一、深圳建立政府采購制度的實踐與立法

　　政府采購，也稱政府統一采購或公共采購，是指各級政府及其所屬機構，為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，以公開招標為主要方式，從國內外市場上為行政事業單位統一購買商品和服務的行為。圍繞政府采購而建立的政府采購制度，是國家財政預算經費供給方式即財政支出方式的重要內容，因而成為財政制度的重要組成部分。

　　在發達的市場經濟國家，政府采購制度已有幾十年甚至上百年的歷史，并已形成完善配套的法律體系和操作方法，對各國的經濟活動發揮了積極作用。當前政府采購制度已經成為發達國家的通行做法和國際慣例，一般占GDP的10％至20％，達到政府全部財政支出的1/3左右。隨著經濟全球化進程加快，政府采購制度已成為貿易自由化談判和雙邊及多邊貿易政策協議的重要內容。

　　我國從1997年開始推行政府采購制度改革試點以來，深圳作為全國改革開放的“試驗場”，成為全國最早實行這項改革的城市之一。針對財政資金管理明顯滯后于經濟發展及體制改革的現狀，特別是面對財政支出缺乏透明度、財政資金使用效率不高、采購行為不規范和容易滋生腐敗等狀況，1995年在借鑒香港、上海等地的作法的基礎上，提出建立大額公用物品實行招標采購制度的改革設想。1997年初，率先對公務用車實行統一投保，1997年11月首次對政府公務用車采購進行招標，為建立政府采購制度進行大膽探索。隨后，在公務用車定點維修、保險、供油、綠化工程、校舍修繕、計算機財務軟件等項目上，以公開招標形式成功地進行采購，在社會上引起較大反響。目前深圳市政府采購資金總額超過5 億元，節約財政支出6000 萬元， 招標價與市場價相比平均節約費用支出15％，有些高達80％。與此同時，深圳市在進行政府采購實踐過程中，不但政府采購的內容和范圍最廣，而且操作也較為規范，新成立的鹽田區成立了全國第一個從事采購的政府常設機構，1998年底又成立深圳市物料供應中心，專門從事政府采購工作，初步建立起一種政府在深化改革過程中的適度干預模式。

　　伴隨政府采購實踐，深圳市在政府采購立法方面也進行了大膽探索。1997年初，深圳市人大把政府采購條例正式列入當年立法計劃，著手起草法規的準備工作。在大量調研和實踐的推動下，于1997年底成立法規起草小組，1998年初完成草案第一稿。隨后經多次修改，市人大常委會上進行了兩次審議，并將《深圳經濟特區政府采購條例》（草案）全文公布廣泛征求意見。10月中旬在對草案進行較大修改后，又邀請全國有關專家、學者進行專題研討和修訂，提交市人大常委會進行第三次審議，最終獲得通過。這樣，作為全國第一個政府采購法規，《深圳經濟特區政府采購條例》于1999年起正式頒布實施。

　　深圳市對政府采購的大膽實踐與立法工作，取得了可喜的成就和不少經驗。系統總結深圳市政府采購制度改革的實踐，加強政府采購制度的理論研究，在學習和借鑒國內外的有關先進經驗的基礎上，加快建立與社會主義市場經濟相適應的現代政府采購制度，已成為新時期深圳市經濟工作的一項重要內容。

　　二、建立政府采購制度是深圳深化改革、擴大開放的必然要求

　　1.建立政府采購制度是深化經濟體制改革的重要內容。

　　1987年深圳市首次以協議、招標和拍賣方式有償出讓國有土地使用權，初步形成了市場經濟中的要素市場的基本框架。1986年對國營企業進行股份制改革，拉開了在微觀領域建立與市場經濟相適應的現代企業制度的步伐。1987年開始的住房制度改革，特別是1992年進行社會保障制度改革之后，開始建立了市場經濟體系的社會服務化進程。我們認為，當前正在推行的政府采購制度改革和財政投融資體制改革，構成了財政支出的市場化改革，屬于宏觀調控領域的市場化改革內容，是深圳市繼上述改革之后的又一重大改革。只有在宏觀、中觀和微觀各個層面建立與市場經濟相適應的體制，才可以說市場經濟覆蓋了社會經濟生活的方方面面。因此，改革現行采購模式，建立現代政府采購制度，是完善深圳社會主義市場經濟體系的必然要求。

　　建立政府采購制度是加強財政支出制度改革、健全財政支出管理的重要內容。健全、完善的財政政策包括收入管理政策和支出管理政策兩個方面。在收入管理政策方面，1994年我國推行分稅制改革后，初步規范了中央和地方的收入分配關系，財政的職能得到了有效的發揮，建立起與現代市場經濟相適應的財政收入體系。但是在支出管理政策方面，還缺乏有效的辦法。現在推行的政府采購制度改革，填補了在財政支出管理方面的空白。通過變革財政支出方式，從而形成與現代市場經濟接軌的框架體系，只有從收支兩個方面都進行了改革，財政制度改革才是完整的，才能重塑適應市場經濟的財政職能和運行機制，進而實現國家財政的戰略任務。

　　我國現行的政府采購所需物品、服務、工程的方式，是由政府財政部門根據每年預算和各項預算單位的回款進度層層下撥經費，各支出單位根據需要自行購買的分散采購方式。這種采購模式不但采購資金脫離財政的有效監督，容易出現盲目采購、隨意采購、重復采購問題，造成支出浪費，而且無法形成公平競爭環境，導致資金使用效益低，此外，在缺乏有效監督下，還容易產生腐敗現象。

　　改革現行采購模式，推行政府采購制度，本質上是對傳統計劃經濟體制下財政支出體制的根本性變革和創新。在改變由政府內部來提供政府內部消費的傳統作法的基礎上，通過一種面向市場、鼓勵競爭的運作方式，利用來自生產者多方面的公平而充分的競爭，也就是通過向市場購買各種貨物及服務，使政府取得價廉物美質高的商品與勞務，從我國部分試點城市和國外實際推行的情況來看，不僅可以起到培育、規范統一市場的作用，而且還能在市場化導向中提高財政資金的使用效率，同時還有助于形成與市場經濟相適應的政府適度干預模式，提高城市政府的調控能力。

　　實行政府采購并不是要恢復計劃經濟體制下的供給制，根本不存在舊體制復歸的問題，恰恰相反，政府采購制度是財政支出運行機制向市場化方向改革的重要途徑。計劃經濟體制下的供給制是短缺經濟的產物，在企業作為生產者、政府作為采購者和消費之間，價格不作為配置資源的信號而發揮調節經濟的作用。實行政府采購制度，就是要改革傳統采購方式，引入市場競爭機制，變計劃調節為市場調節，是財政支出運行機制向市場化方向改革的重要途徑。在財政監督商品采購過程的前提下，使政府采購按公正、公開、公平的原則進行，確保采購過程的市場化。

　　2.建立政府采購制度是加大對外開放力度的重要舉措。

　　深圳市經過十多年的改革開放，已經初步建立起社會主義市場經濟體制。進入二次創業階段后，重點是完善社會主義市場經濟體制，進一步擴大對外開放，與國際慣例接軌，建立政府采購制度，不但是一種國際慣例，而且本身也是市場經濟的客觀要求。政府采購市場的相互開放，已成為世界貿易組織追求貿易自由的重要目標。近年來，我國在加入關貿總協定的談判中，開放政府采購市場已經成為一個重要組成部分，同時也成為多邊貿易規則的重要內容。因此，加快政府采購制度改革，是深圳在新時期加大對外開放力度的重要舉措。實行政府采購體制改革后，所有的企業都可以參與爭取政府采購的訂單，這就迫使企業改善經營管理，降低成本，提供優質服務，增強競爭力。同時，加入WTO后， 我們的企業也面臨國外企業的競爭。

　　3.改革政府采購制度有利于完善深圳經濟調控系統。

　　建立市場經濟體制并不意味著不要政府的宏觀調控，而是對政府的調控水平要求更高，從直接調控轉變為間接調控，從行政調控轉變為經濟和法制調控。政府采購制度改革就是要建立一種與市場規則、市場運作相兼容的有效的間接調控方式。改革政府采購制度是深圳市建立城市宏觀經濟調控系統的需要，有利于在市場化導向的改革中提高政府的宏觀調控管理水平。

　　從深圳推行政府采購的實踐來看，由于政府支出是城市總需求的重要組成部分，因而通過政府采購行為，可以貫徹政府在總量調控方面的意圖，提高政府對城市經濟的調控能力。比如，在經濟過熱時，可適當壓縮或推遲政府采購，控制社會總需求；反之，則可加快政府采購，擴大總需求；通過政府的采購制度，可以貫徹政府的產業政策。又如，當政府對一些產業或產品采取扶持和政策傾斜時，可以通過政府采購來鼓勵、刺激其發展。此外，通過政府采購政策與其它有關政策相結合，還可以實現保護環境、促進特殊人群就業的目標。

　　4.建立政府采購制度能夠推動廉政建設、規范政府行為。

　　作為對傳統計劃經濟體制下財政支出體制和政府宏觀管理體制的根本性變革，政府采購還能在法制化和制度化基礎上，對政府預算方式進行全面的創新，規范政府行為，加強廉政建設，在傳統政府采購模式下，由于分散采購、黑箱作業，就可能產生各種尋租行為，成為滋生腐敗的溫床。政府采購制度的改革，無疑有利于形成一種“制度監督”，規范政府的“消費行為”，使政府的各項采購活動在公開、公平、透明的環境中運行，形成財政、審計、供應商和社會公眾等全方位參與監督的機制，依靠制度力量加強預算約束和規范公務人員行為，從根本上杜絕尋租和腐敗行為。因此實行政府采購后，盡管從原來的分散采購變為集中采購，出現權力關系的調整，但在法制化和制度化的基礎上，通過對政府預算分配方式的全面變革，從而在根本上杜絕了權力關系調整后可能由此產生的腐敗行為，消除了在傳統體制下從分散尋租變成集中尋租的可能。

　　從國際慣例看，政府采購無不是建立在法律基礎上的。如WTO 制定的《政府采購法》，是政府直接參與經濟活動的法律規范，其目的在于促進公正、公平、公開、合理并有效地使用政府財政支出。而世界銀行制定的《招標投標法》，則確立了訂立競爭性合同的基本程式性規范，這兩個法律是可以相互關聯的。因此，政府采購制度改革一定要依法行事、依法辦事，克服人為因素，從根本上杜絕腐敗行為，在制度上作出保障。目前深圳市人大正在審議的《深圳經濟特區政府采購條例》（草案），為深圳市政府采購的實施與運作提供了法律依據和法制保障。

　　政府采購涉及到生產、流通、分配、消費各個環節，是一項復雜的系統工程，需要在制度化基礎上綜合規劃、配套實施，建立政府采購市場，推行標準化管理，同時完善有關管理體系、監督體系，從而達到政府采購的效果。否則僅僅局限在財政部門采購方式的改變，不僅達不到機制轉換的目的，還可能由于相關方面沒有改變或不配套，造成新舊體制之間產生摩擦，難以達到預期目的。

　　實行政府采購制度，對政府部門來說，重要的是使潛在的盈利機會公開化，讓一切有意于得到潛在盈利的交易者了解情況，公平競爭，優勝者得到這種盈利機會。只有貫徹公平競爭的原則，才能使尋租活動減少。政府部門還應當使競爭的結果公開化，以便消除行賄的可能性。這就是從制度上來約束人們的行為，從根本上杜絕尋租和腐敗的源頭。

　　三、建立深圳市政府采購制度的政策建議

　　1.加強立法工作，為政府采購提供法律保障。

　　法制化管理是政府對采購進行有效管理的主要方式。隨著國際貿易一體化進程加快，一些國家或區域組織已經制定了一些政府采購規則，如前述WTO制定了《政府采購協議》、歐盟制定了《關于貨物、 工程及服務采購的示范法》、世界銀行實施《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會貸款采購指南》。從國內及深圳的試點情況來看，隨著我國社會主義法制的建立健全，各項改革必須依靠法律提供保障。對政府采購而言，由于涉及到各部門、各單位及一部分人的利益，更是需要得到有關法律的保護。因此，加快對政府采購的立法工作，由國家或地方權力機關制定、批準并實施政府采購法規體系，有利于為政府采購提供法律保障，推動政府采購制度的順利實施。

　　2.培育政府采購市場，建立與現代市場經濟相適應的政府采購運行機制。

　　在現代市場經濟條件下，建立和健全政府采購制度，重點在于培育政府采購市場，組建政府采購運行主體和中介機構，同時強化政府對采購工作的管理力度，最終建立與市場經濟相適應的政府采購運行機制。重點應開展以下工作：

　　（1）建立政府采購機構——政府物料供應中心。 集中采購是政府采購制度的主要組織形式，也是政府采購實施的重要保證，目前已成為各國實行政府采購組織管理的統一模式。為此，深圳市應建立特定的政府采購機構，如政府物料供應中心，集中開展政府機關所使用的一切物資或服務的采購與供應工作。政府物料供應中心應在實施政府統一采購的前提下，以公開招標的形式，向社會統一采購行政事業單位工作中所需的各種設備、修繕及其他服務。將分散的采購改為統一采購與分配，可大大節省政府的開支。

　　（2）培育政府采購市場。目前深圳的政府采購額， 按大口徑算每年都有幾十個億，如仍按常規的招標做法，無法適應工作的需要。因此，設想建立政府采購市場（或稱采購市場），采取與深圳人才市場、證券交易市場相似的運作方式，在固定的場所內，采用計算機及現代化的通訊網絡，實施電子采購，通過向計算機隨時輸入單位采購信息，利用電子屏幕，滾動式向外發布采購的商品及各種服務，并可與客戶連網，招標人、投標人及評標人，互不接觸，每五至十個工作日確認中標企業，并利用計算機進行反饋。中標企業收到中標信息后，按規定的時間與招標單位簽訂供貨或服務合同，工作完成后，驗收合格付款。在這基礎上，建立全國統一的政府采購市場，實現全國物資采購的聯網，除了滿足政府采購外，還可以接受國營企業主其他企事業單位的采購服務。可以預期，建立這種有形的政府采購市場，有助于節約采購成本，大大提高工作效率，規范政府采購工作的運作，推動政府采購制度的建立。

　　（3）組建政府采購中介機構，如各類招標機構和仲裁機構。 在政府采購制度框架中，需要借助社會中介組織實施采購行為，亦即通過建立招標代理機構和采購代理機構等社會中介組織，由他們接受委托，幫助采購組織招、投標，制定標準的合同范本等。政府采購方式將以競爭性招標為主。其程序大致包括公布政府采購招標的條件、制定標底、投標人投標、簽定招標合同等。此外，在政府采購過程中，必然會產生一些矛盾，需要仲裁，這就需要建立或者明確有關仲裁機構，以解決政府采購過程中發生的爭議。

　　（4）實施政府采購，有關財務規則、 會計制度必須要進行配套改革。現行的財務規則、會計制度基本上是計劃經濟下的一種模式，已無法滿足支出改革的需要，且效率低，問題不少。例如就買汽車保險來說，如每單位都要買保險，按現行制度規定，財政必須將款劃撥給每個單位，深圳市本級有300多個單位，財政必須一一撥給， 這些單位收款入帳后，又分別將300筆款劃給保險公司，保險公司又要做300筆帳，資金運作十分繁瑣、重復勞動，如果能將300筆帳， 直接由財政匯總每月撥一筆給保險公司，一筆就能解決300個單位的保費問題，從而實現了快捷、高效、節約的目的。因此實施政府采購以后，我國目前的有關財務制度必須進行改革，在財政總會計制度里面，應有政府采購的內容。

　　3.建立有效的政府采購管理體制。

　　政府采購管理體制包括采購模式和采購程序。國際慣例表明，為了加強對政府采購的管理，需要在財政部門內明確一個主管機構，其主要職能是編制采購預算、制定采購法規、對采購事務進行協調和管理、采購統計、采購分析與評估，必要時還可直接進行采購等。除此之外，我們認為當前還應加強以下工作：

　　第一，制定政府采購實施規則。以市人大批準的政府采購法規為依據，對政府采購范圍、方式、程序、合同等制定實施操作細則。

　　第二，確定政府采購目錄。政府采購對象將是商品、勞務或服務以及用于政府管理的某些技術和技術成果。具體而言，目前政府采購的對象主要包括：公務用車、大宗辦公設備、燃油、車輛維修、會議接待等。今后采購的具體項目還可能涉及非標準品。因此，深圳市應盡早確定政府采購目錄，以適應改革的要求。

　　第三，控制采購資金總量。變財政資金的分散使用為集中管理，是政府采購制度的一大優點。深圳市也應該對采購資金的總量進行控制。實行政府采購制度后，財政部門可以不再簡單按預算撥付經費，而允許按批準的預算和采購合同的履約情況直接向供貨商撥付貨款。財政總會計可以根據支出數直接辦理決算。

　　第四，建立政府采購的記帳中心。行政事業單位的經費，按使用的性質，可分為人員經費和公用經費，公用經費中的軟性支出，如差旅費、業務費是無法進行招標的，因此其他部分基本上是物資采購及服務性支出，將來這一工作由物料供應中心來完成，政府很有必要建立統一的記帳中心（或財務中心），來反映財政性資金的收和支，統一辦理各項經濟業務。記帳中心是政府的一個中介機構，業務相對獨立，執行國家的有關法律、法規，依法行政。中心設總會計師負責，分類設會計師核算室，統一代理政府報帳記帳、劃撥資金等。

　　4.建立和完善監督體系，對政府采購進行有效的法律監督和社會監督

　　在推行政府采購制度時，為確保有關部門在政府采購過程中公開、公平、公正地進行，必須建立和完善政府采購的監督管理體系。紀委、監察、審計等部門密切配合，新聞媒介和輿論工具加強監督，對政府采購過程中的違法行為嚴格依法處理。