一、加入WTO后農業面臨的新形勢

　　加入WTO是關系我國改革開放和現代化建設全局的一個重大戰略決策，也是發展社會主義市場經濟，參與經濟全球化進程的必然選擇。從整體和長遠看，符合我國農業發展的根本利益。但從近期看，農業發展面臨的形勢十分嚴峻。

　　（一）對農業生產的影響

　　加入WTO后，對于土地密集型的產品，在國際市場上不具備價格競爭優勢，如小麥、玉米、大豆、棉花、油菜籽等國內市場批發價比進口到岸價高20％——40％。根據我國政府的承諾，在農產品市場準入方面，我國將對農產品實行關稅配額管理或單一關稅管理。盡管加入WTO后對小麥、玉米、棉花等不具備價格優勢的土地密集型產品實行關稅配額管理，能夠將進口量控制在一定的水平內，但由于配額較多，以糧食為例，我國承諾的糧食配額量占世界糧食貿易量和我國的商品量都超過了10％，因此加入WTO后國外的小麥、玉米、棉花對我國的沖擊較大；加入WTO后對于大豆、油菜籽等農產品只實行單一的關稅管理，而且稅率分別只有3％、9％，這樣土地密集型產品的市場可以說是國門大開。通過以上分析我們認為加入WTO后對于土地密集型的產品會有較大的沖擊。

　　對于勞動密集型的產品，在國際市場上具備價格競爭優勢，主要是畜產品、水產品與園藝產品，包括肉類、蛋類、水產品、水果、蔬菜、花卉等產品。加入WTO會給這些產品帶來更多的發展機會。但由于一些發達國家通過國內立法不斷提高檢驗檢疫標準，對農產品的進口采取越來越高的技術壁壘，而我國的農產品質量很多還達不到國際標準，導致最近一個時期我國許多農產品出口時因存在著疫病和農藥、化肥殘留較高等問題而受阻。已經證明要使潛在的比較優勢變為實際的優勢，還需要提高農產品質量安全，應盡快建立農產品質量檢驗制度。

　　（二）對農民收入和就業的影響

　　通過對加入WTO后農民收入變動趨勢的研究發現，加入WTO后我國高收入組農民的收入增長速度將進一步加快，因為這部分農民大多生活在城市郊區，主要從事園藝及水產養殖等勞動密集型產品的生產，他們將是加入WTO最直接的受益群體。相比之下，加入WTO后（尤其是2004年以后），受損失較大的是中等收入組的農民，這組農民占了我國農業人口的大部分，主要分布在華北、東北、西北等地區，而這些地區是我國玉米、小麥、大豆等土地密集型產品的主要產區，這些地區由于技術、資本、勞動者素質、地理位置等方面的原因生產選擇的余地相對較小。隨著玉米、小麥、大豆等農產品價格的下跌，這些地區的農民收入會大幅度減少。而農民收入的下降，會危及農村的穩定，并影響整個國民經濟的長遠發展。

　　目前我國4.33億農業勞動力中約有1.3億是剩余勞動力，加入WTO后，由于外國農產品對我國農產品的沖擊，大約有1000萬農業勞動力需要轉移到其他部門。由于我國農民文化素質較低，多為非熟練勞動力，目前城市里還有2000萬下崗職工需要安排再就業，從近期看，農民向其他產業部門轉移困難重重，因此今后一段時間農村就業形勢十分嚴峻。

　　（三）對政府的影響

　　單個農民、農業企業和農產品貿易商都是農業政策和體制的被動接受者，他們會根據國內政策導向調整自己的產品結構和資源配置，如果農業政策和體制環境極端不利，接受成本過高，他們還可以“用腳投票”而選擇退出農業，無須對社會負責。但政府卻責無旁貸，必須對國內的糧食安全、增加農民收入和環境保護等社會目標負責。因此從某種程度上可以說，加入WTO后，政府能否及時地對農業政策進行調整并對體制進行創新，決定了中國農業的未來。本文根據我國加入WTO后的新形勢，對我國財政支農政策的目標重新定位，調整財政支持農業發展的政策。

　　二、我國財政支農政策的目標定位

　　加入WTO后，我國農業發展進入新階段，使得我國農業政策的背景和環境都發生了很大的變化，國內糧食安全問題、農民收入增長減緩、農產品質量安全狀況令人擔優、生態環境不斷惡化、農產品競爭力較差這些農業問題必然對政府造成一定的壓力。因此，在我國已加入WTO的新形勢下，必須對財政支農政策的目標重新定位。

　　1.要把增加農民收入的目標放在首位。因為農民收入增長的快慢不僅關系到社會穩定和內需政策實施的效果，進而影響整體國民經濟的快速、健康、持續發展。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃建議》強調指出：“千方百計增加農民收入，不僅關系到農業和農村的發展，而且關系到國民經濟的全局。”因此，在新的形勢下，我們把增加農民收入作為財政支農政策目標的第一選擇。

　　2.要注重國家糧食安全。我國有13億人口，占世界總人口的1／5，糧食問題只能靠我們自己發展農業，而不能把更多的希望寄托在別國和世界糧食貿易上。但是又不能過分追求糧食自給，因為糧食是典型的土地密集型產品，我國沒有比較優勢，加入WTO后我國玉米、小麥和大豆的價格會下跌，如果過分追求糧食自給的目標，將使農民收入的增長受到遏制，加入WTO后我國應更多地利用國際糧食市場來調節糧食余缺，應從國內外兩個市場考慮糧食安全，把不具備競爭優勢的糧食生產減少到最低安全水準。

　　3.農產品質量安全問題。我國農產品的質量狀況令人擔憂。據權威部門統計，我國農畜產品的污染物超標率達到18.5％。這樣的格局一方面造成我國的農產品的品種、質量達不到我國人民日益增長的生活需要，出現國內農產品賣不出去而國際上的農產品卻不斷地進入我國市場的狀況。另一方面也不利于我國農產品的出口，我國出口的農產品品種雖然不少，但由于質量不高，競爭力偏低，所以出口的數量有限。例如，我國蘋果生產在世界居第一位，但是出口量卻不到總產量的1％，就是在最有比較優勢的香港市場上，年銷售量一般只占市場份額的7％，而日本卻占到了市場份額的60％以上。究其原因，就是因為我們的蘋果質量，除了大小不均、含糖量低、蟲果率高以外，更重要的是蘋果的農藥殘留嚴重超標。

　　4.環境保護問題。由于過分追求糧食自給，導致環境的惡化，過去的濫墾亂伐就是很好的例證。我國是一個貧林的國家，現有森林覆蓋率僅為16.55％，遠遠低于27％的世界平均水平；不少地方由于植被稀少，水土流失嚴重，土壤沙化，堿化加劇。據統計，目前我國土壤侵蝕面積占國土總面積的比例已達38％，沙化面積正以每天2460平方公里的速度推進。因此在制定財政支農政策時要注重環境保護問題，增加在退耕還林、退耕還草等有利于環境保護方面的支出。

　　5.提高農產品國際競爭力。我國農業已進入新的發展階段，在新的發展階段中，我國農產品供求關系已由數量制約為主，轉變成由質量和品種制約為主；農業發展由主要受資源制約為主，轉變成主要受市場需求制約為主，農產品面臨著激烈的市場競爭。我國加入WTO后，農產品市場面臨國外農產品進口的壓力，農產品的市場競爭更加激烈。下大力氣提高我國農產品競爭力，是當前我國農業發展的關鍵。

　　三、財政支農政策選擇

　　加入WTO后，必須按照WTO農業規則協議的有關規則，按照我國加入WTO在農業方面的承諾來支持農業發展。因此，必須對財政支農政策進行調整。同時要借鑒國外的經驗，改變對農業和農民的支持方式與重點。其重要意義不僅僅在于要符合WTO的規則，而且更重要的是：目前我國的市場與價格支持，既扭曲資源分配，又造成不公平，還會形成腐敗的漏洞，從而使得國家花費了巨大的財政支出，農民卻得不到多少利益。從根本上改變對流通環節的補貼，調整財政支出結構，提高財政支農資金的使用效益。

　　（一）取消對農產品出口的補貼，增加WTO規則允許的領域

　　根據我國政府的承諾，加入WTO后我國必須立即取消對農產品出口的補貼，包括價格補貼、實物補貼，以及對出口產品加工、倉儲、運輸的補貼。目前我國在玉米、大米、小麥出口上都有一定的財政補貼，2000年玉米出口1048萬噸，每噸補貼378元。將這些資金投到WTO規則允許的領域。

　　（二）要充分研究運用“綠箱”政策，增加對農業的投入

　　所謂的“綠箱”政策是指那些對農產品自由貿易不利影響很小的政府支持農業措施。由于財力的限制，我國現有的符合WTO規則“綠箱”政策的投入還不夠，“綠箱”政策12項支出內容中我國有6項空白。加大對農產品質量檢驗制度，對建立農產品信息服務體系，對農業科研、技術推廣、良種繁育體系和病蟲害防治的投入。重點是按照WTO的規則和公共財政的要求，探索財政在這些方面支持農業的方式，提高財政資金的使用效益。

　　1.支持建立農產品質量檢驗制度。我國農產品質量安全水平不高，標準體系不完善，加入WTO以后很容易成為外國非關稅措施和技術壁壘的受害者。因此要盡快制定我國農產品質量安全水準，按照國際標準進行生產、加工、流通。加強農產品生產過程中和生產環節的監控，特別是畜禽防疫檢疫和化肥、農藥、飼料等農業投入品有害殘留的控制，力爭使多數農產品及其加工產品的質量安全指標達到國家標準或行業標準。這對于保證有比較優勢的農產品出口和我國人民的身體健康具有決定性意義。

　　2.加大對農業科研、技術推廣的投入。對于農民使用科技成果和接受技術服務，應當實行低成本政策。由于農業生產特點所決定，要高度分散弱勢的數以億計的農民直接花錢購買技術成果和接受有償服務，由農業推廣者直接向他們收費，一般地說是行不通的。這是一種高成本、低效率、難操作的運行機制。世界上通行的做法是對公共性科技成果應用的技術推廣服務實行有限度的商品化和有償化。筆者認為，我國應該采取這種世界上通行的做法。

　　3.增加對農民的教育培訓支出。我國農民科技文化素質偏低，與城市居民相比我國農民受教育程度總體不高，科技文化素質較低。2000年我國農村勞動力平均受教育年限僅為6.79年，小學以下文化程度者達到54.17％。據2001年中國科協對中國公眾科學素養調查結果，具備科學素養的農民僅占農民總數的0.4％，僅及城市居民比例3.1％的1／7.這樣的狀況難以適應加入WTO后的新形勢，財政必須大力支持開展農業勞動者職業教育和科普教育，提高農業勞動者的科技文化素質和技能水平。

　　4.調整財政對糧食安全儲備的支出方式。根據《農業協議》，政府可以直接以財政支出來進行糧食儲備，或者為私人儲備糧食提供財政補助，但這些財政支出或補貼不得不用于以高價收購儲備糧或以低于市場價格銷售儲備糧，并且用于儲備糧的支出或補貼必須保持充分透明，且屬于合理儲備，不能過度補貼，減輕財政負擔，聯合國糧農組織提出“一個國家的糧食安全儲備相當于當年糧食消費量的17％——18％”。因此加入WTO后我們必須研究調整財政對糧食安全儲備的支出方式。

　　（三）調整和加大“黃箱”政策支持

　　所謂“黃箱”政策是指那些妨礙農產品自由化貿易的政策措施，包括政府對農產品的直接價格干預和補貼，種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼。按談判的結果，我國可以按相應年份農業生產總值的8.5％進行補貼，扣除已有的支持，尚有大約1004.3億元支持空間。

　　1.需要調整現有“黃箱”政策的支持領域，將對中間環節的支持轉向直接生產者。提高財政支農資金的使用效益。據財政部農業司有關專家分析：國家通過對糧食流通企業的補貼方式，來間接補貼農民，國家需要耗費7元才使農民得到1元。

　　2.要增加農業貸款的財政貼息，擴大支持農業生產貼息的范圍，以對農業生產者提供新品種，提供化肥、農藥、膜、農用油、農業機械的方式進行補貼。

　　3.運用財政貼息、風險投資等手段支持龍頭企業發展。加入WTO后需要通過發展龍頭企業把農民和農產品帶進國內外市場，因此要制定切實的政策支持龍頭企業發展，重點培育一批規模大、起點高、帶動能力強的農產品加工企業，形成一批在國際市場具有競爭力的龍頭企業和名牌產品。

　　未來幾年我國的“黃箱”政策支出不容易達到補貼的上限。但也要關注“黃箱”政策補貼的規模不能超過農業生產總值的8.5％，對特定農產品的支持額也不能超過該產品價值的8.5％。否則就要削減。

　　（四）要試用“藍箱”政策

　　我國要不要使用“藍箱”政策？由于農產品過剩和環境的惡化，我們認為使用“藍箱”的條件已具備。例如草原生態保護與牧民增收是矛盾的，要增加牧民收入，須增加牲畜頭數，但這樣將造成草原的進一步破壞。因此，對牧民按固定的牲畜頭數給予補助是解決這一矛盾的途徑。為減輕糧食收購壓力，實行糧食限產政策，相應補貼農民收入等，都可實行“藍箱”政策，我們可以進行這方面的試點。

　　（五）積極推進農村稅費改革，減輕農民負擔

　　可考慮對貧困地區、受災地區實行免征農業稅，采取對生態環境脆弱地區低征稅，逐步取消農業特產稅以及村提留、鄉統籌費。切實整頓稅收秩序，清理和取締亂征亂收的各種稅費，降低農產品的成本，提高農產品的競爭力。實行有利于農產品加工企業發展的稅收政策。