關鍵詞： 積極  財政  政策  轉型  對策

　　我國自1998年以來，面對亞洲金融危機和內需不足的國際國內經濟形勢，適時進行了宏觀政策調整，實施了積極的財政政策。從積極財政政策6年的運行來看，既有其積極性，但毋庸諱言，其負面作用也逐漸顯現。本文試圖從如何看待過去6年來積極財政政策的成效和不足入手，對我國當前的財政政策定位以及未來一段時期財政政策調整的方向問題作一探討。

　　1.   積極財政政策的成效與不足

　　積極財政政策名曰積極，實際上就是一種擴張性財政政策。按照凱恩斯的需求管理理論，擴張性的財政政策是指通過增加個人和政府購買能力來刺激消費從而直接增加總需求，并間接擴大就業機會的政策。它通常的操作規則是增發國債、擴大赤字、增加政府支出、減免稅收、加大轉移支付力度、調整經常性支出結構等手段。從我國積極財政政策的內容來看，主要是通過發行國債、增加赤字、增加政府投資、支持重大的基礎設施建設等拉動經濟增長。任何政策的實施，都是一把雙刃劍，積極的財政政策也不例外。作為政策掌控當局來說，如何在政策實施中盡量擴大其正面效應，減少其負面效應，顯得尤為重要，但問題是有些政策在實施之前很難預料到其負面效應，而且有些負面效應只有在政策實施后才能切身體會到，這就增加了政策操作當局的抉擇難度。

　　1.1 積極財政政策的成效。

　　1.1.1 拉動了經濟增長，使我國經濟走出了持續低迷的困境。積極財政政策—發行國債、增加赤字的直接結果是擴▲ 大了投資，在一定程度上帶動了民間投資和增加了社會就業，并通過提高城鎮居民基本生活保障水平、增加公職人員工資等措施，增加了居民的收入和消費支出能力。從而啟動了國內消費需求，拉動了經濟增長，保持了經濟持續快速發展。據有關權威人士計量分析：在過去的6年中，積極財政政策分別拉動了1.5、2、1.7、1.8、2和2個百分點的經濟增長［1］，年均GDP增長1.8%.這是積極財政政策最為顯著和直接的政策功效。這對我們一個發展中的大國來說，尤其是在全球經濟增長速度比較低迷的情形下，能保持國內經濟有這樣一個增長的速度實在是太不容易、太重要了。

　　1.1.2 加強了重點基礎設施建設。6年來我們共發行36000億元的國債，其主要投向是基礎設施建設。全國公路、鐵路、城市供水、電信、電網、生態環境等基礎設施明顯改善，一些重要的關系國民經濟發展總體布局的大型基礎設施項目如青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等已經開工，并取得較大進展，從而增強了經濟發展的后勁。

　　1.1.3 推動了產業結構和區域生產力布局的調整。一是通過稅收減免及財政貼息等政策支持符合產業政策方向的技術改造和高新技術產業發展，促進了經濟結構優化。二是結合西部大開發戰略，從基礎設施項目和生態環境建設入手，對中西部落后地區制定了財政稅收優惠政策，加大了對中西部地區的支付力度，從而帶動了中西部經濟的發展能力。

　　1.1.4 改善了投資環境，為擴大民間投資和吸引外資創造了良好的外部環境。

　　1.1.5 支持了國有企業改革，加大了國有企業技改的力度。

　　1.1.6 考驗了中國政府在市場經濟條件下把握經濟全局和駕馭宏觀經濟調控的能力。我國在完善市場經濟的道路上，政府在經濟發展的不同周期，如何適時地運用宏觀調控手段，把握經濟發展的走向上進行了有益和大膽地嘗試。

　　1.2 積極財政政策的不足

　　6年來，積極財政政策的實踐，在取得重大成效時，其負面效應也在擴大，主要表現在：

　　1.2.1 債務規模龐大，財政風險增加。連續實施6年之久的積極財政政策，已經給我們留下了數額高達8000億元的債務，加上用于單純彌補赤字的規模和屬于借新債還舊債用途的國債，三個方面的國債相加，到2003年末，整個中國國債的余額已經高達26635億元，占GDP的比重為22.8% ［1］，財政收入對債務的依存度居高不下，已達30%左右。由此蘊含著的財政風險以及其他方面的風險，恐怕不能回避也回避不了。

　　1.2.2 持續使用國債資金會增加政府對經濟的直接干預，與市場改革取向的目標相抵觸。適當發行國債是有利于經濟發展的，但過多發行則不利于市場經濟的完善，原因有三個方面：一是國債投資是政府行為，建設的項目主要是國有項目，形成的企業主要是國企，這樣一方面改革老國企，另一方面在再造一批新國企，如果新建的國企在產權關系上還是國家獨資企業，體制、機制不變，那么若干年后可能還要進行新的國企改革；二是國債由國家集中發行，國債投資項目由國家有關部門審批，而項目的實施者是企業和地方政府，兩者是相互分離的主體，不能保證資金的有效使用；三是過多的資源集中在政府手中，增加了資源配置中的計劃行政色彩，妨礙了市場化改革的進程，淡化了市場在資源配置中的基礎作用，不符合市場經濟發展的要求。

　　1.2.3 不利于產業結構調整。6年的積極財政政策使投資偏重于第一、二產業，第三產業發展滯后，產業結構不合理的矛盾進一步擴大。從目前居民消費的供需結構看，單靠對實物產品消費的增長來擴大消費，拉動經濟增長的空間較為有限，而居民對服務的消費還有進一步擴大的空間。大力發展第三產業，不僅是調整產業結構的需要，還可以擴大就業，促進消費，拉動經濟增長。

　　1.2.4 國債投資對民間投資產生了明顯的“擠出效應”，抑制了民間投資的積極性。由于國債的投入基本上是政府的投資，拉動經濟增長的主要是國有資本，這就削弱了民間資本的投入。加之，通信、郵電、交通等基礎設施行業存在著嚴重的行政壟斷現象，限制了其他投資主體的進入，即使進入也對業務范圍進行了嚴格的限制，從而損害了民間投資者的積極性，降低了私人投資在相關行業擴張的可能性，從而使達11萬億多元的民間儲蓄資本不能充分發揮作用，使社會大量資本處于閑置狀態。

　　1.2.5 國債投資的邊際效用在逐步遞減。由于受市場經濟條件下政府職能所限，國債投資只能投資于基礎設施和其他公共品上，由此決定了政府的國債投資在可供選擇的好的投資項目越來越少，公共投資的邊際效益在遞減。

　　1.2.6 導致消費需求相對不足。6年之久的積極財政政策使積累投資占GDP的比重過高，消費比例下降，消費需求的增長受到影響，從而降低了消費對GDP增長率的貢獻，與此同時，消費增長率的下降還直接使居民中收入尤其是農民收入增長緩慢，不同收入階層之間的收入差距進一步拉大，導致了農民和城市居民的弱勢群體的出現。這會直接影響有效需求的擴大，進而影響整個國民經濟的增長和社會穩定。

　　盡管積極財政政策的實施產生了一些負面效應，但我們要說，在當時亞洲金融危機，內需不足，國內經濟增長低迷的情形下，積極財政政策的實施是適時的、積極的，是值得肯定的，成績是第一位的，而且被6年來中國經濟的發展實踐所證明是有效的，積極財政政策功不可沒。

　　2.   當前我國財政政策：積極乎？中性乎？

　　正是基于對積極財政政策負面效應的認識，積極財政政策能否繼續的話題便進入了學者和調控決策者的視野之中，由此便有了積極財政政策“淡出”之說。任何政策的實施都是有條件和階段性的，積極財政政策也不例外。正如積極財政政策的實施在當時是適時的必要的一樣，積極財政政策在現階段的淡出也是必要的，符合我國經濟發展要求。但問題是積極財政政策淡出后，應該以什么樣的財政政策取而代之便成了人們關注和討論的焦點。按一般的邏輯常理，擴張性財政政策的退出，隨之而來的便是：要么緊縮性財政政策，要么中性財政政策。但從我國目前經濟發展的客觀現狀以及財政政策運用的情形來看，還很難說哪一種政策占有主導地位，之所以出現這種局面，是由我國目前經濟社會發展的復雜性決定的。實際情況是積極財政政策似乎還在積極，由此決定了我國目前的財政政策既非完全中性更非完全緊縮，盡管理論界呼喚中性財政政策的聲音在日漸高漲，但情勢不遂人愿。

　　2.1 積極財政政策徹底言退難。 實施了6年之久的積極財政政策，在很多方面表現出了剛性特征，由此決定了其退出的安排必須是安全的、穩妥的，瞻前顧后的。絕不能操之過急，采取急剎車的辦法。理由在于：前述在過去6年中，積極財政政策拉動了我國經濟年均1.8%的增長速度。而在政府投資單兵突進未能帶來民間投資和消費需求真正活躍的情形下，經濟增長已經形成了對擴張性財政政策的嚴重依賴，只要積極財政政策言退，按過去6年的情形計，此后至少年均1.8%左右的經濟增長率便會因此失去支撐。這對我們一個發展中的大國來說，損失過于沉重了。因為我們要在本世紀前20年實現GDP翻兩翻，全面建設小康社會的目標，以及需要經濟增長提供的空間來解決諸如增加就業，調整經濟結構之類的事情，還必須追求一個較高的經濟增長速度。首先，政府投資依然是帶動我國經濟增長的重要力量，加之我國的經濟增長已經離不開對擴張性財政政策的依賴，由此決定了財政政策還要在相當程度上繼續致力于擴張需求；其二，在過去的6年中，全國各地利用中央舉借的長期建設國債收入以及地方和銀行的配套資金，興建了一大批重點建設工程項目，這些項目有些完工了，還有不少尚在建設之中，據有些專家測算，僅完成這些在建工程項目所需的后續資金投入，起碼要以8000～10000億元計。積極財政政策的退出，將會使這些在建工程項目的后續資金來源失去既定渠道的支撐。搞不好，就會成為爛尾工程或半截子工程。因此，增發國債依然是保證在建工程項目如期順利竣工的一個重要資金來源渠道；其三，加強公共衛生、西部開發、農村發展、振興東北老工業基地、保持經濟社會的協調發展等等都需要大量的資金投入。而財政收支安排的通常規律是增量調整，存量動不得。即使每年3000億元左右的財政收入增量全部用于這些事業，也不能完全解決問題，何況今后的收入增長空間有多大，又是一個未知數，由此也決定了增發國債依然是必需依賴的一個收入來源渠道；其四，醞釀已久的稅制改革需要財力支持。從我國民間投資消費未能完全活躍的情勢以及世界稅制改革的基本走向上看，減稅勢在必行。這又加劇了經濟社會發展所必須的資金缺口，由此也決定了一定數量的國債發行的必要性和持續性。

　　2.2 財政政策一邊倒難。 一方面積極財政政策需要“淡出”，特別是今年四月份以來，投資規模增速過快，投資過熱的壓力驟然增大，使得以“增債+擴支”為基本內容的積極財政政策的繼續實施變得撲朔迷離，更強化了積極財政政策盡快“淡出”甚或“退出”的呼聲，而另一方面，經濟社會發展的復雜性又決定了積極財政政策還得延續。這是一個兩難選擇，由此決定了財政政策的決策和實施不可能一邊倒：或一個勁的擴張，或徹底退出。而只能在兩難中艱難地小心翼翼地謀劃和運作。而實際情況也在驗證著這一抉擇：這就是積極財政政策在擴張方向不變的前提下不再維持原有的擴張態勢，在債務規模的安排上已經開始收縮或降低了擴張力度，今年仍舊安排有1100億元長期建設國債發行計劃，但相對于2003年的1400億元，已經調減了300億元。事實上擴張力度的放緩從2003年就開始了，除1998年1000億元、1999年1100億元、2000～2002年我國連續三年的每年國債發行額都在1500億元［1］ ，這是其一；其二，從今年赤字額度的安排上看，雖然與2003年3198億元的額度持平，但相對于其2004年的GDP而言，赤字率也在調減 ［1］ ；其三，更為重要的是無論是學者還是決策層，決策的思維觀念發生了根本性的變化，這就是已經把決策的注意力不放在如何擴張上，而是放在如何降低財政政策的擴張力度上，現在之所以還在繼續擴張著（盡管擴張力度在放緩，但畢竟還在擴張），實是不得已而為之。

　　2.3 財政政策完全中性難。 正是基于人們對積極財政政策負面效應以及當前經濟調控任務的認識，中性財政政策便應運而生，且呼聲在日漸高漲。與緊縮性的和擴張性的財政政策有所不同，所謂中性財政政策就其本義講，就是財政收支保持平衡，不對社會總需求產生擴張或緊縮的影響。而從人類社會發展的歷史長河來看，這只是一種理想化的說法，因為現實中的財政收支不可能實現完全意義上的平衡，也很難在現實操作中做到既對經濟生活不刺激又不抑制，所以中性只不過是財政政策追求的一個目標或者是致力于實現的一種境界。而現實的中國國情更是應證著這一說法。撇開如前所述的積極財政政策徹底言退難和財政政策一邊倒難不說，事實上這些因素都在根本上制約著財政政策的完全中性化。單就我國目前經濟發展的現狀而言，盡管對我國目前經濟發展的形勢在判斷上不一，有說總量過熱，有說結構過熱，但從我國各行業在發展過程中確實存在著部分行業盲目投資，低水平重復建設，引致經濟過熱和部分行業需要加強和支持發展的過冷現象這一事實來看，財政政策難以中性。再從近期政府各部門出臺的一系列調控措施來看，有反通脹的，又有防通縮的，這有別于以往單純的反通脹或防通縮的財政政策，這似乎又與中性財政政策既不擴張又不緊縮的本來含義相悖。而讓中性財政政策既須兼容反通脹又防通縮的雙重目標更是難上加難。

　　由此我們說：既然積極財政政策的退出是一個漸進的過程，呼聲漸漲的中性財政政策的跟進也是一個漸進的過程，更何況完全意義上中性財政政策能否實現？能走多遠？在我國能有多大的適用空間？還有待我們經濟社會的進一步發展來驗證。但適應積極財政政策逐步退出的走向，來描述我們目前的財政政策，也就是給我國目前財政政策的走向一個稱謂，中性財政政策不妨可以一提，但似嫌牽強。我倒覺得把我國目前財政政策的定位說成是：“收縮中的積極財政政策”可能更確切一些。這樣既體現出了積極財政政策正在“淡出”，也體現出了積極財政政策還在積極的現實情況，同時它還表明收縮是第一位的、是前提，擴張是第二位的，說具體一點就是：積極財政政策雖然在積極，但其主導思想和走向上是在收縮、轉向的。

　　3.   轉型中的積極財政政策調整對策

　　我們在積極財政政策繼續發力的同時，在政策實施的具體操作上做如何的調整和安排，才能使政策的積極性繼續保持，消極因素得到抑制呢？才能體現出政策主導思想上的收縮性和轉向性呢？

　　3.1 積極財政政策應推進經濟內生增長，實現經濟和財政可持續發展。 積極財政政策應逐步從應急性的、以解決短期問題為主要目的、較為單一的目標選擇中淡出，逐步轉向以健全經濟內生增長長效機制為主，兼顧解決短期和中長期發展的政策方面，著力點應進一步聚攏在經濟和社會發展中的重大問題上。要注重通過各種政策的實施，推進經濟內生增長，提高微觀主體的自我發展能力，實現經濟和財政可持續發展。

　　3.2 逐步縮小國債發行規模，優化國債資金投向與結構。 鑒于積極財政政策實施6年來的負面效應和經濟增長對積極財政政策的嚴重依賴性，以及當前結構性經濟過熱的調控現狀，今后國債的發行數量應適當縮減，規模不宜擴大；其次，在國債資金規模壓縮之后，在具體國債資金投向上應做重大調整。一是應確保在建重點工程項目的后續投入，并嚴格控制新開工項目，堅決制止低水平重復建設；二是切實強化社會公共性開支，諸如科技、教育、衛生、社會保障、環境保護等；三是向特定區域傾斜，諸如向農村傾斜，向中西部特別是西部地區傾斜；四是積極促進特大型骨干企業技術進步和技術改造基本目標的實現。五是改善農村生產生活條件，國家應增加對農村公共品投資，解決農村公共投資、基礎設施嚴重不足的問題，以利全面建設小康社會；六是應保證支持重大改革事項方面的需要支出［2］ .

　　3.3 合理界定政府職能范圍，改變財政支出包攬過多的局面，為積極財政政策的逐步淡出創造適宜的空間。 在市場經濟條件下，處理政府與市場關系的基本原則是：政府投資應從經營性項目或企業可以承擔的項目中退出來，主要投入公益性的公共產品和公共服務領域。而長期以來，我國財政支出“越位”的問題尚未徹底解決，諸如一些應由市場或民間投資的經營性項目，政府也參與其中；國有企業的虧損補貼一直由財政承擔；政府機構臃腫，行政經費支出過大；對事業單位的財政經費供給不規范等等，使得財政包攬過多，負擔過重，支出規模過于龐大。由此也導致了政府在公益性的公共項目支出方面投入不足或“缺位”。因此，我們在控制壓縮財政支出總規模的同時，實行有保有控的內部支出結構調整，這就要求我們以區別對待的思維安排好各種財政支出的進退，或向某些項目傾斜，或適當壓縮某些項目支出，或嚴格控制某些項目支出，從而為積極財政政策逐步淡出創造適宜的運作空間。

　　3.4 圍繞提高政府投資的有效性，積極推動公共項目投資創新。 公共項目的投資來源不能僅靠財政資金，投資來源要多元化，這就需要加快公共項目投資的制度創新、方式創新，引入市場機制，提高政府投資的有效性和帶動性。可以采取包括政府投資、企業經營，政府補貼、企業投資經營，政府特許經營、特許項目收費、企業投資經營等多種方式，廣泛吸收社會資金投資公共領域，加快公共設施的發展。

　　3.5 實行結構性的減稅，促進投資和消費的良性增長。 減稅是擴張性的財政政策的手段之一。能起到刺激投資和消費，拉動國內需求的作用，既有利于減輕企業負擔，也有利于啟動民間投資，帶動最終消費。具體措施有：

　　3.5.1 積極推進增值稅、企業所得稅稅制改革，刺激投資需求。首先應將我國現行的生產型增值稅轉變為消費型增值稅，由于生產型增值稅對購買的固定資產不允許扣除，使其扣除范圍較小，稅基較高，不利于調動企業投資的積極性，而由生產型轉變為消費型，由于其扣除范圍大，稅基小，從而有利于調動企業投資的積極性，增強企業活力，刺激民間投資，促進經濟發展；其次，統一內、外資企業所得稅，按照擴大稅基，降低稅率的原則，減輕內資企業的稅負，使各類企業在公平稅負的基礎上開展競爭。

　　3.5.2 改進消費稅。一是適當擴大征收范圍，二是根據經濟發展和消費結構的變化情況，對稅率明顯偏高的部分應稅品目適當降低稅率水平，對需要加大調節力度的應稅品目適當提高稅率水平，形成更為合理的稅目覆蓋面、稅率結構和稅負水平。

　　3.5.3 完善個人所得稅，提高居民消費能力和消費傾向，現今個人所得稅800元的起征點，對部分地區已經失去了收入再分配的調節功能，應在充分考慮家庭總體生活、消費水平以及地區收入與消費差異的前提下，提高個人所得稅起征點，擴大扣除范圍，并加大對高收入者的征收力度，嚴格控制高收入者偷漏稅現象，調節收入差距，提高低收入和中等收入階層的居民消費能力。 3.5.4 減免農業稅，統一城鄉稅制，增加農民收入，提高廣大農民的整體消費能力。 3.5.5 完善出口退稅機制，逐步取消退稅指標的分配管理辦法，實行全額退稅，鼓勵企業擴大出口［3］。

　　3.6 拓寬民間投融資渠道，全面啟動民間資本。為使民間投資真正激活，首先要取消或減少那些限制民間資本進入的政策，鼓勵民間資本在基礎設施、金融領域、傳統的壟斷行業、公共領域等領域的進入，真正降低民間資本的準入門檻，使其不斷擴大投資領域，形成公平競爭的局面；其次，利用財政資金支持中小企業技術創新，針對中小企業規模小、風險大、監管難度大，各種金融機構缺乏對其融資積極性的現實情況，可以考慮從財政資金中拿出一部分專門用于鼓勵中小企業技術的創新，并可通過事先簽訂協議的方式，逐步償還借款，以調動中小企業技術創新的積極性；最后，繼續加大整頓市場經濟秩序的力度，打擊假冒偽劣商品，增強合法投資者的投資積極性。

　　參考文獻：

　　［1］高培勇。由積極轉向中性財政政策經歷艱難抉擇［J］。財貿經濟，2004，8：14-16.

　　［2］孫其龍。淡出積極財政政策的對策思考［J］。財政與稅收，2004，1：30.

　　［3］李志遠，朱建文。結構性減稅應是擴大內需的政策走勢［J］。稅務研究，2004，8：21.