財政國庫集中支付改革是一項涉及整個財政管理的基礎性、綜合性改革。從財政預算管理的全過程來看，預算編制在經過人大審批以后，預算執行的過程控制以及最終效果就幾乎完全依賴于是否有一個良好的財政國庫管理制度。廈門市從2002年開始研究和探索國庫集中支付改革，當年出臺了《廈門市財政國庫管理制度改革方案》，在2004年4月1日正式啟動改革試點。一年多來，按照“總體規劃、規范操作、分步實施、試點推廣”的原則，已先后分四批在50個部門（140個預算單位）開展國庫集中支付改革試點，累計集中支付資金近5億，取得較好的成效。

　　一、國庫集中支付改革的主要內容

　　1、改變預算單位的銀行賬戶設置方式，建立市級國庫單一帳戶體系。除財政部門本身開設的“國庫存款帳戶”、“預算財政支出專戶”、“財政零余額帳戶”外，各預算單位分別開設一個“單位零余額帳戶”。該帳戶可辦理轉帳支付，也可提取現金，其每日發生的支付按資金性質分別與國庫存款帳戶、預算外財政支出專戶進行資金清算，日終余額為零。

　　2、改變財政資金的撥付方式。根據財政資金的性質，對財政支出分別實行財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付由財政部門根據預算單位提出的支付申請，將資金直接支付到商品勞務供應者或用款單位，這種支付方式主要適用于大宗物品和服務采購、大型修繕、大中型基本建設項目和其它專項資金。財政授權支付由預算單位根據財政部門的授權，自行開具支付指令，代理銀行根據支付指令撥付資金，這種支付方式適用于單位的小額零星支出。

　　3、實行財政資金銀行清算方式。無論是財政直接支付資金，還是財政授權支付資金，都是由代理銀行先行代墊資金支付到商品勞務供應者或用款單位，再與在人民銀行開設的“國庫存款帳戶”或“預算財政支出專戶”進行清算，將資金劃歸代理銀行。

　　4、實行財政資金分月用款計劃管理。預算單位要根據預算和支出進度，按月分基本支出和項目支出編制用款計劃。基本支出按年度均衡性原則編制，項目支出根據項目進度編制。

　　5、按照權責發生制原則處理試點單位年終預算結余資金，對當年預算單位未使用完的預算指標，經財政核定后，可結轉下年由預算單位繼續使用。

　　6、在改革過程中，始終堅持“三個不變”原則，即不改變預算單位的預算執行主體地位，不改變預算單位的資金使用權，不改變預算單位的財務管理權和會計核算權。

　　二、改革主要成效

　　國庫集中支付改革是一項涉及面廣、操作性強的系統工程。改革試點以來，我們圍繞著建立規范、高效的財政資金運行新機制這一改革目標，不斷規范和完善改革的相關制度、措施和操作流程，建立了聯接財政、人行、代理銀行和預算單位的國庫集中支付信息系統平臺，成立了國庫集中支付執行機構，精心組織改革實施工作，及時研究和解決改革過程中出現的新情況和新問題，目前已基本完成國庫集中支付改革的制度框架和運行機制的建設工作。國庫集中支付改革給財政資金管理和預算執行帶來前所未有的改變，國庫集中支付的優越性日益顯現，主要表現在：

　　1、提高財政資金運作效率和效益。國庫集中支付簡化了財政撥款程序，縮短資金在途時間，有效解決了財政資金多環節撥付和多戶頭存放的問題。財政資金在實際支付之前，都集中在國庫單一帳戶體系統一管理，有利于財政資金的統一調度和宏觀管理，充分發揮財政資金效益。

　　2、規范了財政預算執行。

　　財政國庫集中支付以部門預算為基礎，遵循“指標控制計劃，計劃控制支付”操作原則，將原來對支出預算的總額控制變為對每個預算項目的精細控制，確保財政支出能嚴格按照預算執行，強化預算的約束力，減少預算執行的隨意性。

　　3、促進預算編制水平的提高。國庫集中支付強化了財政資金監控管理，從機制上杜絕無預算指標的撥款，約束預算單位自行調劑項目資金，維護了預算的嚴肅性，從而促使各預算單位重視和加強預算編制工作，提高預算編制的準確性和有效性。

　　4、增強了財政資金運作的安全性。國庫集中支付軟件準確記錄了各個試點單位預算指標及財政支出信息，支出透明度大大提高，實現了對財政資金支付全過程的實時動態監控，一旦發現問題和疑點，能夠及時進行有針對性的核查，有效保障了財政資金的安全運行，杜絕不合理支出發生。

　　5、提高了預算單位的財務管理意識和管理水平。實行國庫集中支付管理后，無論是財政直接支付或是財政授權支付，都必須先有用款額度，在預算指標內根據用款進度申報用款計劃，同時，要按項目用途辦理支付，克服了過去預算單位在用款方面的盲目性和隨意性，有利于單位精打細算、增收節支，促使預算單位提高財務管理水平。

　　三、存在的主要問題

　　1、相關法規建設仍相對滯后。作為改革后的主要支付憑證，目前使用的財政授權支付憑證沒有法律依據，不能作為空白支票使用，無法滿足單位實時結算和支票質押的需要。同時，國庫支票及其管理辦法遲遲沒有出臺，也給資金使用帶來了諸多不便。

　　2、業務模式還存在一定的缺陷。目前的業務模式還難于處理往來款收入款項，水電費、通信費等銀行代扣款業務也無法受理，致使預算單位的基本賬戶還需暫時保留。此外，在現金管理方面也存在一定漏洞，現金一旦領取即體現支出，存在預算單位以大額領取現金形式逃避財政監管的隱患。

　　3、財政授權支付憑證的使用比較繁瑣。單位從零余額賬戶轉賬或提款時，不僅要使用原有的轉賬支票或現金支票，還需再填寫一張授權憑證，增加了憑證出錯的概率和核對的工作量，也容易出現單位因怕麻煩，而提取大量備用金現象。

　　4、支出進度明顯放緩。由于國庫集中支付軟件實行嚴格的“指標控制計劃、計劃控制撥款”制度，每年在人大通過部門預算之前，單位無預算指標可用的難題還不能妥善解決。另一方面，國庫集中支付只有在資金實際使用時才實現財政支出，與以前以撥列支方式相比，必然影響支出進度。

　　5、預算編制還難以完全滿足集中支付的需要。目前預算編制仍存在項目過粗、事前項目論證不充分等問題，致使執行過程中出現預算單位自行調劑資金、項目資金混用以及名義上的支出與實際用途不一致的現象。

　　四、下一步完善改革的工作思路

　　國庫集中支付制度作為財政管理的一項創新性基礎性工作，在實施過程中必然會出現許多新情況和新問題，需要不斷加以規范和完善，同時要不失時機地擴大改革覆蓋范圍。要按照“規范操作、完善措施、全面推進、強化監督”的工作思路，扎扎實實地開展以下幾方面工作：

　　1、進一步規范業務流程和完善業務模式

　　一是規范操作層面的相關流程，強化時效管理，主要包括年初指標控制數、指標追加、用款計劃、直接支付等審批流程和時效控制。

　　二是進一步規范直接支付和授權支付的劃分界限，適當擴大直接支付的范圍。

　　三是進一步完善業務模式，適時引入公務卡結算方式，逐步取消改革初期一些過渡辦法，如暫時保留單位的基本賬戶、允許單位部分開支仍通過原基本賬戶等行為，實行完全規范的國庫集中支付業務流程。

　　四是研究和規范單位原有基本賬戶結余資金的使用和管理，最終取消預算單位暫時保留的存款帳戶。

　　2、進一步完善改革的各項配套措施

　　一是加強財政國庫信息系統建設。進一步完善支付系統的功能，優化信息運行的工作流程，做好預算編制與預算執行的相互銜接；改造和升級硬件設備，提高系統的安全性和穩定性；擴充與預算單位的連接線路，有條件的部門可考慮采取專線連接方式，提升與預算單位的聯網速度。

　　二是進一步做好國庫集中支付改革與部門預算編制和財政支出績效評價改革的銜接，發揮財政改革的合力效應。預算編制、預算執行和支出績效評價是財政資金使用和管理全過程的三個環節，預算執行既是對預算編制的落實和檢驗，又為績效評價提供翔實的信息。要發揮集中支付提供具體翔實信息的優勢，不斷檢驗和修正預算編制，客觀評價預算執行效果，使財政管理各環節能及時反饋、相互配合，發揮財政改革的整體效益。

　　三是加緊研究實行國庫集中支付后產生的新情況、新問題，如預算執行支付進度偏慢、國庫現金沉淀較多、與現行財務制度不完全適應等問題，采取措施妥善加以解決。

　　四是加強宣傳及配套服務工作。通過座談會、媒體宣傳等多種形式，提高社會對改革重要性和必要性的認識，擴大改革的影響和效果，為改革的推廣和深入創造良好的氛圍。重視對財政、銀行及試點單位業務人員的培訓，提高業務素質和工作能力，提高服務意識和服務水平。

　　3、在廣度和深度上全面推進改革

　　一是2006年在所有市屬行政事業單位全面推行國庫集中支付改革，真正確立國庫集中支付在預算執行管理中的基礎性地位。

　　二是擴大改革的資金范圍和支付級次。將基層預算單位使用的各項財政資金，包括政府性基金及預算外資金，全部納入改革范圍，實行國庫集中支付。

　　三是推進區級國庫集中支付制度改革，重點是做好區級會計集中核算向國庫集中支付制度轉軌工作，用2——3年時間在區級全面推行改革。

　　4、加強集中支付的財政監督力度

　　實行財政國庫集中支付制度后，隨著財政支出信息透明度和詳細度的增加，財政資金管理的廣度和深度也大大增加。財政部門必須創建新的資金監管模式，強化財政監督機制，確保財政資金使用的高效安全。

　　一是逐步實現財政資金的實時監控。要加快建立國庫動態系統，實現財政資金的實時、動態、在線監控，從而將被動監督轉為主動監督，變事后監督為事前、事中及事后監督相結合，從總量控制為主轉為集約化全程監控，提高監控效率和管理水平。

　　二是建立健全資金支付的內部控制機制。進一步完善內部崗位分工責任制，實現內部崗位之間相互制衡和相互監督；逐步建立財政資金撥付的分級控制機制，如對大額資金在撥款前要特別授權，對重要項目資金要指定專人跟蹤監督等；建立和完善國庫內部審計制度，定期對銀行賬戶和各項撥款實施內部檢查。

　　三是完善財政外部監督管理制度。要完善投訴機制，及時受理預算單位或收款人的投訴，及時處理和糾正違規問題。