摘　要：政府采購預算是部門預算的一個組成部分。近年來，我國政府采購工作取得了重大成就，但也存在許多問題。為此，政府應加強采購預算編制環節、采購執行環節和公共性資產管理環節之間的溝通與協調，并通過設立“政府采購資金專戶”、實行“管、采”分離與分設、政府采購預算編制與預算執行分離等措施，構建科學、規范的政府采購預算管理體系。

　　關鍵詞：政府采購；預算管理；部門預算

　　政府采購預算不是獨立的預算體系，即不是在部門預算之外另給部門的一筆支出預算，而是部門預算的一個組成部分。政府采購預算也不同于政府采購計劃，因為政府采購計劃是財政部門對政府采購預算執行實施管理的一種方式，是對列入政府采購預算中的采購項目，在采購組織實施形式、采購方式、政府采購資金實行財政直接撥付范圍、政府采購預算的補報及政府采購項目的調整程序等方面做出的具體規定，其目的是指導政府采購預算外資金；政府采購預算是財政支出總預算的有機組成部分，其采購資金的來源分為預算內資金和預算外資金；政府采購預算按性質可分為貨物類采購預算、工程類采購預算以及服務類采購預算。其基本做法是：各預算單位在編制部門預算時，對各預算表中符合政府采購預算要求的采購項目，要求必須在政府采購預算表中詳細單列，內容包括項目名稱、采購單位、采購數量、金額、資金來源、投入使用或開工時間等。

　　一、政府采購預算管理存在的問題

　　近年來，隨著我國政府采購預算管理工作的開展，政府采購工作在各方面都取得了重大進展，但由于政府采購預算管理起步較晚，尚處于探索和完善階段，要編制出一套科學合理的政府采購預算以及很好地貫徹執行，還面臨著不少問題：

　　1.一些部門和單位對政府采購政策還不太了解，在編制政府采購預算時存在漏報等行為；或對政府采購預算編制不重視，導致在部門預算審核過程中出現一些明顯屬于政府采購范圍的項目不實行政府采購的現象。

　　2.中央和地方各級財政狀況的差別使政府采購預算范圍及標準的確定較難統一，政府采購預算在執行中存在著一定的隨意性，長期以來人們已經形成了分散采購管理習慣，對目前實行的政府采購程序很不適應，在政府采購預算執行過程中出現了預算歸預算，執行歸執行的問題。如公開招標采購比例偏低，采購過程透明度不高，采購項目結構單一，制度建設、機構建設、基礎檔案資料建設與保管、政府采購管理人員的配備等政府采購基礎工作還有待進一步加強等。

　　3.在政府采購預算制度建設與執行方面，政府采購預算的編制缺乏必要的依據，政府采購預算不完整，預算單位利用預算外資金和自籌資金進行的采購還有相當部分沒有納入政府采購預算，政府采購預算環節的管理、采購執行環節的管理和公共性資產管理之間沒有能夠實現信息共享，缺乏相互間協調和配合。在政府采購實際操作中，部分用戶單位不顧實際需要，隨意提高采購標準和檔次，導致價值數萬元的電腦被當作打字機，高級彩色復印機“大材小用”地被當作一般復印機使用，部分單位人均辦公面積多達上百平方米，而有些單位卻連基本的辦公條件都不具備的現象大量存在。

　　4.政府采購預算與部門預算沒有同步編制，結果形成二者間的脫節，造成政府采購預算執行過程中沒有資金保證。政府采購預算編制簡單粗糙、敷衍塞責。編報政府采購預算，對采購預算金額的確定基本上不以“市場價”為參照依據，而是人為地以一個整數來估算、公共支出項目不能細化到政府采購集中采購目錄，有的編報的采購項目不符合國家相關政策規定，或單位根本無財力進行采購。政府采購資金來源沒有保證，預算執行中隨意性較大。

　　二、完善政府采購預算制度的設想

　　政府采購預算是財政支出預算的重要組成部分，是政府采購工作的基礎，也是政府采購工作環節中最關鍵的部分。因此政府采購工作首要的任務就是建立科學合理的政府采購預算管理體系。這就要求各部門及預算單位必須加強對政府采購制度與政策的認識，認真貫徹執行政府采購法；要盡快出臺有關政府采購預算管理的規定，加大對政府采購預算管理的宣傳力度，提高各級各部門對編制政府采購預算的認識，確保政府采購預算編制的順利推行，高質量地完成政府采購預算編制任務；健全制度，完善政府采購財務管理體系，保證政府采購資金的及時支付，促進整個政府采購工作規范有序地發展。此外，還應結合當地的實際情況制定納入政府采購預算范圍的項目，科學合理確定政府采購預算范圍及標準。其基本設想如下：

　　（一）進一步完善政府采購預算編制制度

　　1.政府采購預算編制的原則及基本要求

　　政府采購預算的編制是我國預算管理制度改革的一項重要內容，在編制政府采購預算的過程中，必須堅持這樣一些原則：一是以部門預算為基礎的原則。支出預算表中屬于政府采購預算范圍的項目，要單獨列入政府采購預算表，并按政府采購的要求填報有關項目。二是政策性原則。政府采購預算編制必須以國家有關方針、政策和各項財務制度為依據，根據完成事業計劃和行政工作任務的需要，正確處理需要與可能的矛盾，保證重點，兼顧一般，實事求是地編制預算。三是實用性原則。單位在安排政府采購預算項目時，要精打細算，不能過于超前，但在滿足工作需要的前提下可適當超前，以避免項目剛投入使用即落后現象的發生。四是可靠性原則。在編制政府采購預算時，既要把根據事業發展需要應該采購的項目考慮好，還應注意政府采購資金的來源是否可靠，有無保證等問題是否存在，不預留缺口。五是完整性原則。在編制政府采購預算時，必須將單位取得的財政撥款和其他各項收入以及各項支出形成的政府采購，完整、全面地反映在單位預算中，不得在預算之外另留收支項目。六是統一性原則。在編制政府采購預算時，要按照國家統一設置的預算表格和統一口徑、程序以及統一的計算方法填列有關數字指標。

　　按照政府采購預算編制的原則，編制政府采購預算也必須做到：一是由各部門根據其職能和社會發展需要，統一編制反映本部門所有收入和支出的預算。按定員、定額確定人員經費，按支出標準確定公務經費。統一的部門預算為確定政府采購的品目目錄、編制政府采購預算和制定政府采購計劃奠定了基礎。二是編制政府采購預算必須與國庫集中支付制度相結合。實行國庫集中支付制度，意味著由集中支付機關根據批復的部門預算按實際支出的時間和金額從國庫統一支付。三是編制政府采購預算必須結合單位的支出計劃。政府采購資金包括預算內和預算外資金，因此，編制政府采購預算時，對具有預算外資金的單位，必須結合年度支出計劃，將預算內、外資金統籌考慮，統一編制政府采購預算。

　　2.規范和完善政府采購預算的編制與審核制度

　　在政府采購預算的編制與審批方面，西方市場經濟國家的實踐對與我國具有一定的借鑒意義。如美國，一個財政年度的聯邦預算編制時間，從開始編制之日到國會批準之日長達18個月，并且聯邦各部門編制的部門預算非常詳細，國會相關的委員會對各部門預算要逐項進行論證，包括是否有必要安排以及項目預算是否準確等；國會批準部門預算的方式是逐項進行的，每一項形成一個撥款令，一個部門每一項撥款令的匯總就形成了部門預算，各部門預算的匯總形成聯邦政府采購預算，且對外公開。聯邦政府采購預算批準后，各部門按照撥款令執行，其具體執行情況由財政部門掌握。這就是美國沒有專門的政府采購預算的原因。這種預算編制方法，周期長，計劃性強，硬化了預算約束，如果沒有國會的撥款令政府就不會安排支出，也就不會有政府采購活動。

　　我國在政府采購預算實踐中，應立足于本國的國情，并借鑒國外的成功經驗和做法，進一步完善我國的政府采購預算制度。具體步驟如下：第一步，確定目前的服務特征。即對現有的有形設施或基礎設施做詳細報表，并且對已有的服務進行評估，包括服務的數量、服務的質量和單位服務成本。報表應該包括預算單位所有的公共性資產的清單和有關的信息，如資產的購買或建造時間、上一次大修時間、資產的數量、類型和性能等。服務的數量包括服務的對象占總人口的比例、覆蓋的地理區域、一種設施服務的顧客數量等。服務質量部分反映了服務水平或服務類型。設施的新舊程度、運行狀況、維修的頻度、服務對象的滿意程度都能反映服務質量的高低。第二步，確定環境因素。即對人口增長、變化中的制度環境、就業和經濟發展趨勢等進行預測，以估計未來服務的需要，并根據服務的需求來制定規劃。第三步，確定服務目標。具體包括將服務范圍擴大到新的人群或地區、提高服務質量和剌激經濟增長的機會等。第四步，制定初步的政府采購項目和成本估計清單及完成項目的時間表。具體包括重建現有設施、更換現有設施和增設新設施等。第五步，確定實施初步清單上的政府采購項目的資金來源。具體包括預算內資金、預算外資金、單位自籌資金等。第六步，從初步清單中選擇采購項目納入政府采購計劃。在確定采購項目時，基本的原則是首先應該考慮更換無法使用的設施、急需而又沒有的資產，其次是為滿足服務對象的增加而相應增加采購項目，最后是為滿足服務質量的提高而更換已有設施。第七步，確定政府采購項目所形成的公共性資產今后的運行和維修成本對預算的影響。通常新形成的資產的運行和維持成本是較低的，而隨著時間的推移，成本會越來越大。第八步，把政府采購計劃的第一年納入年度預算。政府采購預算的編制和審批程序同其他政府預算一樣。在制定政府采購預算時，對行政事業單位和社會團體申請的采購項目必須進行嚴格的審核，應從效益最大化出發，確保公共性資產的合理配置和技術合理性。對技術含量高的政府采購項目應進行嚴格的評審，以保證技術的超前性和技術的適用性。

　　另外，對政府采購預算進行科學、合理、高效的審核，審核的內容主要包括：一是審核采購項目的完整性。具體包括審核采購項目是否存在漏報，審核采購項目是否具體明確；二是審核采購項目的合理合法性。具體包括審核項目安排是否合理，是否有資金保證，審核采購“檔次”是否合理合法，審核采購價格是否合理，是否存在高估或低估的情況。三是審核采購項目的真實必要性。要審核項目具體內容的真實性和必要性，以防止采購單位將來截留、挪用財政資金。四是審核采購項目的關聯性。即審核采購預算的編制是否存在著人為肢解和拆分采購項目的問題，避免采購單位化整為零規避政府采購或公開招標等問題的發生，審核是否存在無關項目人為整合的問題，避免采購單位利用混淆采購項目界線套用財政資金。

　　（二）加強政府采購預算編制環節、執行環節和公共性資產管理環節之間的溝通與協調

　　政府采購預算編制必須符合公平與效率的要求，使公共資源能夠得到優化配置，使通過政府采購而形成的公共性資產得到充分合理使用，使不同公共部門的公共活動得到正常開展。要做到這一點，政府預算編制和管理部門必須對各個預算單位的公共性資產的占有和使用情況及對市場情況預以充分的了解。這就要求改變政府預算管理、政府采購管理與國有資產管理之間相互脫節的現狀，并在現代網絡和信息技術的支撐下，實現信息互享，從整體上提高預算資金安排的效率與完全可行。

　　（三）進一步完善政府采購預算執行制度

　　1.設立“政府采購資金專戶”。政府采購資金收支都應由設在專業銀行的賬戶加以反映，各單位和各部門的政府采購資金收付必須通過這一賬戶集中辦理。設立了資金專戶后，在國庫集中收付制度下，政府采購支出一旦發生，采購資金就可以由國庫單一賬戶直接撥給商品和勞務供應商或工程承建單位。

　　2.實行政府采購監管職能與采購職能相分離。各級政府要嚴格按照政府采購法的要求，實現政府采購監管職能與政府集中采購職能的分離與分設，徹底改變政府采購工作中“管”中有“采”、“采”中有“管”的局面，政府采購管理部門主要負責依法對政府采購活動和集中采購機構的監督管理，但不直接參與具體政府采購事務；集中采購代理機構主要負責受托代理采購人組織采購活動，但無權支付貨款；采購單位不直接采購，但擁有最后驗收簽單權；財政部門憑采購單位的簽單才能支付貨款。要加強預算單位分散采購活動的監督管理，要全面、準確和及時地發布政府采購需求信息和定點供應商的貨物供應信息，解決政府采購中的信息不對稱和不充分問題，確保分散采購過程的公開透明，對政府采購預算執行過程中的逆向選擇問題必須予以堅決查處。

　　3.政府采購資金與人員經費分離。預算單位的人員工資由財政直達個人賬戶，將現行財政支出中用于單位或部門的設備購置、會務、房屋修繕、車輛購置和維護等專項資金分門別類地從總預算中單獨編制，將資金納入財政采購專戶，由國庫集中支付。

　　4.政府采購預算編制與預算執行分離。改革過去部門上報采購計劃，財政預算部門審定計劃的做法，將政府采購預算編制與預算執行公開，預算部門只負責編制政府采購預算，不管政府采購預算執行；預算執行部門只按照政府采購預算具體執行。這樣各司其職，才能保證政府采購預算執行的嚴肅性、公開性，提高政府采購預算執行的透明度。

　　5.強化預算控制、資金使用控制和項目決策控制。在政府采購預算執行中，嚴格按政府審查批準的預算組織實施，除特殊情況外，一律不得變更采購項目。通過國庫集中收付制度，將采購項目納入政府采購范圍，按政府采購制度規定的程序規范化運作，對采購資金的撥付、使用、清算全過程進行監控。采購資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務供應商。

　　6.建立項目審批制度、操作控制制度和項目會計核算制度。各單位根據工作需要和財務情況，向財政部門提交年度采購預算計劃，財政部門再根據資金支付能力，區分輕重緩急提出審查意見報同級政府批準后實施。通過明確的操作管理程序，在預算、采購、付款、核算、決策的各個操作環節，實行相互控制制度，有效防范違紀違規現象的發生。通過建立項目會計核算制度，對政府采購支出進行單獨核算，以監督采購質量，提高資金使用效益。

　　7.在政府采購計劃實施期間，政府采購管理機構全面負責監督管理工作。預算部門參與具體項目的監督工作。政府采購計劃實施中出現的有關問題，如合同報價全面超過采購預算中核定指標、節余資金的使用等，將由政府采購管理機構與預算部門共同商討解決。

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