「關(guān)鍵詞」公共物品；公共服務(wù)；公共責(zé)任

　　一、培植、規(guī)范市場(chǎng)，促成市場(chǎng)與政府的合作

　　一種錯(cuò)誤而普遍的論點(diǎn)認(rèn)為，在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，“市場(chǎng)缺陷”在邏輯上先位于“政府干預(yù)”。人們常常根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行效應(yīng)，分析“市場(chǎng)缺陷”，而后指出市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”作用的局限性，并由此論證政府干預(yù)。無(wú)論是主張政府干預(yù)，還是反對(duì)政府干預(yù)，人們的思路都遵循了這樣的邏輯。這一思維邏輯其實(shí)是以這樣的設(shè)定為前提的：第一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制是既定存在的。既然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府經(jīng)濟(jì)職能是市場(chǎng)缺陷所導(dǎo)致的必然結(jié)果，那么，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制的存在就是分析和推論的既定前提。如果市場(chǎng)體制不存在或者尚未確立，那么，由市場(chǎng)缺陷而產(chǎn)生的政府經(jīng)濟(jì)職能亦無(wú)從談?wù)摗５诙�，市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府經(jīng)濟(jì)職能是因變量，是市場(chǎng)缺陷的函數(shù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)職能不過是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)職能的補(bǔ)充，而且這種補(bǔ)充的范圍、內(nèi)容和力度，都是由市場(chǎng)機(jī)制的缺陷決定的。

　　但是，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表明，中國(guó)社會(huì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)，這種轉(zhuǎn)型意味著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從無(wú)到有的過程，而建立在這一基礎(chǔ)之上的政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，則是從計(jì)劃管理經(jīng)濟(jì)的職能轉(zhuǎn)向培植市場(chǎng)體制的職能。

　　在中國(guó)培植和規(guī)范市場(chǎng)，具有其邏輯的和歷史的必然性。市場(chǎng)體制并非自發(fā)產(chǎn)生的。它是“主要依靠市場(chǎng)機(jī)制來組織和調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行或資源配置，以解決一個(gè)社會(huì)所面臨的生產(chǎn)什么，怎么生產(chǎn)和為什么生產(chǎn)的三個(gè)基本問題的一種體制”[1].這一體制具有規(guī)則性、契約信用性、秩序性和統(tǒng)一整體性的基本特征，但這些特性并不自發(fā)地產(chǎn)生于市場(chǎng)交換活動(dòng)。市場(chǎng)本身是一個(gè)創(chuàng)造物，是人類精心設(shè)計(jì)而非完全自發(fā)的結(jié)果。人們之間進(jìn)行交換是自然的，不可避免的。這種交換在遠(yuǎn)古時(shí)代業(yè)已形成。但這并不意味著現(xiàn)代社會(huì)，特別是現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)中高度復(fù)雜的市場(chǎng)機(jī)制完會(huì)是自發(fā)形成的。

　　政府必須承擔(dān)起培植市場(chǎng)的職能，也只有它才有這個(gè)能力，在政府職能社會(huì)化過程中，尤其如此。政府是政治權(quán)力組織，對(duì)于社會(huì)生活的合法成員來說，政府實(shí)際上意味著公共權(quán)威。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府公共權(quán)威是特殊的經(jīng)濟(jì)組織“作為一經(jīng)濟(jì)組織的政府和其它經(jīng)濟(jì)組織相比有很多不同之處，在這些不同之處中，政府有兩個(gè)顯著特性：第一，政府是對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍性的組織，第二，政府擁有其它經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力。”[2]

　　1、培植市場(chǎng)主體，形成市場(chǎng)的微觀基礎(chǔ)

　　企業(yè)是市場(chǎng)活動(dòng)的重要主體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)從無(wú)到有的生成過程中，政府負(fù)有培植作為市場(chǎng)主體的企業(yè)的公共責(zé)任。對(duì)于非公有制經(jīng)濟(jì)而言，政府負(fù)有保護(hù)其產(chǎn)權(quán)和其它合法權(quán)利的責(zé)任，也負(fù)有運(yùn)用經(jīng)濟(jì)等手段積極引導(dǎo)其向規(guī)模化、高度技術(shù)和現(xiàn)代化的方向發(fā)展的責(zé)任。對(duì)于公有制性質(zhì)的企業(yè)，政府有責(zé)任著力把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立的國(guó)有企業(yè)改造為市場(chǎng)主體，這就要求放開對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理，以適時(shí)的方式改變包括所有權(quán)在內(nèi)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)。按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求改造大中型企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。[3]對(duì)于可以而且應(yīng)該進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以經(jīng)濟(jì)效益為基本取向的企業(yè)，應(yīng)著力在產(chǎn)權(quán)改造方面加大力度，以造就真正有能力參與市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體。對(duì)于以提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施，以保障社會(huì)公共生活正常穩(wěn)定進(jìn)行為基本價(jià)值取向的企業(yè)，則應(yīng)該著力在管理、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行改造，而不以市場(chǎng)盈利為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　2、建立實(shí)施市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，以造就并規(guī)范市場(chǎng)秩序。

　　市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則是正常運(yùn)行的必要條件。因此，確立規(guī)則是市場(chǎng)運(yùn)行的前提。市場(chǎng)規(guī)則的產(chǎn)生存在兩種情況：一是市場(chǎng)主體的利益沖突和競(jìng)爭(zhēng)中，根據(jù)比較成本和收益的理性計(jì)算，自發(fā)形成的秩序基礎(chǔ)上的規(guī)則，即誘致性規(guī)則，另一類是市場(chǎng)不能自發(fā)形成和產(chǎn)生的規(guī)則，需要市場(chǎng)以外的強(qiáng)制力供給，即強(qiáng)制性制度。強(qiáng)制性制度只能由政府提供，因此，在市場(chǎng)發(fā)育過程中，政府提供規(guī)則的職能實(shí)際是提供強(qiáng)制性規(guī)則的職能。在市場(chǎng)建立初期，往往首先需要強(qiáng)制性規(guī)則。另一方面，誘致性規(guī)則也必須以法律方式予以確認(rèn)，因?yàn)樗�具有非穩(wěn)定性和非明確性。

　　培植、規(guī)范市場(chǎng)是政府與市場(chǎng)合作的前提。無(wú)論是對(duì)私人物品還是公共物品的提供，市場(chǎng)與政府的合作者是必不可少的。即使由市場(chǎng)提供純粹私人物品，政府的參與也是不可少的，因?yàn)槭袌?chǎng)不可能有效地規(guī)范市場(chǎng)主體的一切行為，必須由政府來主導(dǎo)和規(guī)范。而對(duì)于公共物品的提供來講，市場(chǎng)與政府之間的合作就顯得更加必需了。因?yàn)椋�并非所有的公共物品都必須由政府來提供，政府也沒有這個(gè)能力，市場(chǎng)參與是必不可少的。通過規(guī)范市場(chǎng)，政府可以把某些公共物品委托給市場(chǎng)。政府可以通過促成私營(yíng)部門供應(yīng)商來實(shí)現(xiàn)公共物品供應(yīng)，也可以創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)構(gòu)填補(bǔ)市場(chǎng)缺口，以促成公共物品供應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。同樣，通過與私營(yíng)部門分擔(dān)擴(kuò)大供應(yīng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，政府可以實(shí)現(xiàn)公共物品供應(yīng)。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在他們那本引起轟動(dòng)的《改革政府》中對(duì)此的論述可以證明我們的論點(diǎn)[4]：

　　政府經(jīng)常與私營(yíng)公司打交道來擴(kuò)大某些產(chǎn)品和勞務(wù)的需求。1988年，圣保羅市計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展局說服第一銀行承擔(dān)為期5年的9400萬(wàn)美元貨款，用于貧窮社區(qū)建造住房和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。1990年，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)敦促馬薩諸塞利的銀行承諾對(duì)貧窮社區(qū)的10億美元貨款。有些城市甚至把這樣的交易納入城市分區(qū)規(guī)劃。斯科茲代爾市創(chuàng)造了一系列的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，刺激企業(yè)提供居民基礎(chǔ)設(shè)施，例如，停車庫(kù)的修建和街道的改善。在這方面有貢獻(xiàn)的企業(yè)能夠獲準(zhǔn)增加建筑物的密度、高度以及采取其他措施。

　　私營(yíng)投資者常常因?yàn)槔麧?rùn)微薄而使市場(chǎng)出現(xiàn)一些空白，有的投資者對(duì)可以賺到的利潤(rùn)毫無(wú)所知，也有的是由于偏見而遮掩了視野。典型的市場(chǎng)缺口包括向小企業(yè)、少數(shù)民營(yíng)企業(yè)和婦女經(jīng)營(yíng)的企業(yè)貨款。為了填補(bǔ)缺口，現(xiàn)在許多州和地方政府促成建立私營(yíng)或準(zhǔn)公營(yíng)的公司。

　　當(dāng)然，在判斷是由政府、市場(chǎng)或社會(huì)提供公共物品更有效時(shí)，僅僅用經(jīng)濟(jì)分析是不夠的，政治分析和歷史分析的視角是不能被忽視的，否則，后果將是災(zāi)難性的。國(guó)防和治安可以社會(huì)化嗎？立法（立法權(quán)）可以社會(huì)化嗎？顯然，必須基于政治分析和歷史分析才能正確判斷。中國(guó)人民大學(xué)公共管理系的毛壽龍博士在《政府與市場(chǎng)的均衡》中的分析對(duì)我們的論點(diǎn)有所啟發(fā)[5]：

　　除了經(jīng)濟(jì)分析之外，應(yīng)該還有政治分析的視角，比如從經(jīng)濟(jì)角度來看，國(guó)防和治安可以有私人干，也可以由國(guó)家來干。清朝末年運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的思維，在國(guó)家無(wú)法提供有效的軍事統(tǒng)治力量的情況下動(dòng)用曾國(guó)藩、李鴻章來建立湘軍和淮軍，利用袁世凱建立新軍，但結(jié)果是培養(yǎng)了軍閥，導(dǎo)致了清未軍閥混戰(zhàn)的局面。從經(jīng)濟(jì)角度來看，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的均衡，但從政治角度來看，軍事力量則應(yīng)該由國(guó)家壟斷國(guó)防力量。這可能就是政治考慮和經(jīng)濟(jì)考慮的不同之處。美國(guó)等西方資本主義國(guó)家有私人提供軍火所導(dǎo)致的治安混亂也從反面告誡我們，政府與市場(chǎng)在公共領(lǐng)域的合作必須應(yīng)該是有限度的，必須權(quán)衡考慮政治的、經(jīng)濟(jì)的和歷史的各種因素。

　　二、增強(qiáng)社會(huì)自理能力，促成民間社會(huì)與政府的合作

　　政府和市場(chǎng)提供公共物品的能力也是有限的。某些公共物品，政府和市場(chǎng)都無(wú)法有效地提供，但是，這類公共物品對(duì)于社會(huì)公眾福利又是必需的。否則，將會(huì)導(dǎo)致“公共責(zé)任”缺失。這類公共物品是非營(yíng)利性的，市場(chǎng)很難實(shí)現(xiàn)，政府也無(wú)力有效地提供。因此，必須加強(qiáng)第三部門，培育社會(huì)中介組織，增強(qiáng)社會(huì)自治能力，以實(shí)現(xiàn)這類公共物品。

　　發(fā)展第三部門不僅是實(shí)現(xiàn)公共物品和政府職能社會(huì)化的途徑，而且，有效的市場(chǎng)體制和民主政治離不開發(fā)達(dá)的第三部門的支持，第三部門的健康發(fā)展是中國(guó)的市場(chǎng)化改革和社會(huì)主義民主建設(shè)得以進(jìn)一步發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。第三部門具有下述五個(gè)特征：①組織性：有正式組織和常設(shè)機(jī)構(gòu)，非正式、臨時(shí)的和隨意性聚會(huì)在其內(nèi)。②民間性：在體制上獨(dú)立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。③非營(yíng)利性：組織不以營(yíng)利為目的，且盈余不得在所有者和管理者中分配。④自治性：自己管理自己，享有管理上的充分自主權(quán)。⑤志原性：參與的基礎(chǔ)是自愿而非強(qiáng)制[6].第三部門是一個(gè)公益性機(jī)構(gòu)，宅承擔(dān)著一定的公共責(zé)任，它“是作為政府和市場(chǎng)的補(bǔ)充而存在的”[7].政府失靈和市場(chǎng)失靈被認(rèn)為是第三部門存在的主要理由。

　　加強(qiáng)第三部門，培養(yǎng)社會(huì)中介組織（社會(huì)中介組織并不都屬于第三部門），有利于政府職能社會(huì)化，甚至可以說，這是實(shí)現(xiàn)政府職能社會(huì)化的主要途徑之一。將政府所承擔(dān)但效率低下的公共責(zé)任轉(zhuǎn)交給社會(huì)，既可以更有效地承擔(dān)公共責(zé)任，又可以減少政府的負(fù)擔(dān)。可以想見，將“希望工程”這類公益性事業(yè)納入政府職能范圍之內(nèi)，不但需要增設(shè)相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，增加相應(yīng)的政府職員，給政府運(yùn)行增加沉重的負(fù)荷。

　　將這類公共物品交由社會(huì)第三部門來提供可以真正實(shí)現(xiàn)政府職能向政府之外轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)政府職能社會(huì)化。第三部門是獨(dú)立于政府之外的，不受制于政府的民間組織，其資金來源不是財(cái)政和利潤(rùn)，而是來自社會(huì)的自愿捐款。在其機(jī)構(gòu)行運(yùn)上，其經(jīng)費(fèi)也不需政府提供，但它的確承擔(dān)了一部分公共責(zé)任。“國(guó)家扶貧計(jì)劃”是政府承擔(dān)這類公共責(zé)任的直接結(jié)果，以前的社會(huì)保障部以及各級(jí)政府的社會(huì)保障委員會(huì)，現(xiàn)在的民政部扶貧司，國(guó)家計(jì)委扶貧辦等都是政府承擔(dān)這類公共責(zé)任而不顧，一味地向社會(huì)推卸公共責(zé)任。我們希望的結(jié)果是，政府承擔(dān)起培育和加強(qiáng)“第三部門”，社會(huì)中介組織的責(zé)任，增強(qiáng)社會(huì)自治能力，更有效地促成這類公共責(zé)任。

　　第三部門的發(fā)展和完善需要政府的主導(dǎo)，因?yàn)榈谌�部門并不是自然發(fā)展和完善的機(jī)制，與市場(chǎng)一樣，它也需要來自外部力量的推動(dòng)與制約。并且，“與政府和市場(chǎng)一樣，公益機(jī)構(gòu)也會(huì)出現(xiàn)失靈。”同[7]這將給公共責(zé)任帶來困境，索羅門將第三部門的失靈概況為[8]：①慈善不足（philanthropicinsuffi ciency）。公益活動(dòng)所需的開支與所能募集到的資金之間存在巨大的缺口。資源的不足將導(dǎo)致慈善不足，善意機(jī)構(gòu)因此將難以滿足社會(huì)需求。②慈善活動(dòng)的狹隘性（philanthropicpaternalism）。受益對(duì)象往往只是某些特定的群體。由于各社會(huì)群體建立自己的組織的能力是不同的，可能導(dǎo)致慈善活動(dòng)的供求脫節(jié)，浪費(fèi)有限的資源。③慈善組織的家長(zhǎng)作風(fēng)（phi lanthropicpaternalism）。實(shí)際上，掌握組織經(jīng)濟(jì)命脈的人對(duì)資源配置擁有很大發(fā)言權(quán)，其服務(wù)對(duì)象難以對(duì)決策過程施加揮影響。④慈善組織的業(yè)余性（philanthropicamateurism）。長(zhǎng)期以來是由于好心的志愿者來承擔(dān)，這些人大多沒有受過正式培訓(xùn)，并用，其自身的公益性使其很難吸引專業(yè)人員，因而機(jī)構(gòu)的效率和工作效果受到影響。

　　政府應(yīng)該扶持第三部門，使之有能力擔(dān)負(fù)起公共責(zé)任。從80年代開始，美國(guó)政府治理模式經(jīng)歷了從福利國(guó)家向福利社會(huì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。隨著政府“卸載”、“退役”和公共服務(wù)市場(chǎng)化，社會(huì)化等改革，非政府機(jī)構(gòu)在社會(huì)中的作用日益重要，扶持非營(yíng)利組織的發(fā)展成為政府重大的戰(zhàn)略決策，因?yàn)椤罢�府履地社�?huì)職責(zé)的能力是極為有限的，而非營(yíng)利部門可以發(fā)揮巨大的作用……（非營(yíng)利部門）對(duì)美國(guó)的生活質(zhì)量和公民發(fā)展是至關(guān)重要的，體現(xiàn)了美國(guó)社會(huì)和美利堅(jiān)傳統(tǒng)的核心價(jià)值。”[11]

　　在中國(guó)，第三部門的發(fā)展還處于初始階段，政府的主導(dǎo)作用顯得尤為重要。如何加強(qiáng)中國(guó)的第三部門？我們只能作一些簡(jiǎn)單、粗略的設(shè)想。我們認(rèn)為，中國(guó)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍較為落后，這對(duì)第三部門的發(fā)展起了很大的限制作用。政府應(yīng)該在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，給予第三部門在財(cái)政、政策上的扶持。對(duì)第三部門及其工作人員給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)、榮譽(yù)上的激勵(lì)也是必需的。放松對(duì)第三部的管制，創(chuàng)造有利于第三部發(fā)展的環(huán)境。鑒于我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，政府可以與第三部門建立合作關(guān)系，適當(dāng)給予財(cái)政支持，只對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，不對(duì)其進(jìn)行管制。此外，政府對(duì)第三部門的法律，政策保護(hù)也是必不可少的，這是第三部門權(quán)利得以保證的前提。可以制定有關(guān)第三部門的政策、法規(guī)，甚至可以由人大制定關(guān)于第三部門的法律，以此保障第三部門的運(yùn)行和發(fā)展。

　　當(dāng)然，加強(qiáng)第三部門，離不開社會(huì)監(jiān)督。進(jìn)一步完善和強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督體系是至關(guān)重要的，這也是其公共責(zé)任機(jī)制的構(gòu)成要素。社會(huì)監(jiān)督主要包括下述幾個(gè)方面：①輿論監(jiān)督。對(duì)于第三部門而言，輿論監(jiān)督的強(qiáng)化趨勢(shì)主要表現(xiàn)為：大眾傳播媒介的普及和影響力的爭(zhēng)劇增加；輿論監(jiān)督力量向社會(huì)各個(gè)角落的各廣泛滲透；②市場(chǎng)監(jiān)督。第三部門的資金主要來自損款者行為，市場(chǎng)監(jiān)督主要也是指這一行為帶來的約束與壓力。③客戶監(jiān)督。在中國(guó)，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)由客戶參與合作的第三部門，資金由客戶共同承擔(dān)，這樣才能形成有效的客戶監(jiān)督。

　　社會(huì)中介組織不完全同于第三部門，我們將其與第三部門納在一起論述，是因?yàn)樗鼈兌际巧鐣?huì)自治的一部分。培育社會(huì)中介組織，使其承擔(dān)一部分公共物品，是政府職能社會(huì)化的重要途徑，因?yàn)椋�在市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它是政府與市場(chǎng)、市場(chǎng)與社會(huì)、政府與社會(huì)之間聯(lián)系的中介環(huán)節(jié)。

　　目前，中國(guó)的社會(huì)中介組織大體可分為三類：政府行政權(quán)力的延伸、公共服力性組織和營(yíng)利性中介組織。在培植市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改革政府職能過程中，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：其一，把政府的若干服務(wù)性職能和國(guó)有企業(yè)的若干社會(huì)職能逐步較交給中介組織，并培植相應(yīng)的社會(huì)中介組織來承接這些職能。因?yàn)椋�如果沒有強(qiáng)能力的社會(huì)中介組織，政府職能社會(huì)化將會(huì)導(dǎo)致“公共責(zé)任缺失”。其二，逐步減少政府權(quán)力延伸性社會(huì)中介組織，大力發(fā)展社會(huì)服務(wù)性和營(yíng)利性社會(huì)中介組織，以形成配套系統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。權(quán)力延伸性社會(huì)中介組織實(shí)質(zhì)上是準(zhǔn)行政性的，仍保留了政府權(quán)力的陳跡。在改革過程中，這種組織往往容易滋生政府權(quán)力腐敗，在政府職能社會(huì)化過程中，尤其如此。因此，應(yīng)該盡量減少這類組織。其三，建立社會(huì)中介組織的運(yùn)行規(guī)范，尤其應(yīng)實(shí)行政府權(quán)力與服務(wù)性、營(yíng)利性社會(huì)中介組織的分離；其四，明確社會(huì)中介組織的作用范圍，規(guī)定其基本職責(zé)。其五，逐步引導(dǎo)社會(huì)中介組織以面對(duì)社會(huì)或者面向生產(chǎn)籌集資金，逐步減少及取消政府對(duì)中介組織的資金投放[10].

　　在政府與社會(huì)的“公私合作”上，美國(guó)北卡羅來納州伯恩考貝郡的醫(yī)療保障改革是一個(gè)成功的范例[11].為了給那些沒有醫(yī)療保障的人提供高質(zhì)量的健康護(hù)理，郡政府、醫(yī)生、藥劑師、醫(yī)院、教堂和許多非贏利性的醫(yī)療服務(wù)提供者聯(lián)合起來，致力于解決政府和社會(huì)成天面臨的最大和最長(zhǎng)期的問題之一。這項(xiàng)計(jì)劃是在羅伯特·瓊森基金會(huì)的支持下發(fā)起，與伯恩考貝醫(yī)療社合作的。這個(gè)郡在挖掘沒有醫(yī)療保障的人數(shù)，建立醫(yī)療護(hù)理工作網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，已經(jīng)努力實(shí)現(xiàn)一種預(yù)防性的醫(yī)療：除了每年繼續(xù)為無(wú)保險(xiǎn)者以及一半有資格享受者提供了60萬(wàn)美元的醫(yī)療護(hù)理費(fèi)之外，這個(gè)郡還決定將可憐的醫(yī)療基金一半用于建立一個(gè)提供免費(fèi)醫(yī)療和醫(yī)院網(wǎng)絡(luò)和一個(gè)以成本售藥的藥方網(wǎng)絡(luò)（這個(gè)郡也正在與當(dāng)?shù)匮泪t(yī)達(dá)成一個(gè)協(xié)議）。到目前為止，該郡已經(jīng)成功地將80%的醫(yī)生和所有的醫(yī)院都納入到這個(gè)計(jì)劃中來，這項(xiàng)計(jì)劃收到的實(shí)物捐獻(xiàn)合計(jì)達(dá)350萬(wàn)美元。該計(jì)劃并沒有增加政府負(fù)擔(dān)，并且即將實(shí)現(xiàn)覆蓋全部與其人口的目標(biāo)。該郡以前沒有享受醫(yī)療保健或醫(yī)療補(bǔ)助以及沒有享受任何其他保險(xiǎn)的人數(shù)總共有15000人，現(xiàn)在，已經(jīng)有13000人從該計(jì)劃中受益。這個(gè)合作群體的努力導(dǎo)致的直接結(jié)果是醫(yī)療保健不僅在全國(guó)變得更加容易得到，而且保健也變得更加完善。病人不僅能夠在急救室看病，而且在病情惡化之前可以去專家那里就診，這樣他們就能夠得到更多、更有效的治療。

　　三、促成市場(chǎng)和社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)

　　我們已經(jīng)習(xí)慣了更多地關(guān)注“市場(chǎng)缺陷”，一提到市場(chǎng)，我們立刻想到的就是公共物品缺失、公共責(zé)任被淡化；同樣，一提到社會(huì)，在我們腦海中首先出現(xiàn)的就是一群毫無(wú)組織能力的“烏合之眾”。但是，我們竟然沒有發(fā)現(xiàn)，我們正在抱怨的市場(chǎng)和社會(huì)的無(wú)能以及由此產(chǎn)生的公共物品和公共責(zé)任的缺失在很大程度上恰恰是我們自己的偏見所造成的。我們也習(xí)慣于把公共物品政府聯(lián)系在一起，把對(duì)公共物品的需求全部寄托于政府，雖然，我們也清楚地知道政府也會(huì)失靈。這或許就是我們的公共需求總是得不到滿足，我們的政府如此龐大和低效，以致于我們無(wú)法承受的原因。

　　促成市場(chǎng)和社會(huì)提供公共物品也許是我們謀求公共需求的最好出路，如果政府無(wú)力為我們提供所有公共物品的話。事實(shí)上，政府自身的缺陷使它根本沒有能力為我們提供所有的公共物品和公共服務(wù)。政府無(wú)法克服成本和收入之間的分離，而且，政府的內(nèi)在性和組織目標(biāo)，以及導(dǎo)致政府缺陷的預(yù)算增長(zhǎng)（多多益善），技術(shù)進(jìn)行（越新越復(fù)雜越好）、信息獲得和控制（知道別人不知道的東西更好）[14]都削弱了政府提供公共物品的能力。我們已經(jīng)不得不求助于市場(chǎng)和社會(huì)了。

　　求助于市場(chǎng)和社會(huì)提供公共物品是可能的，但很復(fù)雜，還必須有政府的介入，因?yàn)槭袌?chǎng)會(huì)因?yàn)檫@類產(chǎn)品無(wú)利可圖而不愿意從事，社會(huì)也許會(huì)因?yàn)槿狈�統(tǒng)一的組織和激勵(lì)對(duì)之視而不見。除非有政府的引導(dǎo)和規(guī)范，這類物品由市場(chǎng)和社會(huì)來提供將更為艱難，甚至不可能。當(dāng)然，這并不是說市場(chǎng)和社會(huì)無(wú)法提供公共物品。事實(shí)上，通過政府的規(guī)范、引導(dǎo)，是完全可以實(shí)現(xiàn)的。

　　1、政府承包。政府將一些可以在市場(chǎng)、社會(huì)中實(shí)現(xiàn)但市場(chǎng)和社會(huì)不愿意從事的公共物品和公共服務(wù)通過合同的形式承包給企業(yè)或與間組織，并給予這些企業(yè)或組織優(yōu)惠的條件，如財(cái)政支持，抵免稅等。同時(shí)政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，比照市場(chǎng)類似商品的可能利潤(rùn)給予補(bǔ)償。

　　2、建立公、私合營(yíng)企業(yè)。將一部分可能的公共物品從政府職能中轉(zhuǎn)移出去，引導(dǎo)私人企業(yè)加入到該行業(yè)中業(yè)。政府和私人企業(yè)共同出資，由企業(yè)獨(dú)自經(jīng)營(yíng)，政府只規(guī)范企業(yè)的宏觀行為，引導(dǎo)其達(dá)到公共目標(biāo)，在經(jīng)營(yíng)過程中、授予企業(yè)自主權(quán)，包括雇傭權(quán)和解雇權(quán)。政府承擔(dān)由于物品公共性或不可抗力所造成的損失。當(dāng)然，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督是必要的，以形成對(duì)企業(yè)的約束。在改革公共物品和公共服務(wù)的提供方面，新西蘭的實(shí)踐是成功的。從80年代起，新西蘭政府就將其商業(yè)性和其他可以開展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)業(yè)從公共部門分離出來成立公司（通常是私營(yíng)公司）。剩余的有著多種職能的較大部分被分解成若干專職事業(yè)單位，由經(jīng)理根據(jù)定額產(chǎn)合同來領(lǐng)導(dǎo)，自主權(quán)相當(dāng)大（包括雇用的解雇權(quán)）。這些改革有助于新西蘭在80年代將原來相當(dāng)于GDP9%的預(yù)算赤字扭轉(zhuǎn)為盈余，并使這些機(jī)構(gòu)的單位服務(wù)提供成本降低了20%以上[13].

　　3、授權(quán)社區(qū)自治。對(duì)于某一區(qū)域內(nèi)而言是公共物品的，政府可以授權(quán)該社區(qū)以自治的方式進(jìn)行管理。典型的是治理污染、清掃街道和綠化環(huán)境等公益事業(yè)，這類公益事業(yè)不必由政府直接管理，因?yàn)檫@樣會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)增多，人員增加。現(xiàn)階段，我國(guó)各級(jí)政府都設(shè)了環(huán)衛(wèi)所，人員、機(jī)構(gòu)也過分龐大。湖北省來鳳縣翔鳳鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)所的員工竟多達(dá)200多人，其中正式的有60多人（指有行政編制的），但其工作量并不大。這批人大多無(wú)事可干，因?yàn)橐粭l街道只需1人打掃就足夠了。具有反諷意味的是，該鎮(zhèn)屬區(qū)的縣人民醫(yī)院前后的街道上卻是臭氣熏天，也很難見到有人清掃。為什么會(huì)出現(xiàn)這種糟糕的情況呢？原因也許就在于縣政府直接承擔(dān)了環(huán)境衛(wèi)生的職能。如果政府授權(quán)各街道辦事處，或授權(quán)該區(qū)公民自己組織起來一個(gè)組織，由他們自己來打掃自己的街道。政府對(duì)自治組織授權(quán)收繳一定的“人頭費(fèi)”，費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)當(dāng)?shù)毓と说囊话愎べY水平來確定，并適當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。我們相信，由政府引導(dǎo)的社區(qū)自治的效果比政府直接管理的效果更好。

　　四、退出“私人物品”領(lǐng)域，向市場(chǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)移行政性事業(yè)

　　將政府職能從私人領(lǐng)域退出，政府不再?gòu)氖滤饺宋锲返纳�產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，不再直接提供私人物品和服務(wù)，這本身就是政府職能社會(huì)化的一項(xiàng)重要的舉措。當(dāng)然。我們并不是在主張政府對(duì)私人物品漠不關(guān)心，以公眾福利不負(fù)責(zé)任，相反，我們正是在主張更好地公眾福利。

　　政府的本質(zhì)特性是它的公共性，這是區(qū)別于其他社會(huì)組織的主要根本的特征。政府的公共性使它擁有強(qiáng)制的公共權(quán)力，這種權(quán)力在本質(zhì)上并不與私人物品直接相關(guān)，雖然它們或多或少有聯(lián)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)才是私人物品的提供主體。較之市場(chǎng)而言，政府直接提供私人物品，常常是低效的。政府不該管企業(yè)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。政府職能轉(zhuǎn)變也應(yīng)該以此為取向，因?yàn)椤艾F(xiàn)在，人們要求政府轉(zhuǎn)變職能，并不是說政府的一切職能都要轉(zhuǎn)變，而主要是要求改革一種職能：政府不要再管企業(yè)”[16].政府不管企業(yè)，不等于是說政府完全游離于企業(yè)之外，而是說，在微觀上，政府不再直接管理企業(yè)，因?yàn)檎�府�?duì)企業(yè)的宏觀規(guī)制和調(diào)控是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要。

　　政府職能從私人物品領(lǐng)域退出，讓位于市場(chǎng)，是政府不再管企業(yè)的重要環(huán)節(jié)。政府的非市場(chǎng)制度缺陷使政府無(wú)法有效地提供私人物品，至少引入市場(chǎng)制度有效。而用，政府提供私人物品存在許多潛在的危險(xiǎn)，因?yàn)椋�政府提供私人物品，政府職能介入私人領(lǐng)域，公共權(quán)力與企業(yè)，權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益直接粘連在一起，是導(dǎo)致權(quán)力腐敗的主要原因。而且，政府提供私人物品，意味著政府辦企業(yè)，由于政府性企業(yè)擁有其它企業(yè)所沒有的公共權(quán)力，因而，這些企業(yè)實(shí)際上擁有了一種強(qiáng)力資源，這種強(qiáng)力資源使它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中擁有“自然優(yōu)勢(shì)”。它們可以因?yàn)槭钦�府性的而獲取政府優(yōu)惠，權(quán)力保護(hù)，稀缺信息壟斷，以及公開的政府保護(hù)和扶持。這些因素不僅使政府性企業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)惰性。而且，還會(huì)破壞整個(gè)社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而影響、阻礙社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使社會(huì)對(duì)私有物品的需求得不到滿足。更糟糕的是，由于政府的公共性，政府辦的企業(yè)也具有公共性。正如我們?cè)谖闹兴�說的那樣，公共性存在一種被漠視的自然傾向，這使政府辦的企業(yè)缺乏激勵(lì)和動(dòng)力。而且，政府辦的企業(yè)其成員也有自利傾向，在組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)上，它們往往比私人企業(yè)成員更難達(dá)成一致。這將使政府辦的企業(yè)容易造成資源的大量浪費(fèi)，政府資金的大量流失。

　　政府不再介入私人物品領(lǐng)域，把由政府辦的企業(yè)（指從事私人物品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)）社會(huì)化、市場(chǎng)化。割斷其與政府的從屬關(guān)系，成為一個(gè)自主的市場(chǎng)主體，使其完全按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。這是政府職能退出私人物品領(lǐng)域的重要任務(wù)。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理，政府不必理親自辦自己的企業(yè)，而應(yīng)當(dāng)委托市場(chǎng)來進(jìn)行管理，政府不再直接管理自己的資產(chǎn)，而由市場(chǎng)主體來代為管理，政府應(yīng)當(dāng)以平等主體身份參與市場(chǎng)。當(dāng)然，政府不介入私人物品領(lǐng)域，并不等于完全撒手不管，它有理由也應(yīng)當(dāng)從宏觀上規(guī)范和調(diào)控市場(chǎng)中的企為珩為，引導(dǎo)其朝著有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)步的方向前進(jìn)。對(duì)于國(guó)資產(chǎn)，政府可以招標(biāo)、拍賣、或者干脆委托私人企業(yè)來管理，明確政府與企業(yè)之間的責(zé)、權(quán)、利。政府不再過問企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理。

　　政府職能必須從事業(yè)單位退出，把行政性事為轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)和社會(huì)中去。實(shí)行政事分開，建立與中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和各項(xiàng)事業(yè)自身發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的現(xiàn)代事業(yè)制度。這有利于實(shí)現(xiàn)職能的真正轉(zhuǎn)變真正地精簡(jiǎn)職能與機(jī)構(gòu)。第一，重新界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家事業(yè)職能范圍，將不具有社會(huì)共同需要性質(zhì)的“事業(yè)”推向市場(chǎng)，使其向企業(yè)民營(yíng)化、市場(chǎng)化方向發(fā)展，從而有效地收縮和調(diào)整國(guó)家的事業(yè)職能范圍。第二，實(shí)行國(guó)家事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)相分離，重新劃分、調(diào)整和規(guī)范政府與事業(yè)組織之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系；切實(shí)轉(zhuǎn)換國(guó)家的事業(yè)管理職能，實(shí)行政事分開，建立現(xiàn)代事業(yè)制度。在界定國(guó)家事業(yè)職能的范圍的，并不是所有具有社會(huì)共同需要性質(zhì)的“事業(yè)”都應(yīng)該由政府來管，考慮到政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素，并聯(lián)系效率與公正，要以將一部分社會(huì)共同需要的“事業(yè)”轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)和社會(huì)中去實(shí)踐，這對(duì)徹底的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革都是必需的。政府的事業(yè)單位，如果在政治上允許的話，可以交由市場(chǎng)與社會(huì)承擔(dān)。甚至于政府的一些研究機(jī)構(gòu)（事業(yè)性的、行政性的），也可以考慮由市場(chǎng)與社會(huì)來完成，政府只保留必須予以支持的“事業(yè)”。市場(chǎng)和社會(huì)能幫助企業(yè)決策，為什么獨(dú)獨(dú)不能為政府決策呢？這也許只是狹隘的政治偏見所致。事實(shí)上，政府只需從政治上宏觀規(guī)范和指導(dǎo)即可，沒必要也不應(yīng)再設(shè)立專門的政府職能部門或準(zhǔn)行政的研究機(jī)構(gòu)。

　　政府過多地介入社會(huì)事業(yè)，不但會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，效率低下，國(guó)家財(cái)政不堪負(fù)荷，也有礙于政府機(jī)構(gòu)改革。而且，這種局面對(duì)社會(huì)事業(yè)本身也是極為不利的。必須改革中國(guó)現(xiàn)有的事業(yè)管理體制，消除傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的弊端。北京大學(xué)政治與行政管理學(xué)系的黃恒學(xué)先生對(duì)這一情況作了較為深刻的論述：[15]

　　中國(guó)傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的基本模式是國(guó)家統(tǒng)包，供給，統(tǒng)一所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一管理，國(guó)家同時(shí)承擔(dān)各項(xiàng)“事業(yè)”的所有者，經(jīng)營(yíng)者，管理者等多重職能角色，造成國(guó)家事業(yè)職能擴(kuò)大化和政事不分的局面，其主要弊端是：第一、國(guó)家包辦的事業(yè)過多；第二，政事不分，事業(yè)單位行政化，國(guó)家事業(yè)單位成為政府機(jī)關(guān)的附屬物，缺乏自我發(fā)展，自我約束的動(dòng)力，活動(dòng)與壓力，事生產(chǎn)服務(wù)效率低下；第三，財(cái)政統(tǒng)包供給成事業(yè)單位無(wú)“斷炊”之虞，形成吃國(guó)家大鍋飯的毛病。

　　五、完善社會(huì)保障和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)制以及健全相關(guān)的法律和制度

　　完善社會(huì)保障和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)制是改革政府和政府職能社會(huì)化所必不可少的環(huán)節(jié)。因?yàn)樵谌藗冃闹校�政府是社�?huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的創(chuàng)造者和供求者，政府是變動(dòng)不定的社會(huì)中一個(gè)可靠的保護(hù)者和引路人，政府在轉(zhuǎn)型社會(huì)中扮演雙重角色：它既要推動(dòng)社會(huì)改革的順利進(jìn)行并平衡其發(fā)展，又要作為一種社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的標(biāo)志給予關(guān)注它的社會(huì)成員以信心、力量和安慰。政府在社會(huì)保障中應(yīng)側(cè)重于對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，建立完善的就業(yè)機(jī)制，社會(huì)必須更多地關(guān)注那些天賦較低處于出身不利的社會(huì)地位的人們，盡量實(shí)現(xiàn)程序公平，并有效地對(duì)結(jié)果不公平進(jìn)行補(bǔ)救。政府在社會(huì)保障中的重要性并不妨礙我們得出這樣的論點(diǎn)。社會(huì)保障的職能不應(yīng)該由政府獨(dú)家承擔(dān)，而應(yīng)由政府、社會(huì)與市場(chǎng)共同參與。在這一點(diǎn)上，已不存在大的爭(zhēng)論。社會(huì)保障不能缺少政府的主導(dǎo)，但是，以政府為主體的社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)盡可能的少。補(bǔ)救勞動(dòng)就業(yè)的結(jié)果不平等、應(yīng)建立完善的社會(huì)保障制度，并用法律予以保障。完善教育制度，保障平等受教育的權(quán)利對(duì)補(bǔ)求也是不可少的。各種就業(yè)培訓(xùn)制度，職業(yè)教育等都應(yīng)該在政府的主導(dǎo)下充分發(fā)展。

　　在健全相關(guān)的法律制度的問題上，筆者認(rèn)為值得一提的是中國(guó)政府改革存在一種“非規(guī)則化傳統(tǒng)”消極影響，這也源于長(zhǎng)期歷史發(fā)展過程積累和形成的帶有社會(huì)普遍心理、思想和行為定勢(shì)、習(xí)慣。非規(guī)則化即社會(huì)思維方式和內(nèi)容中對(duì)普通行為規(guī)則沒有真正的需求和遵守的愿望，不重視正式規(guī)則的作用，而在社會(huì)行為中國(guó)慣于以非正式約定取代正式規(guī)則，從而使正式規(guī)則很容易被隨意突破，流于形式。因?yàn)榉且?guī)則化比規(guī)則化更靈活，彈性更大，結(jié)果規(guī)則化往往被非規(guī)則化的靈活與彈性所征服。政府職能社會(huì)化必須避免非規(guī)則的老路，而應(yīng)該以法律、政策規(guī)則化方式予以保證，以法律的強(qiáng)制來保障改革業(yè)已取得的成果，這是改革成功的關(guān)鍵。