我國于2003年提出了預算編制要遵循績效性原則。這一原則的提出，是完善我國財政理財思想，深化部門預算改革的里程碑標志。績效預算是一種追求政府行政效率的預算。績效預算要求政府的每一項支出，都必須滿足績、效、預算三個要素的要求。“績”是指財政支出所要達到的目標，“效”是指用具體指標評估完成目標的情況和取得的成績，“預算”是指財政為這一支出目標提供的撥款額。績效預算體現了以效率為中心的公共理財思想。

　　一、績效預算是不斷完善和深化財政預算管理改革的需要

　　推行績效預算是遵照按勞分配的原則，實現預算分配的效率性和公平性，硬化財政預算約束，提高工作績效的一種有效的預算分配方法。在當前經濟改革和體制轉換過程中，推行績效預算是十分必要的。

　　1、績效預算是完善部門預算管理的重要舉措。我國從2000年開始執行的部門預算改革，盡管現行的部門預算方法有效緩解了長期以來部門預算與績效脫節的矛盾，進一步加強了財政宏觀調控。但仍存在著一些不足之處，主要表現為：①部門在編制年度預算時，為了能爭取到經費，站在本位的立場上，強調本部門工作的重要性，有的甚至夸大其詞，不顧實際的財政能力，而很少考慮到整個政府的可用財力情況和經費的使用效益；②地方政府財政供養能力仍十分有限，為提高財政資金使用效率，必須對已申報的項目進行合理選擇與排序。但目前不同項目之間缺乏可比性，項目的選擇與安排易產生隨意性，在實際項目排序過程中，真正考慮效率的項目不多，“批條子、拍腦袋”定項目的現象比較普遍；③預算支出中的追蹤問效不到位，由于我國長期實行的是收入按類別，支出按功能匯總和編制的預算，在績效評價方面的實踐較少，對預算資金的績效評價工作基本沒有到位。在這一形勢下，績效預算作為一種改革嘗試，既打破了常規性分配框，又引用了零基預算的內容，運用零基預算和績效評價來確定支出預算，根據工作績效來執行預算。因此，實行績效預算是完善部門預算管理的重要舉措。2、績效預算可以有效強化預算約束力。

　　目前，許多部門年度預算的約束力嚴重弱化，缺少權威性和嚴肅性，支出隨意現象比較嚴重。究其原因，預算執行過程中的追蹤問效手段缺乏。績效預算的核心，就是建立起一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。在績效預算制度下，一個單位的預算是根據其所要完成的職能。需要通過一系列客觀指標來計算的，而不是由各單位自己說了算。這樣既能理順預算分配關系，又可以規范單位的各項活動行為，使預算從編制到執行，都有一種較強的機制來約束和維持，從而減少人為因素的影響。

　　3、績效預算可以充分調動各部門工作的積極性。

　　常規預算是按經驗標準進行分配，隨著社會事業的不斷發展，各部門業務量也隨之不斷變化，為完成工作任務只好通過預算調整來解決經費的供需矛盾，而資金使用效果的好壞與其單位考評沒有直接聯系，這在很大程度上挫傷了部門工作的積極性。績效預算可以通過將部門經費與工作績效掛鉤來鼓勵各部門節省不合理的開支，調動各部門保質保量完成任務的積極性。與此同時，現行的預算編制過程實質上是各部門在預算經費指標上的博弈過程，績效預算可以把預算的執行權還個各部門，在確定各部門的業績指標和預算指標后，部門可以在保證完成業績指標的前提下，自行選擇實現業績指標的辦法，從而極大地調動各部門的積極性，使他們能更好地進行資源配置。

　　二、對績效預算實施的幾點思路

　　1、確定量化指標和定性范圍，為績效預算奠定基礎。

　　績效預算與傳統預算的不同之處在于，它關注的不是預算的執行過程，而是執行的結果，不是政府的錢夠不夠花，怎么花，而是政府在這些地方花了錢，老百姓最終得到了什么？因此績效的衡量是實行績效預算的基礎，而量化指標是績效衡量的核心。為了建立一套合適的績效指標，首先，要搜集各單位的有關部門基礎信息，包括工作性質、機構職能、財務收支情況，特別是要結合各單位的五年發展規劃，以及年度工作計劃，在此基礎上將年度工作計劃進一步細化為年度績效計劃指標，使各單位的具體工作與政府的總體發展規劃聯系起來。其次，合理選擇單位經費預算與工作績效掛鉤的指標，指標的制定宜采取先易后難，逐步完善的辦法，從項目預算著手，制定出分項目的績效指標，并與其預算相對應，對于暫時無法制定具體績效指標的預算部分，再與經費預算放在一起，與部門的總體績效目標掛鉤。由于各單位的工作性質、任務各不相同，因此要具體情況具體分析，并進行綜合評價，尋找出一套既普遍適用又具有考核價值的指標。

　　2、正確編制部門預算，合理安排各項財政支出計劃。

　　正確編制部門經費年度預算，是預算管理的重要步驟。過去由于預算不考慮績效，常常是哪里工作問題比較嚴重，就增加預算撥款。從本質上講，這不是在鼓勵成功，而是在獎勵失敗，在實際工作中確實是存在著諸如開墾耕地財政撥給一筆投入，退耕還林財政又撥給一筆財政支出的這種現象。實行績效預算就是要克服這種效率低下的財政管理機制，將各部門的預算與其工作績效掛起鉤來，合理安排各項財政支出計劃。同時，由于績效預算實現了預算撥款與績效掛鉤，這就使那些實際上無所事事的機構和人員暴露出來，為合理削減財政支出和機構的精簡提供了依據。這使得各項財政支出計劃可以得到更加科學、合理的安排。

　　在預算編制時，首先根據各單位年度績效計劃指標來確定支出預算的標準和基數；其次將績效考核指標劃分為兩個部分，一部分能進行量化考核的與預算單位正常經費掛鉤（如：預算外收入執收單位的執收情況等），并確定各考核項目在硬指標中所占的比例。完成任務的，全額按預算撥付經費；超額完成任務的，除全額按預算撥付經費外，還應按比例獎勵單位經費；完不成任務的，同幅度扣減其經費。一部分不能進行量化考核但能定性考核的指標（如效能考評等）可通過激勵機制，鼓勵其更多地完成，即對完成任務較好的，可在單位經費預算外給予獎勵。

　　3、監督預算執行，考核績效執行情況，掌握績效預算管理方法。

　　對于績效預算單位要建立經常性檢查落實制度。績效考評，不僅要邀請專家進行審議，也要讓民眾參加評議。所有與績效相關的項目，一律按量化指標或定性內容予以嚴格的監督執行。對于定性內容在技術上要按照科學的社會調查方法進行。比如：用于民眾評議的調查問卷設計要保持中性，最好請中立的輿論調查機構進行調查，減少評議過程中的誤導，提高評議的準確性。通過對大量項目評價和績效考核結果的分析，依靠技術手段建立起項目專家評價系統，并將系統應用到今后項目篩選和績效考核中。通過對績效預算管理規律性的逐步認識，掌握其操作方法，建立起一套有效的績效考核辦法。4、用績效審計推動績效預算的實施。

　　目前財政部門雖然還沒有實行績效預算，但不少地方的審計部門已經開始嘗試績效審計，不僅進行資金合規性審計，同時也對支出是否取得應有的效益進行審計，通過績效審計可以看出該項支出是否完成了預期的目標。與同類支出相比效率如何。績效審計不僅可以為政府和人大的財政預算和決算審批提供依據，而且也為績效預算的順利開展奠定了基礎。因此，在推動績效預算的實施過程中，可以讓績效審計先行一步，以績效審計推動績效預算的實施。

　　三、實施績效預算的難點分析

　　根據目前國外績效預算制度的實踐分析和有關研究的成果，績效預算在實際操作上仍面臨著許多難點問題。

　　1、現行的會計制度不符合績效預算管理的要求，無法提供具有信度和效度的資料庫來支持績效評估。我國預算會計使用的是收付實現制的會計方法，收付實現制與權責發生制之間的根本差異在于會計確認的時點不同。收付實現制可以通過提前或延遲現金支付人為地操縱各年度的支出；同時也不能將資本性成本在使用年限內進行攤銷，這使得政府的資產和負債的變動情況無法被客觀、及時地反映出來；另外這種方法也忽略了財政支出的機會成本，不能科學地反映政府的行政成本。而權責發生制可以更準確、全面地反映一定時期內提供產品和服務所耗費的總資源成本。收付實現制的這些缺點使得作為績效預算管理核心的績效評估指標無法獲得客觀的基礎數據，從而影響了績效預算管理的有效性。

　　2、績效評估中的績效目標確定和績效衡量仍無法消除財政與預算單位之間的“搏弈”現象。

　　由于政府部門是社會生活的核心，影響著眾多利益相關者，使得政府部門目標的確定需要考慮各方面因素。為平衡各利益階層要求的財政付出是巨大，這與績效評估的約束強制力產生了巨大的沖突。與此同時，以績效為基礎的預算主張跳脫以往重視工作量、產出與效率，改為更重視結果的衡量和獎懲，然而許多項目不容易找出一個可為各方接受的測量方法來衡量項目的目標或結果是否完成。例如下崗培訓項目是通過改善下崗工人工作技能來減低失業率，但影響失業率變動的因素非常多，即使是采用經培訓后的就業率來衡量下崗培訓項目績效，也無法反映這些參訓人員通過培訓獲得的技能是否足以降低其再次失業的風險，這樣致使許多項目的績效測量仍舊著重于工作量或活動的產出，這勢必促使各預算單位加大同財政部門在績效目標確定和績效衡量方法上的“搏弈”力度。

　　3、績效衡量與預算結合中存在著制度與技術限制的瓶頸問題。

　　由于財務資料與績效資料關聯的復雜性，使得績效衡量依賴于財務資料的正確性和連續性，而社會轉型期中政策頻繁改變的特點導致衡量缺乏時間的一致性。同時，由于政府的工作不像市場上的各種活動那樣具有直接的經濟效益，政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領域，財政投資也是那些社會需要，但短期很難見到經濟效益的項目，這使得投入與產出或結果的不確定性很高，無法象企業采用成本效益法來簡單建立一個確切的因果關系，另外績效衡量對資料需求和信息處理要求非常高，但現行的會計和審計制度尚無法配合。制度的不完善和技術的不成熟成為績效預算的瓶頸。

　　績效預算是一項綜合性強，涉及面廣的工作。它不是單靠那一部門或那一個單位的力量所能完成的，這就要求財政部門在組織實施績效預算過程中要注意部門之間的協調。特別是各任務指標的確定和完成情況的衡量，都離不開稅務、統計、計劃和審計等部門的支持和配合。對于績效預算執行過程中所遇到的重大政策性問題或其他不可抗拒的因素，應根據實際情況，會同有關部門以變更有關績效指標，切實為單位排憂解難，以確保績效預算改革的順利進行。

　　（作者單位：廈門市同安區財政局）