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關于財政赤字研究存在的問題及對策分析

2006-05-22 14:40　來源：

　　關鍵詞：財政赤字；經濟增長；通貨膨脹；赤字理論體系

　　對于財政赤字問題的研究，國內學術界一直就沒有停止過。最近世界范圍內經濟增長出現了衰退的趨勢。為防止經濟衰退，各國政府紛紛采取宏觀經濟政策來保證經濟增長的速度。其中，尤其以財政政策和貨幣政策為主。這種為保證經濟增長速度所采取的財政政策和貨幣政策又是以擴張性為主要特征的，擴張性財政政策一個直接的后果就是財政赤字規模的擴大。所以在新形勢下，研究財政赤字問題具有重要的理論和現實意義。本文力圖在分析國內當前財政赤字研究方面存在問題的基礎上，提出在建立中國的財政赤字理論體系方面的初步設想。

　　一、國內財政赤字研究的若干重要問題

　　科學的財政赤字理論體系，建立在一系列基礎理論之上。要構建適合中國社會主義市場經濟體制的財政赤字理論體系，首先要對一些重要的理論問題進行充分的研究。從學術界對理論問題研究的目的看，主要是為國家制定正確的政策提供理論依據。財政赤字作為一國擴張性財政政策的手段也好，結果也好，歸根到底是政府宏觀經濟政策的重要方面。所以，對財政赤字基本理論問題的研究，是建立科學、完善的赤字理論體系的關鍵。近年來，國內學術界主要就是圍繞著財政赤字的一些基本理論問題，如財政赤字的內涵、產生的原因；財政赤字與一些宏觀經濟指標的關系，如財政赤字與通貨膨脹及經濟增長之間的關系；國外財政赤字研究的成果及啟示等方面來進行研究的。

　　1.關于財政赤字的基本理論問題。主要包括財政赤字內涵、構成及赤字產生原因等方面。

　　目前關于財政赤字的內涵國內學術界基本上達成了一致意見：即財政赤字是一國經常性支出大于經常性收入的差額。

　　從中國財政赤字的構成來看，有學者認為：在當代經濟學中，按照赤字產生的基本原因和經濟背景，可將財政赤字劃分為結構性赤字和周期性赤字。中國是處于改革和發展中的國家，因此中國的財政赤字在某種程度上可以被視為經濟改革和社會發展政策的機會成本，或者說是發展的代價。這種赤字有很強的過渡性特征，據此，把發展中國家的財政赤字劃分為發展政策性赤字、結構性赤字和周期性赤字。這里的發展政策性赤字是發展中國家政府在執行其經濟和社會發展規劃過程中，為根除不發達和貧困，按國民經濟總體和長遠戰略目標進行改革和建設而直接或間接引起的預算收支逆差。如果說發展政策性赤字是改革和發展政策調整引起的赤字，結構性赤字則是指那些非政策性或常規的稅收調整和支出變動引起的赤字，周期性赤字是發生在結構性赤字之上的赤字，即在給定的經濟活動水平之外發生的赤字。①

　　此外，國內也有學者將財政赤字分為主動性赤字和被動性赤字、人為赤字和不可抗赤字、少收性赤字和多支性赤字、軟赤字和硬赤字。②

　　筆者認為，為研究問題方便，也為了更好地結合中國的現實研究財政赤字問題，將財政赤字劃分為結構性赤字和周期性赤字是比較合適的。因為，無論從哪個角度對財政赤字進行研究，其目的主要是為了政府宏觀經濟政策的制訂和考察政府宏觀經濟政策的效果。而一國的宏觀經濟政策往往與一國的經濟周期密切相關，而且政府的政策在一定程度上是為了調整經濟結構。所以，周期性財政赤字是指由于經濟周期引起的財政赤字；而其他非周期性因素引起的赤字統稱為結構性赤字。

　　要建立適合國情的財政赤字理論體系，還有一個基本理論問題也不能忽視，即財政赤字的產生原因。國內有學者概括出三個方面的因素：一是經濟發展指導思想方面的因素，二是財政技術方面的因素，三是體制方面的因素。③

　　筆者認為，這種概括是為了研究特定的問題而進行的。針對中國建立財政赤字理論體系，赤字產生的原因不外乎是兩個力量對比的結果：一是財政支出，二是財政收入。作為財政收支的差額，財政赤字是財政收入不足以抵補財政支出的結果。所以，財政赤字產生的原因是政府的收入相對于支出的不足，這又可以分為兩種情況：一種是政府主動地擴大支出而使政府收入不足以抵補過多的支出引起的赤字；另一種是政府并沒有主動擴大支出，而由于政府收入本身不足以抵補支出引起的赤字。概括地說，赤字產生的原因，一是由于政府的預算造成的，二是因為政府的財力收入不足形成的。

　　此外，財政赤字的彌補方式問題是赤字理論體系的又一重要的內容。無論從中國1994年開始實施的《預算法》，還是從其他發達國家的實踐，以及中國近幾年的政策操作，都是以發行公債作為財政赤字的主要彌補方式，在這一點上國內存在的爭議并不大。

　　2.關于財政赤字與宏觀經濟變量的關系問題。這是財政赤字理論體系的主體內容，也是近幾年國內學術界研究的重點和難點。在這一點上，國際上也存在較大爭議。在這方面的研究，主要集中在以下幾點：

　　首先，財政赤字與通貨膨脹之間的關系。一般而言，國內學術界對這個問題的認識有一點是統一的，即通過貨幣融資方式進行彌補的財政赤字會造成通貨膨脹，而通過債務融資方式彌補的財政赤字能否造成通貨膨脹要具體分析。中國在傳統體制下，財政赤字的彌補主要是通過向銀行透支的方式來完成的。這種赤字彌補方式，會直接增加流通領域的貨幣供給量，造成通貨膨脹。近年來，中國的財政赤字大都通過發行國債來彌補，其對通貨膨脹的影響并不確定。用舉借外債來彌補赤字，雖然對國際收支會產生有利的補償性影響，但對總需求一般具有擴張性影響。如果彌補赤字的資金來源于非銀行部門（如居民個人）借款，則對總需求具有抑制性作用，此時不會造成通貨膨脹。當彌補赤字的資金來源于商業銀行，而商業銀行以增加信用的方式參與對中央銀行的承購時，對通貨膨脹會產生擴張性影響。由中央銀行直接以發行貨幣方式來彌補赤字，會對總需求產生擴張性影響并加劇通貨膨脹。④

　　筆者認為，財政赤字能否造成通貨膨脹，要具體情況具體分析。如果一國的赤字主要是通過發行國債的方式來彌補，而國債又主要來源于非銀行機構即居民的儲蓄存款，這時的赤字就未必一定造成通貨膨脹。歸根到底，赤字造成通貨膨脹的前提是赤字使流通中的貨幣數量增加，并進而帶來物價水平的持續上升。所以，各國在運用赤字財政政策干預經濟時，要充分考慮通貨膨脹風險，但不必擔心赤字一定會帶來通貨膨脹，而是必須結合當時的國情、當時的經濟形勢來具體分析和做出政策決定。

　　其次，財政赤字與經濟增長之間的關系。財政赤字會促進經濟增長，這已是人們普遍接受的觀點。但是，財政赤字促進經濟增長不是在任何情況下都會發生的。對于中國來說，在1996年成功地實現了宏觀經濟“軟著陸”以后，由于各項改革的進行，本身已經出現了有效需求不足現象。而1997年的亞洲金融危機，造成中國國外有效需求的不足，加劇了經濟出現衰退的趨勢。1998年的特大自然災害更是雪上加霜，使國內經濟進一步下滑。面對嚴峻的經濟形勢，中國政府首次采用擴張性的財政政策，即擴大政府的財政支出，也就是用財政赤字支出來刺激國內的有效需求，拉動國內的經濟增長。從目前情況看，這一擴張性的財政政策已經對經濟增長起到了一定的拉動作用：1998-2000年中國國債分別拉動經濟增長1.5%、2%和1.7%.⑤

　　財政赤字對經濟增長的影響，主要是通過它對總供求關系的作用來實現的。國內有學者從財政赤字對總供給的靜態和動態影響角度分析了財政赤字對經濟增長率的影響。在封閉條件下，從靜態要素看，財政赤字是政府的投資行為，因而可以由于政府的投資形成有形的資本、政府還可以直接對勞動力和對科學技術進行投資。通過這些投資，會增加全社會的總供給，促進經濟增長。從動態的角度，財政赤字主要是通過對社會總儲蓄率和社會平均資本產出率的影響來促進經濟增長。一般而言，財政赤字會降低社會的總儲蓄率和社會平均資本產出率，因而財政赤字會抑制經濟增長。⑥

　　但國內的主流觀點還是認為財政赤字對經濟增長有促進作用。“如果赤字和國債用于公共投資，則凈效應是促進了我國的經濟增長。”⑦有學者從理論上論證了財政赤字對經濟增長的拉動效應：財政支出如果是生產性支出，財政赤字就會在一定程度上具有拉動效應；由于中國民間投資對利率缺乏彈性，在經濟長期持續增長的情況下，則赤字支出通過國民收入增加而產生拉動效應；公債發行融資的赤字支出會產生拉動效應；赤字支出在經濟衰退時會對經濟增長產生拉動效應。⑧

　　筆者認為，財政赤字能否促進經濟增長，一個很重要的條件是社會上是否存在閑置資源。當一國經濟處于衰退階段，社會上存在大量閑置資源，而私人投資又相對不足的情形下，政府的赤字支出會激活社會上的閑置資源，形成新的生產能力，進而帶動經濟增長。反之，則可能帶來通貨膨脹。

　　3.與財政赤字有關的政策研究。首先是美國政府在1998年度實現了財政盈余，這是克林頓政府財政政策和貨幣政策成功的重要標志。為消除其前任累積達2930億美元的財政赤字，克林頓政府采取了增收節支的政策措施，其政策取得了一定的成績：美國1998年實現了3.7%的經濟增長率、4.5%的失業率、1.6%的通貨膨脹率和增加了290萬個就業機會；與此同時，美國經濟享受了10年的高速增長。⑨其次是中國自1997年已經出現了通貨緊縮，在經濟出現衰退的情況下，國際上既有運用財政赤字政策干預經濟的理論依據，又有美國的成功經驗，所以，中國自1998年以來實行了以財政赤字為主要內容的擴張性財政政策，用以緩解通縮及與其相伴的經濟衰退。⑩有許多學者提出在中國已經出現通貨緊縮的條件下，政府要采取財政政策控制通縮，A011也有學者研究了中國通貨緊縮下的財政赤字政策。A012

　　此外，有學者從財政政策的角度提出通過擴大政策支出以增加就業，“擴大政府支出，實行‘以工代賑’，增加社會總需求。”A013

　　筆者認為，從當前世界經濟的總體形勢看，經濟處于衰退這樣一種判斷是準確的。那么，各國政府都在尋求積極、有效地措施來促進經濟的增長。從目前形勢看，以降低利率來刺激經濟增長的貨幣政策已顯力度不足。同時，各國又都存在著一定的閑置資源，私人投資不旺盛，在這樣一種情況下，運用凱恩斯主義的財政赤字政策是會發揮一定的積極作用的。這也是各國政府在積極采取的政策措施的一個重要方面。比如，美聯儲已經宣布第11次降息。“9.11”事件后，美聯儲向金融系統注入了1180億美元。與此同時，美國國會已經承諾投入5500億美元用于紐約市的重建和重振航空業。這都是赤字政策的重要表現。

　　財政赤字與國債之間的關系、以及財政赤字和國債規模的國際比較等問題都是構建中國赤字理論體系不可缺少的內容。在這些方面，自1996年以來，國內學術界也進行了一定的探討，限于篇幅，這里就不一一涉及。

　　二、國內財政赤字研究亟待解決的實際問題

　　隨著經濟體制改革的順利進行，近年來中國的財政赤字已經出現了一些新的特征，分析這些特征對我們制定正確的政策具有重要的理論和現實意義。

　　首先，財政赤字的彌補方式由過去的貨幣融資法改革為現在的債務融資法。在傳統體制下，中國財政赤字的彌補方式主要是通過利用往年財政結余，或向銀行透支來解決的。自1994年以來，中國財政赤字的彌補方式主要是通過政府發行公債來完成，這也是以法律的形式固定下來的、適應社會主義市場經濟體制的赤字彌補方式。

　　其次，財政赤字由改革開放前的偶然發生轉變為現在的連續增長。在傳統體制下，由于認識上的偏差，財政平衡是政府的重要目標，只有個別年份發生特殊事件時，才會出現財政赤字。而改革開放以后，由于經濟發展速度加快，而國家的經濟收入難以跟上經濟發展的速度，因而，財政赤字連年出現，并且數額不斷增大。除1981年和1985年以外，其他各年均是財政赤字。數額已經從不到70億元增加到2499億元。

　　再次，財政赤字由決算赤字變為預算赤字。改革開放前，我國財政赤字是在政府年終決算時，由于收不抵支而出現的。改革開放以來，政府已經開始在制定預算時就留出赤字缺口。赤字已經由被動出現變為現在的主動用來干預經濟。這一點在1998年以后表現得尤其明顯。

　　最后，原來政府的政策目的是消除財政赤字，現在已經把財政赤字作為手段來干預經濟生活，財政赤字已經變成了國家宏觀經濟政策的主要手段之一。從消除財政赤字為目的到以赤字財政作為政策手段的變化，既是中國經濟體制改革的必然結果，也是當今世界各國宏觀經濟政策的一種普遍趨勢。

　　財政赤字發生以上變化，是和中國的經濟體制改革分不開的，也是世界經濟全球化發展的必然結果。在當前形勢下，充分運用財政赤字政策，來刺激國內外的有效需求，拉動經濟走出衰退是最關鍵的。

　　與財政赤字特征相適應，國內學術界對財政赤字問題的研究取得了一定的成果，也為政策的制定提供了一定的理論依據，但也存在一些不盡如人意之處。因為，要建立完善的財政赤字理論體系，在以下幾個方面還存在亟待解決的問題。

　　首先，理論上的研究比較薄弱。這幾年國內學術界在研究財政赤字問題時，很多情況下，是把它與財政政策聯系在一起的，對財政赤字政策研究得比較充分。這是對的，因為財政赤字既是政府政策的手段，也是政府政策的結果。但如果只注重對策研究，忽視了理論的深入探討，政策也就缺乏堅實的基礎。從近幾年國內學術界對赤字問題的研究看，雖有個別學者對赤字的一些理論問題進行了一定的探討。比如，研究財政赤字與通貨膨脹及經濟增長之間的關系，但從總體看，在這方面還是遠遠難以適應經濟形勢發展對理論的需要。

　　其次，缺乏完善的系統性。對財政赤字的研究與國家的政策有關，而政策不是一成不變的。所以，政策有時間性，這種時間性也表現在財政赤字的研究方面。從國內對財政赤字問題的研究看，表現很明顯的一點是當政策制定出來以后，學術界就會出現一些學者，對國家的政策進行解析和尋找理論依據。這固然重要，但筆者認為更為重要的是應該重視基礎理論研究，形成科學完整的理論體系，以便為政策的制定提供充足的理論依據。如果只是對政策進行注腳，理論的發展就必然滯后，未來政府政策的制定也就缺乏堅實的基礎。

　　再次，缺乏可操作性。國內理論界在對財政赤字問題進行研究時，往往借鑒西方經濟學中的一些理論，這是應該肯定的。但同時也帶來了一定的問題，那就是由于介紹西方的理論和政策比較多，相對而言，結合中國的實際就略顯不足，使這種研究成果缺乏可操作性。正確的態度應該是在充分借鑒西方成熟理論的同時，結合中國的現實情況，建立起適合中國國情的財政赤字理論體系。

　　最后，定量研究不足。定性研究與定量研究相比，國內學術界對財政赤字的定量研究相對而言還是比較弱的。這一方面是由于中國正處于體制轉型期，有一些政策和數據與成熟的發達國家比缺乏連續性和可比較性，限制了定量研究的基礎；另一方面則由于對財政赤字的作用，人們一直存在爭議，所以對赤字的定量研究也就顯得有所不足。而從比較發達、完善的理論體系來看，既要注重定性研究，同時又要重視定量研究。適度、合理的定量研究，可以為政策制定提供確切、良好的理論依據。

　　此外，從近幾年的研究成果看，對財政赤字問題的研究雖然也結合國家的宏觀經濟狀況，尤其是宏觀經濟政策，比如與貨幣政策的關系，但既然財政赤字是國家經濟運行中的一個現象，同時又是各國政府經常運用的一種手段，那么就不能單純地就赤字研究赤字，而必須與其他經濟范疇、甚至是社會范疇聯系起來，形成一個完整的體系。

　　所以，對中國而言，在財政赤字問題的研究上，必須從理論的角度，構建一個完整的宏觀體系，這個體系既應該包括與財政赤字有關的基本理論問題（比如赤字的規模）、影響財政赤字的變量、財政赤字對其他變量的影響，還應該包括國外在赤字方面的研究對中國有借鑒意義的成果，同時最重要的是提出一個完整的政策操作系統：即在什么條件下要運用赤字財政來干預經濟，什么條件下要縮減赤字；在運用赤字財政政策時，應該運用什么樣的貨幣政策與之配合等。

　　三、中國財政赤字理論體系的初步設想

　　要解決中國財政赤字研究中存在的問題，就要建立一個科學的、完整的、適合中國國情的財政赤字理論體系。這一理論體系不僅要包括一些基本的理論問題，而且要包括一些在特定情形下的可供選擇的政策體系。筆者認為，這一理論體系至少應包括以下六個方面的內容：

　　1.財政赤字的基本理論問題。財政赤字的內涵、分類、產生原因及其總體影響，這些都應該包括在這一部分中。這是整個理論體系的基礎和出發點，這也是基礎理論部分。這一部分的內容既應包括學術界已經取得共識的一些基本內容，也要深化對其中某些內容的研究和探討。比如，關于財政赤字的概念，可以結合實際提出一些新的提法：彈性赤字，界定赤字的變化率與GDP變化率的比率關系；膨脹-緊縮赤字，根據經濟的周期變化來采取不同的赤字政策；局部定向赤字，特定時期、特定領域實行特定的赤字支持特定行業、特定產業的發展；等等。

　　2.財政赤字與資源配置的關系。資源配置的手段主要包括兩個方面，一是政府，二是市場。而市場是當今世界各國資源配置的主要手段，在此基礎上，各國都運用政府的宏觀經濟政策來影響和調整資源配置。財政赤字對資源配置具有重要的影響，這種影響主要是通過政府的宏觀手段來完成的，其目的是為了調整資源配置、提高資源使用效率，進而調整經濟結構、促進產業結構合理化。

　　3.財政赤字與通貨膨脹的關系。這既是各國政府關注的重點，也是各國理論界關注的焦點。對這個問題的研究，國內外存在很大的爭議，爭議的核心在于財政赤字是否會造成通貨膨脹。目前理論界普遍接受的觀點是要根據赤字的不同彌補方式和不同的經濟形勢來判斷。

　　4.財政赤字與經濟增長的關系。這是各國在運用財政赤字干預經濟時的出發點和目的。任何一國宏觀經濟政策的首要目標是實現經濟增長，而實踐已經證明在一定的條件下，財政赤字可以促進經濟增長。這里研究的關鍵問題是究竟在怎樣的條件下，政府可以采取赤字財政政策來拉動經濟增長。

　　5.財政赤字與就業的關系。實現充分就業也是各國政府在宏觀經濟中關注的一個重要目標。凱恩斯主義的理論核心也是運用財政赤字解決失業問題。實踐證明，赤字與就業具有相關性，當財政赤字投資于生產領域，這種相關性表現得愈加明顯。我們要研究在社會經濟處于什么樣的狀態下，財政赤字會促進就業擴大；在什么條件下，赤字對就業不會產生促進作用。

　　6.財政赤字與國際收支之間的關系。國際收支與財政收支一樣，也存在三種不同狀況：收大于支，即順差；收小于支，即逆差；收支平衡。追求收支平衡是各國的目標，但平衡是相對的，不平衡是絕對的。當國際收支出現逆差時，我們說，這個國家的國際收支出現了赤字。財政赤字對一國的國際收支有重要的影響。比如，斯蒂格里茨（Joseph E. Stiglitz）的雙赤字理論認為，進出口貿易赤字恒等于資本凈流入，高額的財政赤字將導致一國政府借款增加，利率隨之上升，本國貨幣匯率升值，由此使得進口增加，出口減少，貿易赤字進一步增加，即財政赤字增強了貿易赤字的增加趨勢。我們要借鑒這方面已經取得的成果，來建立適合中國的財政赤字與國際收支關系的理論。

　　以上幾個方面應該是中國財政赤字理論體系的主體內容。此外，一國赤字的規模、赤字規模的衡量指標等內容，國內外已經取得了一定的研究成果，這應該包括在中國的赤字理論體系內。

　　總之，只要國家存在，財政赤字就是國家發揮職能作用一種不可避免的現象，所以，雖然財政赤字的研究取得了一定的成就，但實質上還有許多領域是空白的。我們必須深化對財政赤字理論的研究，構建適合中國的財政赤字理論體系，為中國的宏觀經濟政策制訂提供堅實的理論基礎和政策依據，這對中國乃至世界來說，都有著重要的理論價值和實踐意義。

　　注釋：

　　①參見陳來：《財政赤字的形成機理及治理》，《安徽大學學報》（哲社版），1997年第1期。

　　②③參見孫玉棟、孫靜波：《淺談對財政赤字的認識》，《經濟科學》，1996年第2期。

　　④參見丁建臣：《“砒霜妙用”財政赤字的通脹風險規避論》，《金融科學──中國金融學院學報》，1999年第4期；史永東、蘇耘：《中國財政赤字問題的研究──赤字對通貨的效應分析》，《預測》，1997年第2期。

　　⑤叢明：《關于積極財政政策若干問題討論述評》，《經濟縱橫》，2001年第4期。

　　⑥彭睿：《赤字對總供給及經濟增長影響的簡要分析》，《經濟問題》（太原），1997年第3期。

　　⑦劉溶滄、馬拴友：《赤字、國債與經濟增長關系的實證分析──兼評積極財政政策是否有擠出效應》，《經濟研究》，2001年第2期。

　　⑧郭慶旺、趙志耘：《論我國財政赤字的拉動效應》，《財貿經濟》，1999年第6期。

　　⑨陳寶森：《克林頓經濟政策六年回眸──1999年美國總統經濟報告解析》，《世界經濟》，1999年第7期。

　　⑩陳景耀：《論中國通貨緊縮形勢下的財政赤字政策》，《世界經濟》，1999年第11期；劉詩白：《切實啟動有效需求促進經濟健康復蘇》，《經濟學動態》，2001年第9期。

　　A011潘石：《控制通貨緊縮的財政政策分析》，《當代經濟研究》，2001年第4期。

　　A012陳景耀：《論中國通貨緊縮形勢下的財政赤字政策》，《世界經濟》，1999年第11期。