[摘　要] 在我國實施了近十年的政府采購制度，其成效是明顯的，但也存在許多問題。本文從思想認識、系統立法、管理體制、操作規范、與其它政策配套及采購隊伍的構成等方面對此進行了分析。

　　[關鍵詞] 政府采購；　采購立法；　采購體制；　規范操作

　　政府采購制度是指政府以公開招標為主要方式選擇供應商，從國內外市場上為政府部門或所屬團體購買商品或服務的一種制度，這一制度在西方國家的實施己有200多年的歷史。從90年代開始，我國各省市也逐步進行了這一制度的嘗試。從實踐效果看，政府采購制度對加強財政專項資金的管理、提高資金的使用效益、增強支出透明度、消除腐敗等方面起到了積極作用。但到目前為止，我國政府采購制度的法律法規并不完備，政府采購行為不規范之處較多。隨著“入世”的日益迫近，盡快建立健全符合國際慣例的政府采購制度已經成為一種必然的選擇。

　　一、對政府采購制度的作用在認識上存在偏差

　　完善的政府采購制度所能起到的作用是多方面的：（1）通過對財政支出的有效監管，使政府采購到質優價廉的貨物、工程或服務，節省開支和提高資金的效率。（2）促進政府采購中的廉潔，增進公眾對政府部門的信任。（3）促進政府轉變職能，有利于政治體制改革。（4）作為市場有效需求的最重要組成部分（一般國家政府采購占GNP的比重在10％-20％），通過公開的市場操作，政府采購可以促進經濟結構的改善，實現政府特定的社會經濟目標。

　　從我國目前各地實行的情況來看，這方面存在的問題主要有：1.很多地方對政府采購的作用僅僅理解為節約資金、消除腐敗，末上升到調整總量，優化經濟結構等層次上。2.將政府采購制度簡單地理解為利益調整，而非加強支出管理和國有資產管理。3.將政府采購等同于控購和供給制。控購是指通過分配指標和審批來控制集團某些商品的需求，供給制是財政選購商品提供給需要的部門，而政府采購是通過規范的采購方式和財政監督來細化預算，節約支出。商品的使用者不僅要參與采購過程，而且是采購商品的主體。

　　由于對政府采購制度存在認識上的偏差，導致在操作中來自各方面的阻力較大：貿易和工業主管部門擔心，政府采購對其在管理上和經濟上的利益不利，不希望政府在招投標中起主導作用或參與過多。政府采購使原有利益和權力分配格局發生改變，來自地方政府和相關部門內部的阻力也較大。

　　二、缺少統一的法律法規，操作中依據不足

　　政府采購制度得以有效執行的首要條件是擁有完備、統一的政府采購法律體系。這一體系至少應包括如下層次：一是《政府采購法》，包括總則、招標、決算、異議及申訴、履約管理、驗收、罰則等內容，它是建立政府采購制度的法律基礎。二是《政府采購實施細則》，對政府采購法作出具體解釋和補充。三是地方性的政府采購法規及規范性文件。此外，還應有大量的配套法規：對供應商、承包商的資格要求，招標程序和評標標準的規定，招標或采購機構的管理規定及采購實體和采購人員的行為規范等。

　　現階段，我國實行的政府采購還沒有成體系的法律法規，許多法律法規的建設也只是處于起步階段。已有的《招投標法》與《政府采購法》在規范范圍、適用對象、招標投標以及采購過程中涉及到的其它方面上有很大差異，離規范的政府采購法規要求很遠。由于沒有統一的政府采購立法，操作中的政策法規明顯不足。現行的采購規章大多由各地方自行制定，局限性較大，如對政府部門、事業單位和社會團體、中介機構、供應商以及市場管理等諸多問題考慮不周，存在不少漏洞和疏忽，導致實施中的矛盾不可避免。

　　在不夠成熟完善的市場經濟中，法制的不嚴密，交易過程的透明度低，又缺乏相應的質疑申訴機制，使政府采購對腐敗行為有較大的誘惑，甚至為腐敗提供了更多的可能。在我國近十年的政府采購活動中，存在著大量違背公開、公平和競爭的原則之處，政府采購中的回扣、行賄、受賄、“尋租”等腐敗現象防不勝防。

　　此外，政府采購立法還涉及到國內市場的保護問題。隨著人世的臨近，貿易協定的簽訂，政府采購不僅限于本國廠商，外國廠商也可以參與政府采購的競標。在這種情況下，盡快在立法中加入有關條款，保護我國民族產業是一個緊迫的話題。即使發達國家也有相應的保護民族產業的法律，如美國就有《購買美國產品法》。

　　三、政府采購管理機構不全，體制不明確

　　政府采購應該有制衡的組織機構，有相互協調、合理制約的管理體制。在機構設置上，預算部門、支出管理部門、采購中心是必不可少的。預算部門主要負責預算方面的宏觀管理；支出管理部門的職責在于審批政府采購項目、進行資金撥付和履行監督；采購中心則依法辦理政府采購具體事項。各部門各司其責，相互制約。從實踐來看，我國大部分地方在啟動政府采購工作時，均沒有設立專門的采購機構，而是依托財政部門內主管各支出的現有機構和人員開展這項工作，他們既管理審批和招標，又管理政府采購資金的預算，職責不清，不利于監督和制約，成為政府采購中腐敗現象發生的重要原因。

　　政府采購管理體制還涉及到權限劃分。集權制下的集中采購能夠產生批量優勢，可以降低采購成本，制約腐敗行為，促進財政支出制度的改革。分權所帶來的分散采購則有利于批量小的、有特殊要求、時間緊的商品物資采購�？梢�，集權分權各有利弊，各有其適用范圍。我國在實施政府采購行為中對各級政府采購權限沒有明確的界定，導致一些地方該集中采購的沒集中，權力下放，使數額較大的財政支出沒能形成規模經濟，資金使用效益低下；另一方面，該分散采購的沒分散，權力集中，采購行為出現較大的時滯性且浪費人、財、物等資源。

　　四、采購操作中存在的不規范現象

　　首先，由于統一的政府采購立法缺位，政府采購的實施范圍不清。一是納入政府采購的單位存在著爭議。如是否將非預算單位使用預算資金辦理公共采購及國有企業使用財政撥款進行采購納入政府采購，各地做法不一；二是采購對象的確定存在隨意性。有的地方不論采購金額大小、項目性質、需要的時效性全部采取“一刀切”，統統納入政府采購，造成實際采購過程中出現大量不符合常理的現象。

　　其次，采購方式單一。從國外的經驗來看，政府采購有多種采購方法：公開招標、選擇性招標、談判采購、兩階段招標、詢價采購等等，每一種采購方法都有其適用的環境。一般國家都確定以公開招標為首選，對其它方法明確規定其適用環境及批準機關。我國現階段從各地出臺的政府采購規定看，基本是單一的公開招標方法，對其它的采購方式沒有具體內涵和適用環境的規定。

　　再次，政府采購市場范圍不規范。由于政府采購具有資金來源的公共性、業務的公開性、公眾關注性、信息的廣泛性及交互性等特點，因而在國外很多國家已逐步實現政府采購市場的自動化和網絡化管理。我國目前的市場體系尚不健全，政府采購實體和采購主管部門的職能還沒完全轉變，地方保護主義盛行，各類競爭主體的市場機會并不均等，再加上政府采購客體的市場組織化程度低，市場秩序比較混亂，離統一的政府采購市場相去甚遠，更談不上政府采購市場的網絡化規范。

　　最后，政府采購對節約資金的處理面臨兩難。歸采購單位，財政無意義。歸財政，采購單位無意義。導致節約的資金在預算上體現不出來，政府采購的經濟效益性功能大打折扣。

　　五、與其它方面的配套問題

　　政府采購制度功能的充分發揮不僅僅是一個采購環節的問題，它涉及到一系列管理措施的配套問題：

　　第一，現行的財政資金預算管理方法與規范的政府采購所要求的國庫管理體制相矛盾。規范的采購制度要求實行財政資金統一賬戶、統一預算、統一核算、統一支付且預算由用款單位采用零基預算方法編制。我國目前的情況是，一方面，各地方財政資金賬戶名目繁多，多頭開戶、重復開戶現象嚴重，財政資金按性質歸口管理，預算指標層層分解，層層下撥，款項分散支付，是一種明顯的財政資金分散管理做法。另一方面，預算不是由用款單位和具體項目部門編制，而是由主管部門編制，操作上實行的是基數加增長比例法，且編制滯后，線條太粗，導致預算的客觀性不足，約束力差。

　　第二，政府采購制度作為一個系統，不僅體現在采購環節上的監督管理，而且還反映在支出源頭的控制上。為此，建立起對財政支出尤其是重點項目的可行性論證制度至關重要。通過可行性研究，預期效益評估，以及實施群眾聽證、立法審議制度，可以盡量減少投資失誤。我國目前的情況是，各項財政項目支出長官意識濃厚，因投資失誤造成的浪費、損失令人觸目驚心。

　　第三，政府采購制度的有效實施還取決于各級財政政策及其與其它部門政策的統一性、協調性和連續性。多年來，我國財政支出實行的是部門出政策，財政拿票子的支出管理體制，由于條塊分割，政出多門，政策協調性差，導致出現資源分散，財政投資項目的“大而全”“小而全”等現象。

　　此外，我國目前缺乏有效的財政支出績效評價機制，政府采購還沒有進行預算控制等，這些都在很大程度上影響政府采購制度效應的發揮。

　　六、政府采購隊伍的建設和選聘問題

　　無論多么完備的政府采購制度，其運作過程總是由人具體操作的，不僅涉及到參與人員的品德，而且在采購行為中有著很復雜的技術問題。因此，一個高效、廉潔、奉公、業務素質高的員工隊伍是關鍵因素，要形成這樣的隊伍，選聘、考核、培訓是必不可少的環節。在這方面，可以采取的有效方式有公開選撥、技術資格考試、思想道德考核、后續教育等。

　　從我國目前政府采購管理、操作的人員隊伍來看，存在的問題主要有：大多數人員是從政府各部門尤其是直接從財政部門抽調而來，政府行政任命色彩濃厚。這些人員由于常年坐機關，對政策的理解力強，但業務技術、專業水平有較大的局限性，且多年養成的機關工作作風——“文讀主義”、“官僚主義”等在一定程度上影響了政府采購行為，而且復雜的人際關系網也成為政府采購過程中腐敗現象滋生的溫床。如何建立一支高素質的政府采購隊伍既是一個緊迫的任務，也是一項長期而復雜的工作。

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