一、實施績效預(yù)算的必要性

　　經(jīng)過改革開放以來的精心培育，市場在我國資源配置中的基礎(chǔ)性作用已得到相當(dāng)發(fā)揮。順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，建設(shè)高效率公共部門和公共財政成為當(dāng)務(wù)之急。然而，長期以來，我國在集中、管理和使用有限的財政資源過程中存在著制度缺失、行為不規(guī)范、重收輕支、效能低下等問題，造成了一定的財政風(fēng)險，影響了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給數(shù)量和供給質(zhì)量，損害了整體資源配置效率和社會福利。這些無疑對預(yù)算管理體制改革提出了緊迫的要求。

　　近年來，財政部門進行的實現(xiàn)國庫收付集中、完善政府采購、科學(xué)化部門預(yù)算等一系列改革，都是為了提高財政資源的運用效率。從某種意義上說，當(dāng)前預(yù)算改革的方向是實施績效預(yù)算。

　　績效預(yù)算是根據(jù)要達到的目標(biāo)，確定為實現(xiàn)目標(biāo)而擬定的計劃所需的支出，并用量化數(shù)據(jù)評估計劃實施過程中取得的效果，據(jù)以劃撥財政資金的一種預(yù)算。其重點在于要達到的目標(biāo)和計劃的執(zhí)行效果，有助于提高預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、效益性，最終推動公共部門的高效運作，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。

　　二、績效預(yù)算的要求與現(xiàn)存問題

　　績效預(yù)算的實施是一項龐大而系統(tǒng)性強的工程，對財政部門及相關(guān)制度、機制提出了更高的要求。在預(yù)算編制、執(zhí)行、評估、監(jiān)督的全過程中，我們必須綜合考慮諸多因素，才能使預(yù)算達到預(yù)定效果。由于歷史的原因，現(xiàn)存的一些問題阻礙了預(yù)算改革，必將制約績效預(yù)算的推行，不利于公共部門的高效運行。

　　（一）預(yù)算編制要首先考慮宏觀經(jīng)濟形勢。預(yù)算反映著政府公共活動的范圍和方向。雖然通常做的是年度預(yù)算，但是預(yù)算的影響可能及于數(shù)個預(yù)算年度。目前，各部門編制預(yù)算時往往只著眼于局部利益、短期利益。例如，一些地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中相互攀比、不顧實際需求地重復(fù)建設(shè)；還有，在今年局部投資過熱的情況下，一些部門違背宏觀調(diào)控政策，縱容調(diào)控范圍內(nèi)的項目上馬，都造成財政上的巨大損失，加重了社會經(jīng)濟壓力。

　　（二）預(yù)算的執(zhí)行、評估要求權(quán)責(zé)搭配適當(dāng)。

　　當(dāng)前財政“越位”與“缺位”現(xiàn)象仍然存在，各級政府部門事權(quán)范圍的劃分尚不明確，缺乏合理性。現(xiàn)存預(yù)算方式下，財權(quán)、事權(quán)的匹配關(guān)系也尚未建立。不該管的事財政管了，該管的事財政沒有管好；不該花的錢花了，該花錢的沒有錢，造成了效率損失。

　　（三）績效預(yù)算的核心是構(gòu)建一套能夠反映政府公共活動績效的評估指標(biāo)體系。

　　現(xiàn)在所有部門編制預(yù)算都使用統(tǒng)一的大而粗的科目，存在著按部門、經(jīng)濟性質(zhì)、支出功能等不統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，沒能準(zhǔn)確、全面地反映政府事權(quán)和收支情況，使合理的財政支出績效評估指標(biāo)的確定成為不可能。

　　（四）績效預(yù)算要求以科學(xué)、客觀、高效的預(yù)算績效評估機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的考評機制。

　　我國公共投資部門雖提出從立項決策、建設(shè)決策、竣工驗收直到財政支出績效評估全過程對國家重點投資項目要實行管理，但尚沒有一個權(quán)威的預(yù)算績效評估綜合管理機構(gòu)，傳統(tǒng)的評估著重經(jīng)濟效益，對包含社會效益的綜合效益分析重視不夠。同時，評估結(jié)果只作為存檔或新項目借鑒，與預(yù)算執(zhí)行主體激勵機制不相容，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　（五）績效預(yù)算的實施需要相關(guān)法律來規(guī)范預(yù)算程序、嚴(yán)格預(yù)算管理、強化預(yù)算約束。 經(jīng)過多年的建設(shè)，我國已初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的財政法律體系，包括《政府采購法》和正在修訂的《預(yù)算法》，但與公共財政體制的要求仍有一定差距，現(xiàn)行法律法規(guī)相互間不協(xié)調(diào)甚至沖突的現(xiàn)象普遍存在，某些法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前形勢，具體操作中問題更多，使預(yù)算缺乏法律約束和制度保障，損害了預(yù)算的權(quán)威性。

　　（六）績效預(yù)算要求具備完整的內(nèi)、外部監(jiān)督體系。

　　目前，財政監(jiān)督體系并不健全，監(jiān)督的范圍、內(nèi)容和方向都同預(yù)算改革與發(fā)展有不適應(yīng)之處。從各級財政部門來說，存在著重分配、輕監(jiān)督的問題，當(dāng)前的財政資金績效審計也主要監(jiān)督各預(yù)算單位編制和執(zhí)行預(yù)算的規(guī)范性，對資金使用的效益性和社會效果的關(guān)注不夠。預(yù)算編制不具體、資金分配不透明、財政管理不規(guī)范，影響了預(yù)算的透明度和嚴(yán)肅性，社會公眾的監(jiān)督作用難以實現(xiàn)。

　　三、實施績效預(yù)算、強化預(yù)算管理的思考

　　我國要建立高效運作的公共部門，加強財政的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化建設(shè)，實施績效預(yù)算，強化預(yù)算管理是必然趨勢。針對現(xiàn)存的不利因素，相關(guān)方面必須加快配套建設(shè)。

　　（一）強調(diào)預(yù)算編制的前瞻性和宏觀把握性。

　　各預(yù)算編制部門要在全面分析經(jīng)濟形勢的基礎(chǔ)上，服從社會主義市場經(jīng)濟下政府職能的轉(zhuǎn)變，把握本部門的戰(zhàn)略發(fā)展方向，根據(jù)工作計劃，合理地預(yù)測并規(guī)劃預(yù)算收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，科學(xué)地編制預(yù)算，使財政預(yù)算的范圍、結(jié)構(gòu)和方向與政府職能的范圍和方向相適應(yīng)。預(yù)算執(zhí)行部門要配合國家宏觀政策的實施，掌握原則性和靈活性，使預(yù)算與經(jīng)濟社會中長期發(fā)展規(guī)劃有機銜接，促進經(jīng)濟社會事業(yè)的長遠發(fā)展。

　　（二）調(diào)整事權(quán)，相應(yīng)配備財權(quán)。

　　首先，合理確定公共事務(wù)的范圍，做好政府管理更有效率的事務(wù)，把市場處理更有效率的事務(wù)交給企業(yè)和私人，并按受益原則和適宜原則在各級政府部門間合理分權(quán)，把各項公共事務(wù)交給相對管理成本最低、效率最高、受益最多的一級政府部門管理。其次，確保做事的部門掌握相應(yīng)的財力，公正科學(xué)地分配財政資源，既保障各級公共部門的基本職能支出，又調(diào)動各方面的積極性。

　　（三）調(diào)整現(xiàn)行的預(yù)算會計制度。

　　考察國際趨勢并結(jié)合我國國情，及時研究制定與國庫收付集中制、政府采購制度和部門預(yù)算制度相應(yīng)的會計賬務(wù)處理辦法，規(guī)范財政資金的會計核算行為。對預(yù)算會計和預(yù)算科目進行必要的調(diào)整和改革，科學(xué)合理地分類、細化財政支出，簡化報表體系，明確各項指標(biāo)要求，提高其科學(xué)性和透明度，使之能反映資金的用途。國家財政部準(zhǔn)備在編制2006年政府預(yù)算時試用新的科目，表明在這方面已取得一定成果。

　　（四）成立由有關(guān)專家組成的權(quán)威性的預(yù)算績效評估綜合管理機構(gòu)。

　　該機構(gòu)負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督各部門績效指標(biāo)的制定和績效評估，對評估工作的范圍、程序、權(quán)限及評估結(jié)果的運用做出具體規(guī)定，促使進行經(jīng)濟效益和社會效益的綜合評估，接納社會公眾參與評估，形成多層次、全方位的預(yù)算績效評估機制。逐步建立預(yù)算績效反饋體系，部門預(yù)算的執(zhí)行效果要與本部門下年度預(yù)算掛鉤，并聯(lián)系相關(guān)責(zé)任人員的崗位評估，強化對預(yù)算執(zhí)行主體的激勵。

　　（五）加快財政法律體系建設(shè)。

　　努力提高立法工作的科學(xué)性，按程序研究制定和完善財政基本法律，抓緊修訂已脫離現(xiàn)實的法律法規(guī)，進一步加強法律法規(guī)間的銜接與協(xié)調(diào)，形成符合社會主義市場經(jīng)濟和公共財政要求的法律完備、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部協(xié)調(diào)、運行有效的財政法律體系，使預(yù)算部門能有法可依。同時，加大執(zhí)法力度，做到有法必依，把預(yù)算工作納入法制化、規(guī)范化軌道。

　　（六）強化預(yù)算過程的監(jiān)督。

　　（作者單位：集美大學(xué)財經(jīng)學(xué)院）