[關鍵詞]區域經濟；　地區經濟差異；　財政政策

　　一、地區經濟差異的現狀描述

　　地區①經濟差異是指一定時期內各地區間人均意義上的經濟發展水平非均等化的現象。我國從20世紀60年代開始工業化進程以來，地區政策幾經變化，從強調均衡發展，到60、70年代搞工廠內遷和“三線”建設，再到改革開放以來實施地區不平衡發展戰略，從總體上講，地區經濟差異呈擴大之勢。

　　（一）地區經濟差異衡量指標的選擇

　　盡管有人認為GDP的增長并不一定能帶來社會財富的增長，對GDP的追求會因注重短期目標而犧牲長期利益，而且追求總量的增長往往會忽視結構的平衡，但一個地區發展水平的高低，最終體現在綜合產出水平或產出效率——人均國內生產總值當中（張慕萍、程建國，2000）。多年來的研究表明，用人均GDP對我國各地區經濟發展水平進行排序，與同年份用多個指標進行綜合評價排定的順序基本一致（周志文，2002）。此外，要縮小地區經濟差異，落后地區必須要有一定量的GDP增長。因此，本文仍主要采用人均GDP？作為衡量地區經濟差異的主要指標。

　　（二）地區經濟差異的衡量

　　1.人均GDP.我們主要用2002年各省、自治區、直轄市的人均GDP來衡量地區之間的差異水平。2002年，除西藏之外的30個省市區，東部11省市人均GDP為14080元，而中西部地區20省市區人均GDP僅6268元，前者是后者的2.25倍。其中，人均GDP最高的是上海，為33284.92元，最低的是貴州，人均GDP僅3075.32元，上海是貴州的10.7倍。②除此之外，我們還可以用標準差和變異系數來衡量地區的經濟發展差距。

　　2.標準差及變異系數。地區之間的經濟差距及其變化可以用人均GDP計算的標準差和加權變異系數來反映（見表1）。

　　從反映地區間發展水平絕對差距的標準差來看，20世紀90年代以來，各地區的經濟差距很大，并且逐漸擴大。從反映地區問發展水平相對差距的加權變異系數來看，除個別年份有波動外，也是一直呈擴大趨勢。無論是人們的主觀感受還是實際的數據分析結果都表明，我國的地區差距在擴大。

　　地區經濟發展水平差距導致了社會發展水平的不平衡，地區發展差距與不平衡矛盾的加深，不僅影響經濟整體效率的提高，而且還會引發社會動蕩。

　　因此，地區經濟協調發展是十分必要的。

　　二、政府財政安排影響區域經濟差異的機制

　　財政對區域經濟差異的調節，主要是通過對區域經濟發展影響因素的作用來進行的。因此，簡要分析區域經濟發展的影響因素和財政制度對這些因素的作用是十分必要的。

　　（一）區域經濟增長的影響因素

　　一般來說，影響經濟增長的因素有投資、勞動和技術進步。

　　1.投資。投資對經濟增長有著重要的影響。有關研究表明，改革開放以來，投資對我國經濟增長的貢獻度達50％以上。我國過去25年的增長主要是靠投資增加、技術進步和制度變革促成的，投資增加是其中最主要的因素。資本形成占GDP的比重在1980年接近30％，2002年突破40％，2003年達43％（許小年，2004.），因而投資增加仍然是我國經濟增長的主要因素。

　　2.人力資本的貢獻。經濟增長實際上是產業結構不斷優化和升級的過程。從某種意義上講，一個國家、一個地區的產業結構能否步入高級化良性發展軌道，關鍵在于它是否擁有足夠有技術創新能力的人力資源和運用新技術的人力資源，也即是否具有足夠的科學家、工程師等高級人才資源。世界銀行專家的研究表明，增加教育投資，從而使勞動力受教育的平均時間增加一年，GDP就會增長9％。舒爾茨在《人力資本投資》一書中強調：“改進窮人福利的關鍵因素不是空間、能源和耕地，而是提高人口質量，提高知識水平。”我國近年來的“孔雀東南飛”現象就與東西部地區發展的差距有著必然的聯系。

　　3.技術進步。對技術進步，索羅的定義是“生產函數任意一種形式移動的簡稱”，“經濟的加速或減速、勞動力教育質量的改進、各種各樣移動生產函數的因素都可以歸人技術進步之中”。肯德里把技術進步歸結為“要素生產率的增長”。這里的技術進步包括技術的發明和應用、管理水平的提高、勞動生產率的提高。丹尼森用知識進步來代替技術進步因素，主要包括技術進步、管理、技術知識的擴散和技術發明應用時間的縮短等。由于技術進步的定義和計量方法不同，人們對技術進步所起作用大小的測算值也不相同，但技術進步在經濟增長中的重要作用已經被人們普遍認識。

　　另外，制度變革對經濟增長也有很大的影響，這里不做討論（除財政制度外）。

　　（二）財政安排影響區域經濟差異的機制

　　政府可以通過不同區域間財政收支的變化，或制定不同的鼓勵、限制政策，影響各區域的投資、人員流動以及技術進步，從而對區域經濟差異的發展趨勢進行調節。

　　1.對投資的影響。財政可以通過兩條途徑對區域投資產生影響：一是直接對某區域進行投資或是對特定區域的產品進行政府采購，從而促進該區域的經濟增長，或是通過對基礎設施投資、改善投資環境來帶動私人投資；二是運用財政手段如稅收優惠等影響資本收益率，從而實現物質資本的區際流動，如對借入資金成本的扣除、對利潤再投資免稅或退稅以及加速折舊等。另外，區域性的稅收減免也會增加減免區域的投資。

　　2.對勞動力流動的影響。一般認為，在勞動力可以自由流動的情況下，對勞動力流動影響的主要因素是收入的高低和公共服務的好壞。例如，對某些區域的個人所得實行減免，在稅前收入相同的情況下，在該區域從業的個人會獲得較高的收益率。

　　在我國區域收入差距較大的情況下，稅收對勞動力流動的影響不是很大。在收入相同的情況下，公共服務的提供對勞動力的流動會有很大的影響。在人員可以自由流動的情況下，不同地區存在的不同財政支出方案會產生服務供應上的跨轄區的競爭（Tiebout，1956），出現Tiebout所說的“用腳投票”。

　　公共服務供應水平較高，可以成為居民收入水平較低的負熵流。因此，各財政轄區公共服務供應的差異很大程度上決定了該地區的吸引力。

　　3.對技術進步的影響。技術的引進、技術的開發與應用都需要大量的投入，尤其是基礎性研究，其外溢性較大，只能由國家進行投資。技術的開發與研究的風險也很大，財政的大力支持有助于技術進步。為此，我國有了技術開發費用的加計扣除、技術轉讓所得稅收和減免等規定。

　　（三）財政分權與區域經濟差異

　　財政體制本身對區域經濟差異也有一定的影響，財政分權固化了地區財政的不平衡。地區間財政不平衡既是區域經濟差異的一種表現，也是區域經濟差距擴大的一個原因，分稅制下的收入再分配有利于富裕地區。我國1994年實行的分稅制，稅收返還在轉移支付中占主導地位，但它們是以稅收來源地為基礎，因而有利于發達地區。從2001年各地人均財政收入看，最高的是上海，最低的是西藏，上海是西藏的14.53倍。從財政支出來看，差別雖沒有收入那樣大，但上海（最高）仍然是河南（最低）的8.24倍。④這一方面說明不同地區提供公共服務的能力差別很大，財政競爭能力不同；另一方面也說明通過財政轉移支付可以減少地區間財力的不平衡。

　　（四）財政競爭引發地區差異的進一步擴大

　　地方財政的競爭表現為稅收的競爭和公共服務的競爭。從20世紀80年代開始到90年代中后期，主要是稅收競爭，當時，地方政府名義的征稅權力很小，但實際的權力（稅收管理上的自由裁量權）卻廣泛存在。有些地方在商品市場建設方面，采用低稅招商，以較低的稅率吸引更多的稅基，其結果是，那些有效運用稅收競爭策略的地方，經濟得到了發展，其稅收總量并沒有因此下降。在市場經濟條件下，財政執行的是公共財政職能，主要提供公共服務。

　　地方政府在稅收競爭的基礎上，又力圖通過提供優質的公共產品和公共服務來吸引外來資源，擴大稅基，從而使地方財政競爭逐步從單純的稅收競爭轉向稅收競爭與支出競爭并存。發達地區由于有足夠的財力提供較好的公共服務，因而有利于人才的吸引，而落后地區資金匱乏，公共服務供給不足，人才流失嚴重，從而也就失去了迅速發展的唯一可依賴的基礎。所以說，財政競爭加劇了區域發展的不平衡。

　　三、縮小地區經濟差異的財政建議

　　地區間的差異最終使得中西部落后地區由于人均收入、支出水平低下，沒有支付能力承接東部發達地區轉移的傳統產業，阻礙了發達地區的產業結構升級，加之落后地區缺乏新經濟實力，沒有能力發揮后發優勢，實現超越，因而地區差距還會進一步擴大。由于“市場的作用傾向于擴大而不是縮小地區間的差別”（周起業，2000），因此，地區經濟協調發展必須借助于政府的力量。

　　溫家寶總理在十屆人大二次會議所做的政府工作報告中指出：促進地區協調發展，是我國現代化建設中的一個重大問題。要堅持推進西部大開發，振興東北老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展，形成東西互動、優勢互補、共同發展的新格局。所謂地區間協調發展，是指各地區經濟發展水平的相對差距應逐步縮小，至少應把地區間差距擴大的幅度控制在社會心理所能承受的范圍內（魏后凱，1995），其實質是如何促使落后地區比發達地區以更快的速度發展。

　　政府在促進地區均衡發展時進行必要的干預是不可避免的。政府在這里分為中央政府和次中央政府（在我國省、市、縣、鄉四級中，統稱地方政府）。在我國，有一級政府，就相應有一級財政，在市場經濟條件下，地方政府負責本地區的發展。顯然，地區間的協調發展只能是中央政府的職責。區域經濟協調發展，從財政方面講，主要是如何提高中央政府的宏觀調控能力，通過財政對落后地區的“搏動”，提高落后地區的自身經濟發展能力。

　　（一）提高中央政府汲取資金的能力，加大對落后區域的財政投資

　　目前，區域經濟差異的擴大部分是由于20世紀80年代中央政府政策傾斜造成的。到90年代，中央政府進行了政策調整，實施了協調發展的戰略，但由于財政分散，中央政府已經沒有能力從經濟富裕地區向貧困地區調動資金。因此，財力分散是縮小地區差距最大的制度障礙。近年來，中央集中的財政收入較高，但多數通過稅收返還給了地方，地方支出占整個財政收入的70％。因此，必須改變目前過度分權的財政體制，以增強中央政府自身的財政汲取能力（王紹光，1997）。這一方面要求基層稅務機關加強征管，實現依法治稅，④提高稅收占GDP的比重；另一方面要適度集中財權，特別是提高中央政府從富裕地區汲取資金的能力。建議對流人富裕地區就業的人員（包括已就業的人員）開征落后地區發展稅，或者將發達地區的個人所得稅與落后地區分享，以解決落后地區發展資金不足的問題。

　　（二）完善轉移支付，實現各地區公共服務均等化

　　無論地方政府財政能力如何，中央政府都應保證所有的公民能享受到基本的公共服務，這是實施轉移支付的一個理由。當中央政府與地方政府在投資項目的優先選擇上存在矛盾時，中央政府可以通過轉移支付來保證國家的整體利益。因此，應改變目前稅收返還按收入來源地進行，專項撥款僅僅是作為地方政府執行中央政府命令的費用補償，即因政策變化而對預算狀況有不利影響進行的專項補償，實行公式化、透明化的轉移支付制度，為貧困地區雪中送炭。雖然基本的公共服務水平在各地不可能統一，但至少應制定一個最低標準。

　　（三）注重落后地區教育事業的發展

　　注重落后地區教育事業的發展，為落后地區的發展培養人才，是技術創新、技術進步的前提。這包括三個方面：一是夯實基礎教育；二是注重職業教育；三是提升高等教育層次。教育是具有很強外部性的產業，政府應作為落后地區教育的主要舉辦者，提供教育基礎設施。另外，根據高等教育對一個地區企業有正相關影響的研究結果，中央政府可以有選擇地將國家出資辦學的高校設立在落后地區，以解除外來人才子女教育的后顧之憂，大大增強落后地區對人才的吸引力。

　　（四）提高財政資金的使用效益

　　提高財政資金的使用效益至少應做好兩方面的工作：一是要有合理的投向；二是資金要到位，防止財政資金的擠占和挪用。我國多年的實踐證明，資金投于西部地區的效率明顯低于東部地區，因此，財政資金投向中西部，從效率的角度講，應選擇那些能增強其自身發展能力的項目，如基礎設施、基礎教育和衛生保健。因為只有當落后地區的勞動力素質普遍提高、投資環境得到改善后，落后地區的吸引力才會提高，才有希望進入良性發展軌道。當然，還需要加強對財政資金運用的監督，避免貪污、擠占、挪用或在項目上弄虛作假，并對違法使用財政資金者嚴肅查處。

　　注釋：

　　①從資料的可獲得性以及問題說明的角度，在地區的選擇上，我們采用各省、自治區、直轄市的指標以及東、中、西部劃分的方法。

　　②根據山西省統計局2002年山西統計信息計算。

　　③根據中國財政年鑒（2002）有關數據計算。

　　④根據國家審計署公布的企業稅收征管情況審計結果，稅收流失問題仍很嚴重，說明提高收入仍有潛力。

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