2008-07-18 15:25 來源：王紹光
人沒有血液就會斃命，政府沒有歲入就無法生存。政府無論要干什么事就必須有適當財力支撐。在這個意義上，汲取財政資源的能力是國家能力（State Capacity）的基石。
任何政府都懂得，自已掌握的財源越多，統治起來便越得心應手。因此，對政府而言，它總希望受自已支配的財源多多宜善。但是，歲入不可能無限制地擴大。政府想盡量擴大歲入，而現實中存在諸多限制政府汲取財政資源能力的因素。瑪格麗。萊維（Margaret Levi）認為在非共產黨國家，限制政府汲取財政資源能力的因素概括起來有三：“政府的討價還價能力”（relat1ve barga1ning power），“交易費用”（transaction cost），和“貼現率”（discount rates）。總之，來自社會的種種壓力是限制政府汲取財政資源能力的主要原因。[1] 在共產黨國家，有組織的獨立社會勢力基本上不存在。政府無須為了財經政策與什么人去討價還價。既然無須討價還價，它因此不會為財政政策的制定和執行付什么“交易費用”。這樣，限制政府汲取財政資源能力的因素似乎只剩下了一條，即“貼現率”。說到底，政府為了顧及未來財政收入不能涸澤而漁。在多大程度上，政府打算為了未來利益犧牲眼前利益，這便是萊維所謂“貼現率”的含義。理智的政策制定者會盡量汲取財政資源直至一個現實的極限，超過這個極限的進一步汲取會危及未來收入。[2]
這樣說來，是不是共產黨國家就不存在圍繞財政資源汲取及分配的政治斗爭了呢？當然不是。不錯，國家與社會之間圍繞財力分配的斗爭大體上終止了；但國家機器內部各分支之間，尤其是中央政府與地方政府（省及省以下）之間圍繞財力分配的政治斗爭從未間歇過。在共產黨國家集權式的財政體制下，地方政府具有雙重“人格”。一方面，它是“收稅人”，在自己的轄區內向納稅者（主要是國營企業或集體企業）征稅；另一方面，它是“納稅人”，要將本地征得的稅款按一定比例交給中央政府。作為“收稅人”，地方政府象中央政府一樣希望汲取盡可能多的稅收；但是作為“納稅人”，它會想方設法擴大留在自己口袋里的那一份。中央想盡量集中財源辦它認為對國計民生至關重要的事情，地方則希望盡量縮小對中央財政的貢獻以發展地方本地利益，這就是中央－地方圍繞財源分配展開政治斗爭的根本原因。這樣，在共產黨國家，中央政府汲取財政資源的能力主要受制于它與地方政府的討價還價能力，以及它在選擇控制地方政府種種方式時對其成本與收益的計算。
本章將追溯中國中央－地方財政關系在過去四十幾年變化的軌跡。其重點是中央、地方在財政領域力量分配的格局。我們將討論中央政府對財源的控制能力如何逐漸衰退，中國政府如何從一個“強政府”（strang state）演變成一個“弱政府”（weak state）。
◎“強政府”時期
中共政權在五十年代初期是十分強盛的。一方面，歷經了數十年的戰爭與革命，整個社會結構遭到了毀滅性破壞，沒有一個社會集團能和從血與火中走出的新政權抗衡。另一方面，國家機器內部各分支才現雛型，還來不及形成自己獨立的政策取向。一九五零年三月，中央政府一舉統一了全國的財政經濟管理。統一的范圍之廣，速度之快，在中國歷史上是絕無僅有的。本來在根據地時期，各解放區的財政經濟是分散經營的。各有各的貨幣，各有各的預算收支，各有各的管理經管方式。現在，全國財政收支管理，全國物資管理，全國現金管理全部都置于中央政府的統一領導之下。集中財政收入是統一財政工作的重點。除了極少數經中央政府特準的小額地方稅以外，一切稅收要上繳中央財政。至于財政支出，除鄉（村）及城市市政建設附加收入和鄉村鎮小學、城市小學及縣簡易師范經費支出外，其它支出均由中央政府統一安排。當時，國民經濟百廢待興，政府國庫空匱，中央集中財力，統一計劃使用有利于最大限度地利用有限財力，分別輕重緩急，將資金用在恢覆國民經濟的重點項目上。
第一個五年計劃期間（1953－1957），中央集權的計劃管理體制逐步鞏固并得以發展，國家汲取財政資源的能力也隨之大大增強。這期間，國家預算收入，無論就其絕對數額或其占國民生產總值的比例而言，都迅速成長。一九五二年，國家預算收入只占國民生產總值的22％，到一九五七年已增至29％。[3]預算收入中，中央收入占主導地位。整個“一五”期間，中央收入相當于全部預算收入的80％左右，而省、縣兩級收入加起來也不過占全部預算收入的20％。預算支出的情也一樣由中央政府唱主角：75％的支出由中央定，只有25％左右的支出由二十幾個省和兩千多個縣支配。[4]
五十年代的變化標志政府在中國社會經濟發展過程中所扮演的角色與一九四九年以前相比已不可用道里計。據拉迪（Lardy）教授估計，十九世紀末，清朝中央政府的財政收入至多只占當時國民生產總值的百分之一至百分之二。一九二八年后，雖經種種努力，民國中央政府的稅收也不過相當于國民生產總值的百分之二。既使加上省及省以下各級地方政府的財政收入，全部財政收入充其量也達不到國民生產總值的百分之五。財政收入的不足嚴重限制了政府推動經濟現代化的努力。在短短幾年內，共產黨政權能使這種局面一舉改觀，不能不稱作一種奇跡。與其它發展中國家比較，中國一九四九年后政府財政在資源配置和分配中的作用也顯得十分突出。[5] 強有力的汲取財源能力使中央計劃者得以加快資金形成速度，并將資源集中用于政府認為急需的產業和地區。提前完成第一個五年計劃就是在這方面一個顯著的成果。
◎毛澤東時代的權力下放
第一個五年計劃期間，經濟雖然發展迅速，過分集中的蘇聯模式也開始暴露種種問題。經過幾年的存在，地方政府開始意識到自己的特殊利益。它們不再滿足于僅僅作為中央政府的工具，并開始努力爭取擴大自己地區的經濟實力。在過分集中的財經體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。由于財政收支不掛勾，地方政府缺乏盡力擴大財政收入的積極性；由于中央對各地方政府的財政收支指針一年一變，地方政府也不可能對本地經濟有什么長遠規劃。[6]
毛澤東也不喜歡蘇式中央計劃體制，這主要是因為他從骨子里反官僚體制。他用來克服官僚問題的方法是權力下放。他相信，如果各地能建立相對自足自給的經濟體系，一個龐大的中央官僚體系就沒有存在的必要了。權力下放因此成了一九五八年大躍進的開場鑼。[7]
第一個下放的權力是財權。一九五七年十一月國務院頒布的《關于改進財政管理體制的規定》擴大了地方的收支權。一九五八年六月國務院發布的《關于改進稅收管理體制的規定》并允許省、市、自治區制定稅收辦法，開征地區性的稅收。一九五八年九月國務院通過的《關于進一步改進財政管理體制和改進銀行信貸管理體制的幾項規定》更定，在收入方面，除少數仍由中央直接管理的企業收入和不便于按地區劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿、海關等收入以外，其它多種收入包括各種稅收和一切企業收入，全部劃給所在的省、市、自治區管理；在支出方面，除中央各部門直接辦理的少部分經濟建設支出（包括基本建設撥款），中央級行政和文教支出、國防費、援外支出和債務支出以外，所有其它各種支出、包括地方的基本建設撥款和企業需要增加的流動資金在內，全部劃給省、市、自治區。
第二個下放的權力是計劃管理權。一九五八年一月，中央定中央和地方都要制定生產計劃的兩本賬。中央的第一本賬是必成的計劃，這一本公布；第二本賬是期成的計劃，不公布。地方的第一本賬就是中央的第二本賬，這在地方是必成的；第二本賬是地方的期成計劃。這樣的計劃等于沒計劃，宏觀經濟調控全無可能。這是高指針、瞎指揮、浮夸風的制度根源。嚴重的是連基本建設審批權也下放了。一九五八年四月起，中央只審批特大建設項目。地方興建大型項目，只須報中央計委備案即可，中小型項目連上報的必要也沒有。無怪乎那兩年基本建設急劇膨脹，重復建設、盲目生產的現象比比皆是。
第三個下放的權力是企業管理權。中共中央于一九五八年六月二日定對中央所屬企業進行下放，并要求各部門在六月十五日以前一律下放完畢。在短短十幾天時間里，中央各部所屬企業、事業單位從九千三百多個驟滅到一千二百個，下放了88％。荒唐的是，一些地方根本無法管理的大型骨干企業也下放了。特別嚴重的是，連鐵路、公路、郵電、航空、港口、電網、軍工企業及連接地區商業的大批發站也下放了。結果造成了地區分割、周轉不靈。
如果有人認為權力下放一定會減少國家對經濟的干預，看看五八年權力下放的后果是很有啟發性的。三種權力的下放都直接或間接地削弱了中央政府財力的控制。第一個五年計劃期間，在整個財政收入中，中央政府可以支出75％以上；但是大躍進期間，中央能支配的分額驟滅至50％左右。與此同時，地方支配的財力由不到25％升到50％。但中央政府縮減對經濟的直接干預并不意味國家干預的減少。如果我們采用財政收入占國民收入的比率作為衡量國家經濟、社會生活的指針，就會發現，大躍進期間國家干預實際大大加強了。第一個五年計劃期間，財政收入占國民收入的比率平均為32.7％，而五八年這個比率上升到39.9％，五九年再上升到47.3％，六零年更達到空前絕后的53％。[8]在中央干預減少的同時，國家干預度大大加強了。這只能說明，地方政府的自主權一旦擴大，它們會更廣泛、更深入地干預自己轄區的經濟，以獲取更大的屬于自己支配的財力。
在權力下放的氣氛下，僅僅擴大地方的財政收支權已滿足不了它們的口味。財政收支畢竟要經過預算算等程序，要接受上級監控。對地方政府和企業來說，上級監控當然是越少越好。于是我們發現，預算外資金在大躍進期間第一次迅速膨脹起來。所謂預算外資金是不納入國家預算，由各地區、各部門、各企業事業單位自提自收，自行支配的財政資金。建國初期，預算外資金數量很小，項目也不多。一九五二年，預算外資金第一次列入統計時，它只相當于當年國家預算的7.8％。第一個五年計劃期間，預算外資金平均為預算內資金的6.5％。在大躍進的前一年，一九五七年，預算外資金的總額僅為26.33億元。但五八年，預算外資金翻了一番，增至55.99億元。五九年再增至96.55億元，幾乎又是一番。六零年高達111.78億元。短短三年間，預算外資金的數額幾乎漲了五倍，它相當于預算收入的比例也由五七年的8.5％增至20.6％。[9]
地方手里的錢多起來以后，就急不可待地擴大基本建設規模。一時間，計劃外項目遍地開花。連貧困省份也不甘落后。例如，甘肅省在五八年的頭六個月間投資興建了二十二萬四千五百個新工廠。[10]就全國而言，五八年的基建投資達267億元，比五七年增加了97％，幾乎相當于整個“一五”期間基建投資的一半。[11]基建膨脹導致了宏觀失衡，宏觀失調迫使中央花更多的錢去補窟窿。結果是巨額赤字。從五八年到六一年連續四年入不敷出，總共造成148億元的財政赤字。[12]
大躍進的失敗表明國家財政入的大小本身并不能顯示國家作為一個整體對經濟干預能力的強弱。國家財政是中央和地方各級政府從社會汲取的財力的總和。當地方政府控制財政入的相當大一部份，且用這些資金來追求自身利益時，國家財政總收入的增加很可能不但無助于增強國家作為一個整體干預經濟、實現中央策者制定的政策目標的能力，反倒有損于這種能力。
不過，五八年權力下放持續的時間畢竟不算太長。當中央發現繼續沿這條思路走下去會帶來災難性的后果時，它仍有可能將下放的權力收回來。[13]
一九六一年后，中國恢覆了對國民經濟的集中統一管理。前幾年下放的生產、基建、勞動、收購、財務等管理權限統統又收回到中央手中。收權種種措施中，集中財權最為關鍵。中央先后頒布了“銀行六條”和“財政六條”。“雙六條”的實施有效地改變了財政分散，制度不嚴，管理松弛的現象。這些措施很快見了成效。在六一年至六五年五年間，預算收入占國民收入的比例降低到了五七年的水平（約34％）。同時，中央財政收入占整個財政收入的比例回升到60％（回到“一五”時期的水平已不太可能）。隨后，中央又采取嚴厲措施全面整頓預算外資金。預算外資金的總額和其相當預算內收入的比例很快雙雙跌落。到一九六五年時，預算外資金相當于預算內收入比例已由六零年的20.6％降為16％。[14]重新集中財權使中央能在短期內實現壓縮基建、調整國民經濟各種比例關系，消除財政赤字等宏觀目標。到一九六五年，國民經濟已全面好轉。如財力仍然分散在各級地方政府手里，這么快渡過由天災人禍引起的極度經濟困難時期是難以想象的。
但對毛澤東來說，收權僅僅是擺脫暫時困難的權宜之計。一旦經濟好轉，他心再一次打碎蘇式的中央計劃體制。六六年三月，毛澤東在杭州政治局會議上提出“虛君共和”的口號。在他看來，中央政府只應是個象征性的“虛君”，經濟實權仍應分散到各地區去。他批評中央部門收權收得過了頭，指示凡是收回了的權力都要還給地方。用他的話說就是“連人帶馬全出去。”[15]
幾個月后開始的文化大革命導致了天下大亂。從一九六六年下半年起到一九六八年底，從中央到基層，各級政權基本上都處于癱瘓狀態。毛澤東個人雖擁有至高無上的權威，國家指導經濟活動的能力幾乎等于零。六七年的計劃訂出但無法傳達到基層；六八年干脆就沒有計劃。國家財政收入從六六年的559億元降到六七年的419億元。六八年更跌至361億元，比十年前的水平還低。
七十年代初，形勢剛剛穩定下來，毛澤東再一次發起了分權運動。這次，他要求所有“適合”地方管理的企業統統將管理權下放到地方。連鞍鋼、大慶油田、長春第一汽車制造廠，開灤煤礦、吉林石油化工公司這些巨型企業也不例外。[16]與此同時，財政收支權也再次下放。
權力下放的目的是激發地方的積極性。但中央很快發現，這樣激發出來的地方積極性主要表現在追逐狹隘地方利益上。象大躍進期間一樣，地方政府有錢后第一件事就是投資固定資產�；ㄓ媱澮虼艘欢�，再而三地被突破。由于缺乏有效的中央宏觀調控，分權體制帶來的是盲目建設、重復建設�；ㄅ蛎浺l職工人數劇增；職工人數劇增，導致工資總額暴漲。本來計劃規定七零年至七一年國營企業招工三百零六萬，而實際招工人數是九百八十三萬。六百多萬多招的工人給國家財政增添了巨大的包袱，也給市場供應增添了巨大的壓力。[17]
面對由權力下放引起的種種問題，周恩來等溫和派領導人曾試圖重建中央對工業管理和預算資金控制。但他們的努力受到了“四人幫”的干撓。[18]毛澤東有時能起到制止“四人幫”過激行為的作用，但總的說來，他的屁股是坐在“四人幫”那一邊的。由于毛澤東堅持各地盡量建成獨立的經濟體系，總的說來，地方政府的財政收支權在七十年代前半期比六十年代要大得多。
地方政府的一個財源是所謂“五小工業”（小鋼鐵、小機械、小化肥、小煤、小水泥）。一九七零年，中央定在隨后五年內安排80億元專項資金，由省、市、自治區掌握使用，重點扶持“五小”工業發展。新建的縣辦“五小”企業，在二、三年內所得的利潤，60[％留給縣，作為發展“五小”企業的資金。既使虧損，地方政府也不會因辦“五小”企業而吃虧，因為經省、市、自治區批準，可以由財政給予虧損企業補貼，或在一定時期內給予減免稅照顧。[19]
預算外資金在七十年代初也開始再度膨脹。七零年至七六年間，預算收入只增加了17.1％，但預算外資金增加了172.8％。七零年，預算外資金只相當于預算內資金的15.2％；七六年，這個比率已上升到35.5％。[20]隨中央對財力控制權的削弱，不少地方政府對完成國家調撥指針的態度也消極起來。更有甚者拒絕按國家調撥價將本地物資賣給外地。[21]
文革時期堪稱是極權主義登峰造極的年代。社會生活的每個方面都受到國家的干涉。但是極權統治賴以存在的地方各級政府同時也是削弱國家管理經濟能力的主要因素。統治方式的嚴酷并不能保證國家如愿以償地實現它自己制定的經濟目標。當毛澤東于七六年離開人世時，中國經濟已在相當程度上分裂成一批各自為政、自成門戶的封閉體系。[22]
毛澤東的權力下放不僅喚醒了地方政府的自我利益意識，也擴大了地方政府的財力。自我意識加上獨立了財源使地方政府有可能變成在的離心力量。毛澤東留下的政治遺產中因此既包括極權主義的統治方式，也包括一個裂痕重重的政治經濟體制。
在毛澤東的有生之年，外在的離心傾向受到了他極權主義統治方式的鉗制。盡管他偏好分權式的經濟管理，但他從未須臾放松統一集中的政治領導權。七十年代初，大多數省級領導剛剛恢覆職位，文革早期對他們的沖擊記憶猶新，他們必須戰戰兢兢，如履薄冰，以防稍有不慎又被打入十八層地獄。在這種情下，誰還敢搞什么“地方主義”呢？因此，離心傾向在省一級顯得很弱。[23]地縣以下，情就不一樣了。地縣領導不必直接與兇神惡煞的“四人幫”打交道，他們的頂頭上司——省級領導——用鄧小平的話來說十分“軟、懶、散”。中央不是號召自力更生、自給自足嗎？地縣領導正好可以鉆這個空子。各自為政、自成門戶的“獨立王國”因此便顯得名正言順起來。[24]
另外毛澤東晚年時，財權雖下放了不少，中央手里仍集中較大的財力。七十年代初，財政收入的80％是地方政府收上來的，但它們支出只占整個財政支出的45％。這個比例雖然比六十年代初重新集權時期要高一些，但仍低于大躍進時期的水平。更重要的是，中央－地方的分成比例一年一變，使中央有較大的靈活性。事實上，從七零年到七六年，財政體制幾乎每年都在變。七六年運行的體制與六十年代初的體制已相去無幾了。
