我國政府實施積極的財政政策已經一年多了，取得了積極的效果。在當前內需不足、經濟仍在低谷運行的背景下，中央政府提出要繼續加大積極財政政策的實施力度，因而有必要借鑒國際經驗，拓展積極財政政策的新思路。

　　一、運用財政政策調節經濟景氣狀況，是世界各國政府的普遍經驗

　　積極財政政策這一專門的術語目前在中國被賦予了特殊的含義，其要義是指在經濟蕭條時政府采取的提升經濟景氣的適度擴張的財政政策組合。因此，現代市場經濟國家或地區在特定時期所采取的某些擴張性的財政政策并以此來調節經濟周期，使經濟走出低谷、擺脫蕭條的做法對我們今天更好地運用積極的財政政策是很有啟發意義的。

　　在以市場機制為資源配置的主導力量的條件下，經濟總會在繁榮和蕭條的不斷相繼中進行。因此，經濟周期是現代宏觀經濟研究的主要問題之一。如何運用財政手段熨平經濟周期，是政府干預經濟的對策的重要內容。在經歷了1929—1933年經濟危機之后，美國等資本主義國家開始放棄對經濟的自由放任，轉而實行宏觀調控，如廣泛使用信貸刺激和稅收調節等措施，可效果均不理想。直到1938年，羅斯福增加財政開支刺激經濟景氣的赤字預算試驗（即羅斯福“新政”）獲得成功，半個多世紀以來，美國歷屆總統的經濟史就成了如何通過實施貨幣政策和財稅政策調節經濟的歷史。當經濟過熱時，就會采取抽緊銀根的貨幣政策；當經濟增長緩慢時，財稅擴張政策即被采用，通過增加政府支出和大幅度減稅，以擴大需求，刺激經濟增長。盡管70、80年代受赤字規模、國債規模和經濟“滯脹”的影響，但西方各國政府也大都未放棄運用財政貨幣手段來克服蕭條和刺激經濟快速增長，因此，政府開支占GDP的比重一直只升不降。

　　在這方面，日本正反兩方面的經驗教訓很有參考價值。第二次世界大戰后，日本政府曾根據經濟發展不同時期的不同周期作過幾次調整。從50年代初期到1973年間，由于經濟的迅速發展，日本政府一直采取“緊縮”性財政政策。1973—1975年日本經濟危機后，日本政府為了刺激經濟增長，采取了一些行之有效的擴張性措施。如：（1）頻繁實行減稅政策。從1973年開始，實行所得稅一半減免，1987年又決定對年收入在500萬日元以下的家庭減免所得稅4.1萬億日元。（2）增加財政支出。日本政府采取了四次大規模反危機的“蕭條對策”，其中主要是大量增加公共事業的投資，以期引起更大的乘數效應。結果促使1975、1976兩年工業增長了10.8％。1978年，日本政府又編制了一個“異乎尋常”的大預算，即公共事業投資預算增長34.5％。（3）社會福利開支增大。從1973年開始，日本政府實施了一系列福利政策，如“老年人療養免費”，并修訂了健康保養法和年薪法，對供給家屬的比率從50％提高到70％。由于日本政府在70年代的危機中及時地調整了財政政策，使日本的經濟增長率在以后的10年中，名列主要發達國家的前茅。

　　日本政府的反周期財政政策也有過嚴重的失誤和深刻的教訓。1992年以后，為了擺脫經濟蕭條，日本政府投入了大量資金用于景氣對策，致使在80年代末曾有所緩和的財政赤字問題重新發展到十分嚴重的地步。鑒于這種情況，橋本內閣決定進行財政結構改革，制定并在國會通過了《財政改革法》，規定在1998—2002年的5年時間里將財政赤字（包括地方政府的財政赤字）與GDP的比重由1997年度的5.4％縮小到3.0％。另一方面決定從1997年4月開始將消費稅率由原來的3％提高到5.5％，結果導致國民消費支出大幅度下降，受削減赤字的影響，政府對公共事業的投資也明顯減少，所以從1997年4月份開始日本國內需求急劇下降，經濟形勢出現了大滑坡，以致發展為戰后最嚴重的經濟衰退。之后，為了扭轉急劇惡化的經濟形勢，日本政府采取了一項歷史上規模最大的價值為16.65萬億日元（約合1281億美元）的“緊急經濟對策”，以求擴大內需，促進經濟復蘇。

　　受亞洲金融危機的影響，香港經濟自1997年下半年以來受到較大沖擊，經濟增長逐月下滑，通貨緊縮日見明顯，失業率迅速攀升。為緩減民困，加強信心，重現香港經濟活力，香港特區政府首份財政預算案中采取的對策就是實施擴大政府支出和減稅的財稅政策。1997—1998年度特區政府開支預算達1980億港元，1998—1999年度政府開支預算高達2330億港元，增長17.6％。這些開支，大多用于公共支出，如用來開辦教育及培訓、提供健康護理服務和舉辦市政工程等。此外香港特區政府還實行了減稅政策，重點是個人稅收和行業稅收減讓，減稅規模在1998～1999年度都達173億港元，占上年度財政贏余的2.2％。

　　二、借鑒國際經驗，在實施積極的財政政策方面要有新的思路

　　境外經濟發展的經驗表明，財政政策是政府克服經濟衰退，啟動經濟增長最有效的手段。那么，針對我國實際情況，在運用積極的財政政策方面，應從國際經驗中得到哪些啟示呢？

　　1.實施積極財政政策的措施要果斷，力度要大，但持續時間不宜過長。

　　財政政策對宏觀經濟周期的變化的認識時滯已嫌太長，決策和執行時滯一定要盡量縮短，否則財政政策時滯較短的優勢就會減弱。如日本政府在1997年就因為猶豫不決，坐失擴張性財政政策實施的良機，致使經濟繼續滑坡，陷入了戰后的低谷。促使經濟回升需要較大的財政政策力度的原因是經濟衰退時期財政政策作用的乘數要小于復蘇時期。從美國的例證來看，兩者差距能達到2至6.6倍，也就是說，在不存在其他因素作用的情況下，繁榮時期100億元財政支出通過乘數作用實現的國民生產總值，在衰退時期可能需要200億元～600億元的財政支出才能實現。日本的例子可以作為反面借鑒。因此，如果決定使用積極財政政策就要下大決心，盡快在較短的時間里集中增加較多的資金投入。但考慮到持續的擴張性財政支出受到有限的財政收入剛性制約，依靠國債加大基礎設施建設又受到國債規模風險的制約，因此，不宜長時期持續使用擴張性的財政政策。一句話，理想的擴張性的財政政策一是力度要大，二是實施的時期不要太長。

　　2.積極的財政政策要與適度放松的貨幣政策相配合，兩者缺一不可。

　　積極的財政政策對于刺激總需求，促進經濟復蘇有著極為重要的作用，也是當前走出經濟困境的最主要的政策手段。但是，從我國目前的情況看，似乎僅靠財政政策還難以達到擴大內需的目標。現實的中國經濟是，社會總需求嚴重不足并且存在著相當大的通貨緊縮缺口，經濟走向低谷。在這種情況下，“雙松”的財政貨幣政策搭配是正確的選擇。因為，實行以刺激總需求為宗旨的寬松式財政政策時，無論是增加消費還是擴大投資，最終都要表現為增加的貨幣購買力上。如果此時沒有采取相應的擴張性貨幣政策，社會上的貨幣供應量保持不變或減少，那么，擴張性的財政政策導致的購買力的增加就不能實現，從而不能達到刺激總需求的目的。例如，去年財政通過增加基礎設施投資而擴大內需，主要是靠增發國債實現的，而國債規模是受各種條件約束的，不可能無限擴大，僅依賴現有的可借債規模，似乎難以達到拉動內需的目的。所以

　　，在財政向商業銀行增發1000億元國債的同時，商業銀行還增加了1000億元的配套資金，集中用于基礎設施建設。這種以定向長期國債為工具，以基礎行業、基礎設施為切入點的財政貨幣政策“雙松”搭配，是中國90年代以來未曾有過的嘗試，取得了積極的效果。可以說，這是我國使用財政貨幣政策“雙松”搭配的成功范例。而且，在當前買方市場事實上已經形成的現實條件下，適度的貨幣擴張是不會導致通貨膨脹反彈的。相反，它將有助于我們走出通貨緊縮的“困境”，為啟動經濟提供有力的支持。

　　3.積極審慎地運用赤字財政政策。

　　羅斯福政府拋棄了傳統的平衡預算政策，首開和平時期的赤字預算的先河，通過大量舉債的方法實施各種公共工程和對落后地區進行開發，促進經濟增長。這一點對我們有著一定的借鑒意義。我國應一方面針對當前地區差距擴大、失業問題嚴重、總需求不足和經濟增長乏力的嚴重情況，集中財力，振興財政，增強財政的宏觀調控能力；另一方面必須反思“九五”期間必須消滅財政赤字的政策主張。如果說，以前的財政赤字是在總需求大于總供給和通貨膨脹的條件下形成的，是不合理的，那么在當前總需求低于總供給和通貨緊縮的條件下則是合理可行的。更何況，由于前幾年執行了適度從緊的財政政策，不含利息支出的財政赤字占GDP的比重由1980年的1.53％下降到1997年的0.75％；即使將利息支出因素考慮進來，調整后的財政赤字占GDP的份額到1997年也僅為1.5％。而美國的這一份額在1970～1979年間平均為1.9％，1980年～1989年間平均為4.1％，1990～1992年間平均為4.6％。從國際比較看，我國運用財政赤字來刺激社會總需求還是有較大的空間的。所以，“九五”期間沒有必要消滅財政赤字。不過，當經濟形勢明顯好轉，出現經濟繁榮跡象時，就要著手考慮削減赤字規模，力爭財政收支基本平衡，以避免危及財政安全。

　　4.通過改善國債的持有結構來適當擴大國債的發行規模。

　　擴大內需最直接的途徑就是增加政府支出特別是投資支出，但資金從何而來？當然首先是增加稅收。在進一步增加稅收很困難的情況下則只好增發國債。在國債發行量增長速度很高、國債市場容量有限的情況下，政府必須考慮增加金融機構對國債的持有量。中國目前60％以上國債由公眾持有，商業銀行持有國債僅占其資產的6％。這一比例遠遠低于一般發達國家的水平。以日本1994年的國債銷售情況為例，在長期政府債券中，49.7％是金融機構購買的，只有2.4％是由個人購買的；在政府貼現債券中，31％是由金融機構購買的，個人購買占41.8％；在政府擔保債券中，62.1％是由金融機構購買的，個人購買占0.1％；在地方政府債券中，金融機構購買占48.9％，個人購買占5.1％。所以，應鼓勵政府通過發國債的方式向銀行借款。這不但可以解決政府建設資金不足的問題，還可以有效地解決長期困擾金融機構的金融資產質量問題。一箭雙雕，何樂而不為呢？當然不可否認，政府向金融機構借款（發債）將導致貨幣供應量的增加，因而有可能導致通貨膨脹。但中國經濟目前所面臨的主要危險是通貨緊縮而不是通貨膨脹。因此，我們不必因為擔心通貨膨脹反彈就畏懼實施積極的財政政策。兩利相權取其重，兩害相權取其輕。為了提高就業水平，刺激經濟增長，促進經濟回升，只要把通貨膨脹控制在一個適度的區域，如3％左右，適度擴張的財政政策應該是值得的。

　　5.積極的財政政策的重點必須從財政投資這種直接手段轉向利用財政投融資、財政貼息等間接手段，促使以政府投資為杠杠、有效地帶動起社會投資這個“輪子”。

　　第一，改變財政投融資方式。一是可以考慮繼續向金融機構發行一定數額的國債，以抵銷商業銀行超額準備金過多、外匯占款下降對貨幣供應的影響；二是允許部分財政狀況較好的地方，發行中央特許、地方財政擔保的“公共工程”專項基礎設施建設債券；三是通過把上市公司的國有股用可轉換債券形式轉讓，將部分國有資產在市場上變現，所得資金投入到公共基礎設施等。

　　第二，運用財政貼息、財政參股、財政擔保等手段，協調和吸納社會資金，尤其民營企業參與社會基礎設施、高新技術產業和房地產開發等領域。這樣不僅有利于在公共投資領域內建立起競爭機制和風險約束機制，而且還有利于拓寬公共投資資金來源和提高項目本身的運作效率。

　　6.加大對落后地區的開發力度，既可以逐步縮小地區差距，促進各地區經濟協調發展，又可以更有效地發揮積極財政政策的效力。

　　羅斯福“新政”中一個重大項目就是對落后地區田納西河流域進行開發。通過開發，使該流域的交通、環境、供電、供水等各方面的條件都得以改善，為該流域的發展提供了前提和條件。一般而言，落后地區人力資本和投資環境都較差，投資收益相對較低，經濟蕭條對其打擊更為嚴重，經濟復蘇和啟動難度更大。因此，政府必須真正加大對廣大落后地區的直接投資，還應對落后地區實行優惠政策，以吸引國內外資金到落后地區進行投資。只有這樣，積極的財政政策才能在全國范圍內發揮其應有的作用，而不是僅在某些局部地區特別是經濟發達地區發揮效力。

　　7.西方發達國家在運用擴張性財政政策時，頻繁地使用減稅政策，這一點從總體上看對我們現在沒有多大的借鑒意義，但進一步加大稅費改革的力度，盡快減免某些過時的不利于企業發展的稅費，增強企業的有效供給能力也是實施積極財政政策所必需的。

　　減稅是運用財政政策進行反周期調節和刺激經濟增長的重要舉措，美國等西方發達國家在80年代中后期的經驗也驗證了這一點，美國自90年代以來保持較高的經濟增長速度，在一定程度上是得益于80年代中后期的稅制改革。但在中國，在面臨經濟不景氣的情況下，是否也應該普遍減稅呢？對這一問題，應該作具體的分析，而不應該盲目照搬西方的經驗。宏觀稅收負擔總水平代表著政府對社會財富的占有程度，確定合適的宏觀稅收負擔總水平是財政政策的核心問題。在中國，宏觀稅收負擔包括兩個部分：一是預算內的宏觀稅收負擔即宏觀正稅；二是政府稅外收費（還包括各種攤派、罰款等）。

　　我國宏觀正稅負擔率是比較低的，1987－1996年10年間，最高不過16％，低則只有10％。這一現象的出現，在很大程度上與我國80年代中期以來經濟體制改革的重心轉移到城市并走上一條“放權讓利”的改革道路及以稅收優惠支持改革和發展的政策取向是密不可分的。若考慮到政府稅外收費，情況則又不盡相同，改革開放以來，在“放權讓利”、默許甚至鼓勵政府部門創收的思路下，由于經濟利益的驅動和政府部門間、單位間、地區間的相互攀比，巧立名目、提高標準、使得非稅收入持續快速膨脹，現在已到了嚴重失控的地步。從全國的情況看，1996年非稅收入已達9798億元，比當年稅收收入的6909億元多出近3000億元，“費”與“稅”的比例高達1：0.704，“費”大于“稅”已是不爭的事實。因此，預算內稅收收入占GDP的比重盡管在持續下降，但由于政府稅外收費，主要是預算外政府收費急劇增長，使我國的稅收負擔總水平基本穩定不變，只呈現出波幅很小的近似平行線。

　　從上面的分析可以很容易地得出一個結論：我國的宏觀正稅并不重，10多年來一直呈下降趨勢，由1987年的15.9％下降到1996年的10.1％，平均每年下降約0.6個百分點，這比發展中國家的平均稅負還要輕，但是我國的非稅收入規模嚴重失控，其增長速度及在GDP中的比重均快于宏觀正稅，企業稅外收費負擔繁重，苦不堪言。如果把宏觀正稅和稅外收費相加測算我國的宏觀稅負總水平，就會發現我國的總稅負水平10年來基本上穩定在25％左右，這與發展中國家及中等稅負國家的水平基本持平。這一總稅負水平與我國工業化進程所處的階段和經濟發展水平基本上也是相適應的。因此，實施積極的財政政策并不意味著要實行普遍減稅的政策。更何況，實施積極的財政政策的一個核心內容就是要擴張總需求，無論是增加政府采購支出，提高財政補貼、財政貼息水平，還是加大政府投資的力度，都會擴大財政支出，而財政支出的增加是建立在豐厚的財政收入的基礎上的。

　　雖然從總體上講，我國不存在減稅的空間，但這并不意味著我國某些稅負就不存在下調的可能性。至少在兩個方面是可以做文章的：一是應普遍提高出口退稅率，以減輕因東南亞國家貨幣貶值對我國出口的壓力；二是進一步加大稅費改革的力度，盡快減免某些過時的不利于企業發展的稅費。如改革開放以來，我國一再出現投資過熱而很少出現投資不足問題，因此缺乏如何刺激投資活動的心理準備，以致未能根據經濟環境的變化及時調整稅費政策，使一些具有抑制投資效應的稅費政策仍在延續，這極大地抑制了投資活動。因此，清理抑制企業投資和技術改造活動的稅費，并加大其改革力度就顯得尤為重要。