所謂均等化轉移支付，是指以客觀、科學地評估收入能力和支出需求為基礎，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務為目標而實行的轉移支付。

　　一、均等化轉移支付的模式

　　縱觀世界各國，均等化轉移支付的模式主要有以下四種：

　　1.財政收入能力均等化模式。

　　財政收入能力均等化模式主要體現不同地區財政收入的均等化，不考慮不同地區的支出需求差異，不計算不同地區因提供社會公共服務的成本差異對支出需求的影響。這種模式是通過計算各地區的“標準收入”來確定其所需的轉移支付數額，通過這種模式實行的均等化轉移支付，可以使財政收入能力低于全國平均水平的地區提高到全國平均水平，同時，中央政府還可以通過調整某些因素的取舍范圍，改變所要達到的均等化轉移支付的程度。該模式的缺點是必須假定所有地區的支出需求是大體相同的，其差異可以忽略不計，所以這種模式適合那些幅員較小，或所轄各地區的地理、氣候、人口密度差別不大的國家或地區。很顯然，我國中央對地方的均等化轉移支付就不適于采取這種模式。

　　2.財政支出均等化模式。

　　財政支出均等化模式與第一種模式正好相反，即只體現不同地區財政支出需求的均等化，而忽略各地區財政收入能力的差異，它是通過計算各地區的“標準支出”來確定其所需的轉移支付數額，從而使財政支出需求低于全國平均水平的地區提高到全國平均水平。這種模式需要合理確定影響支出需求的各種因素、指標，選擇什么因素以及該因素占有多大比重，都直接影響“標準支出”的計算，必須進行科學、準確的計算分析，并進行詳細的模擬論證。其缺點是不考慮各地區的收入能力，雖然在支出方面有較好的均等化效果，但是不利于調動各地區組織收入的積極性。

　　3.人口均等化模式。

　　人口均等化模式主要是按照全國人均的轉移支付額和各地區的人口總數來確定各地區的轉移支付數額，其公式為：

　　某地區轉移支付額＝（全國轉移支付總額／全國人口數）×該地區的人口數

　　這種模式計算比較簡單，不需要進行繁雜的計算和因素選擇，也不考慮各地區財政收入和支出能力差異。但是正因為其計算過于簡單，考慮因素過少，它所實現的均等化程度較低，對那些各地收入或支出差異較小的國家或地區比較適宜。

　　4.財政收支均等化模式。

　　財政收支均等化模式就是充分考慮各地區財政收入能力和支出需求的差異，通過測算各地區的“標準收入”和“標準支出”之間的差額（標準收入－標準支出大于等于零除外）來確定轉移支付額。這也是國際上目前比較完善，效果較好的模式。它的優點是同時考慮了收入能力差異和支出需求差異。

　　二、建立均等化轉移支付制度的意義

　　1.均等化轉移支付制度是分稅制財政體制的重要組成部分。

　　要使現行分稅制財政體制進一步完善成為一種完整的適應市場經濟需要的財政體制，建立規范、科學的轉移支付制度就成為必然。按照國際通行做法，規范的分稅制必須遵循公平與效率原則，其主要內容包括：一是按稅種劃分各級政府的財政收入范圍，并保證上級政府有能力對下級政府進行財力調節；二是在合理界定各級政府事權的基礎上確定各級政府的財政支出范圍；三是在科學確定下級財政標準收入能力及標準支出需求的基礎上，通過轉移支付形式，實現政府活動能力的均等化及國民享受社會公共服務水平的均等化。從這個意義上講，建立規范的轉移支付制度是實行分稅制財政體制的核心內容之一，是分稅制的客觀要求。

　　2.均等化轉移支付制度是調節社會分配不公，促進社會穩定的重要措施之一。

　　均等化轉移支付以實現全國各個不同經濟發展水平地區的公民能享受大體相同的社會公共服務為宗旨，因此規范科學的均等化轉移支付制度的建立和實施，將緩解社會分配不公，調節由社會分配不公引發的矛盾。

　　3.均等化轉移支付制度可以有效地縮小地區間的經濟差距，促進全國經濟的協調發展。

　　實行科學規范的均等化轉移支付，不僅相對落后和貧困地區可以直接受益，彌補其由于財力不足所帶來的財政職能不全的缺陷，而且經濟相對發達的地區也可由于區域經濟發展趨于協調，產業結構和資源配置合理化得到更多的發展空間和更好的發展環境。

　　4.均等化轉移支付制度有利于財政政策的公開和公正，減少轉移支付的隨意性，為地方政府發展經濟創造較好的公平、寬松的環境。

　　實行科學規范的轉移支付后，以各地的標準收入能力和標準支出需求作為轉移支付依據，由于計算依據標準、客觀，在收入方面既可以避免藏富于地方、向上多要錢，又可以鼓勵地方努力發展經濟，加強稅收征管，提高公共服務能力；在支出方面可以避免人為擴大支出，浪費財政資金。

　　三、省以下均等化轉移支付的實踐

　　我國現階段均等化轉移支付主要是縱向的，由中央政府對省區政府和省以下地方政府之間的均等化轉移支付構成。省以下的均等化轉移支付方案，一般建立在中央對省區方案的基礎之上。從1995年開始實行適應新財政體制的較規范的均等化轉移支付制度。

　�。ㄒ唬┲醒雽κ�區的均等化轉移支付

　　1995年，財政部推出了中央對省區的《過渡期轉移支付方案》。雖然由于當時某些客觀條件的限制，使《方案》還欠規范，但可以看出，中央對省區均等化轉移支付采用的是財政收支均等化模式。通過一年試行，1996年財政部對《方案》做了進一步修改完善，使之趨于規范化。

　　各省區享受轉移支付補助額的計算公式是：

　　某省區轉移支付補助數＝（該省區標準支出－該省區財力－該省區收入努力不足額）×客觀因素轉移支付系數＋政策性轉移支付額。

　　政策性轉移支付額＝｛（全國人均財力－該省區人均財力）×該省區財政供養人口×A[，1]＋［該省區1979年財力×（1＋15）[年份]－該省區實有財力］×A[，2]｝×A[，3]

　　式中“標準支出”是將財政支出分解為“人員經費”、“公用經費”、“政策性支出”和“建設性支出”四類，選擇標準財政供養人口、人均財力、人口密度、中小學生數等因素，運用多元回歸方法，分別計算標準支出。應該說，“標準支出”的計算，還是比較科學規范的。

　　式中“該省區財力”是指某省區的實際財力，收入努力不足額是該省區增值稅和營業稅的標準收入和實際收入的差額。用實際財力和收入努力不足額代替標準財政收入，雖然也在一定程度上體現了公平與效率原則，但它畢竟不夠規范，其公平、公平程度也就差一些。

　　客觀因素轉移支付系數是中央可用于向各省區進行均等化轉移支付資金總額與全國地方財政缺口的比，此系數1995年為0.025，1996 年為0.035.

　　政策性轉移支付額主要體現國家對民族省區的傾斜政策。

　　1996年，中央對地方的均等化轉移支付辦法在1995年《方案》的基礎上進一步改進：用標準收入代替了財力和收入努力不足額；標準支出的劃分進一步細化；保留對民族地區的政策性轉移支付；同時引進激勵機制。

　　均等化轉移支付額的計算公式是：

　　某省區轉移支付補助額＝（客觀因素轉移支付額＋政策性轉移支付額）×（1±激勵機制系數）

　　客觀因素轉移支付額＝（該省區標準支出－該省區標準收入）×客觀因素轉移支付系數

　　標準收入＝增值稅＋營業稅＋資源稅＋土地使用稅＋農業稅＋農業特產稅＋……

　　各種稅收的計算，能取得實際稅基的，按實際有效稅基×單位稅額或有效稅率計算，無法取得實際稅基的采取用增加值、營業額或基期收入×有效稅率×價格指數計算。

　　標準支出＝該省區全額單位人員經費標準支出＋該省區全額單位公用經費標準支出＋該省區差額單位事業費標準支出＋該省區專項標準支出＋該省區其他標準支出

　　從上述計算公式可看出，標準收入的計算采取各稅收加總的辦法，比1995年的財力加收入努力不足額的辦法更接近客觀實際，因而提高了均等化轉移支付的公正程度，計算方法也向規范化邁進了一步；標準支出的測算細化了公用經費部分，用專項標準支出替代了1995年的政策性補助支出，取消了建設性標準支出，增加了其他標準支出，使概念更加準確，避免了方案中的概念混淆。激勵機制系數按某省區收入增長率與全國地方平均增長率比例差的50％計算。激勵機制的引進，使整個均等化轉移支付既體現了對經濟相對落后地區的照顧，又促使這些地區努力發展本地經濟，積極組織收入。

　　（二）省以下均等化轉移支付的特點

　　幾年來，我國多數省區都以中央對省區的均等化轉移支付方案為基礎，并結合本省區的實際情況，在轉移支付主體、對象和轉移支付補助額的確定等方面，做了進一步的改進和創新，形成了我國從計劃經濟向市場經濟過渡時期省以下均等化轉移支付的特點。

　　1.均等化轉移支付主體的確定。在確定均等化轉移支付主體時，各省區因財政實力的強弱不同而有所區別，一般情況下，省級財力較強的地區，其轉移支付主體是單一的，即省級政府本身，不再有其他主體，我國沿海經濟發達地區如廣東、福建等省就屬這種類型；而省級財力較弱的地區，其轉移支付主體除省級政府以外，還把有關的市地確定為均等化轉移支付主體。

　　2.均等化轉移支付對象。首先是確定均等化轉移支付對象的方法。我國多數省區都是以中央對省區均等化轉移支付方案為依據，選擇了財政收支均等化模式，即用財政收支均等化模式進行測算，根據測算結果，取那些有財政缺口的市、地、縣為轉移支付對象。也有采用財政收入能力均等化模式的，即將那些人均財力達不到全省區平均水平的市、地、縣作為轉移支付對象，江蘇省實行的就是這種辦法。還有個別財政困難的省區，如寧夏回族自治區，采取的是不完全財政支出均等化模式，即把財政支出中的人員經費作為確定轉移支付對象的指標，把那些人員經費達不到全省區平均水平的市、地、縣作為轉移支付對象，主要目標是保障工資能正常發放。

　　3.均等化轉移支付補助額的確定。一般來講，確定均等化轉移支付補助額所采用的模式和確定轉移支付對象所采用的模式應該是一致的。從各省區確定均等化轉移支付對象所采取的模式看，我國過渡時期省以下均等化轉移支付補助額的確定選擇了財政收支均等化、財政收入能力均等化、財政支出均等化三種模式。不過各省區在運用時根據各自的具體條件和不同情況在不同環節上進行了取舍和改進。譬如，多數選擇財政收支均等化模式的省區，由于數據和技術條件不具備，在計算客觀因素轉移支付補助額時仍采用了中央1995年方案的辦法，即用實際財力加收入努力不足額代替標準財政收入；廣西壯族自治區在計算對民族自治縣的政策性轉移支付補助額時，采取的是用該縣標準支出×0.03系數的辦法，比中央的辦法要簡便得多；北京市為了調動各級政府的增收積極性，促進各級政府加強財源建設，特設了激勵性轉移支付，使激勵性轉移支付資金占全市均等化轉移支付資金的30％，比中央的占比要大得多；河南省的政策性轉移支付主要體現對重點灘區、老區、深山區的軍事禁區縣特殊情況的照顧。

　　四、省以下均等化轉移支付存在的問題和對策建議

　　我國省以下均等化轉移支付制度實施兩年多來，取得了可喜成就，但也還存在一些不可忽視的問題，有待于在解決這些問題的過程中逐步加以完善，使之走向科學化、規范化。

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　　1.關于分稅制和轉移支付制度的相互融合問題。

　　轉移支付體系作為分稅制財政體制的一個重要組成部分，是中央政府實施宏觀調控的一個重要手段，它和分稅制體制在融合過程中應存在一致性和互補性，但我國目前的分稅制和均等化轉移支付制度之間卻存在著明顯的非一致性和互抵性�，F行分稅制財政體制仍沿用“基數法”，其目的是保地方既得利益，因此原包干體制下的地區間財力分配不公狀況仍然保留。這與以公正公平為特征的均等化轉移支付制度是不相融的。目前我國均等化轉移支付的公平作用與分稅制財政體制的不公平相比，反差還是相當大的。這種制度上的相抵問題，應通過深化分稅制財政管理體制改革來解決。

　　2.轉移支付的力度問題。

　　首先是中央對地方的轉移支付力度不夠，分稅制財政體制實行后，中央1995年和1996年分別拿出了20億元和34億元作為全國轉移支付資金，分別占當年全國地方財力缺口的2.5％和3.5％。其次是經濟欠發達省區由于財政困難，用于均等化轉移支付的財力有限，中央的小額度加上省區的有限財力，落實到我國目前均等化轉移支付主要對象——困難縣的轉移支付額也是較小的。

　　3.貧困縣問題。

　　主要是國家級貧困縣問題，這些縣一般都是老少邊山區，大部分縣地域廣闊，人口稀少，經濟比較落后，財政收入規模小，按照方案算帳，有些貧困縣補助數額較小。河南省所采取的對這些地區予以照顧的辦法，雖然在現有條件下不失為良策，但畢竟缺乏科學和規范，用發展的觀點看，還應進一步改進。

　�。ǘ�）完善省以下均等化轉移支付的對策

　　1.進一步合理劃分財權和事權，使均等化轉移支付在事權和財權明確的前提下有效運行。

　　具體表現在財政方面，中央財政主要負責具有全國性的以及涉及全局利益的經費支出，如保障國家安全和社會穩定，對國民經濟的宏觀調控以及調節重要分配關系的支出等，地方政府主要負責本轄區的社會公共服務和基礎設施的建設。因此，事權和財權的劃分必須依法而行事，必須明確化，提高透明度。這樣才能使轉移支付制度在事權、財權明確劃分的前提下有效運行，體現公平、公正、公開。

　　2.繼續深化分稅制體制改革，加大均等化轉移支付力度。

　　新體制運行已四年多，過渡條件逐漸成熟。因此建議：（1 ）取消中央對地方增值稅的基數返還和包干體制的上解和補助。（2 ）根據目前的實際情況，考慮中央和地方對增值稅的實際分享比例、原包干體制下地方實際上解數額和中央向地方的補助數額（把補助數額也列入中央收入）等因素，重新界定中央和地方對增值稅的分享比例，可以1997年全國財政決算數為依據，計算出中央和地方對增值稅的實際分享比例，然后本著中央分享比例略高于1997年實際比例的原則，界定今后中央和地方的分享比例，這樣既取消了基數法的分配不公，又增強了財政分配的規范化程度。（3）經過上述改革， 中央可以把用于包干體制下對地方的補助和現在用于均等化轉移支付的補助合在一起用于加大對地方的均等化轉移支付力度，最好是以國家財政收入的一定比例確定中央對地方的均等化轉移支付總額，這一方面可使中央擺脫下級政府要求增加轉移支付的壓力，同時還可以使地方政府對本地財力做到心中有數，從而增加預算的準確性和透明度。在此基礎上各省區加大對所轄困難地、縣的轉移支付力度，從而使均等化轉移支付起到它應起的作用，使經濟發展水平不同地區的公民能享受到大體相同的社會公共服務。

　　3.用較規范的辦法確定特殊地區的均等化轉移支付額。

　　充分考慮國家級貧困縣、山區縣、偏遠縣以及老工業基地等特殊地區，在政策性轉移支付上制定具體可行的政策、辦法，使這些地區能夠享受國家的優惠政策。具體說：（1）凡是按照轉移支付辦法測算， 人員經費標準支出與公用經費標準支出占財力比重低于100％的貧困縣、 山區縣、偏遠縣、灘區縣、軍事禁區縣，因其不能被列作轉移支付對象，可實行完全的政策性轉移支付，一次性補助，使其達到全省的平均水平。（2）凡是按照轉移支付辦法測算， 人員經費標準支出與公用經費標準支出占財力比重高于100％享受轉移支付的貧困縣、山區縣、偏遠縣、灘區縣、軍事禁區縣，一次性轉移支付達不到全省平均水平的，可補助到平均水平。

　　4.視具體情況，適當確定省以下均等化轉移支付主體和對象。

　　中央對省區的均等化轉移支付的主體和對象是單一的，但省以下情況就比較復雜，其均等化轉移支付主體和對象就不能是單一的。在近兩年的實踐中，大多數省區政府都把困難縣作為轉移支付的主要對象，這無疑是正確的。問題在于對市地級，應視市地本級的具體情況靈活掌握。有的市地可作為省級轉移支付的對象，有的卻可作縣級的轉移支付主體，可單獨作主體，亦可和省區級一起作同一對象的主體。這都要視不同省區不同市地的具體情況而定。

　　5.適當引入激勵機制。

　　均等化轉移支付制度引入激勵機制，對調動經濟水平較低地區政府發展經濟的積極性、促進全國各地區經濟協調發展，還是很有必要的。中央的做法是乘一個系數，較為簡單，北京市和安徽省的做法是值得一些省區借鑒的。

　　6.進一步完善技術手段，消除因統計數據不實，測算方法不科學等所造成的不利影響。

　　在消除統計數據不實方面，建議不斷改進技術測算手段，比如，在使用統計數據時，按照加權方法測算統計數據的真實可靠程度。另外，建議財稅部門和統計部門的統計口徑，在轉移支付有關因素的測算中可以進行必要的協調一致，以增強轉移支付的準確性和科學性。在提高測算方法科學性方面，各省區應參考中央1996年的方案，建立“標準收入”模型，增加計算標準收入的稅種，使測算因素逐步趨向全面、完整。同時，應建立可行的測算稅基的數量模型，加強對稅基資料的收集工作，并有效地運用各種技術手段，保證統計結果的真實性。