自人類進入階級社會以來，公共經濟一直是最關注的問題，因為，它涉及到每個社會成員的利益。公共經濟問題的核心是財政。任何政權都必須在財政的支持下才能存在。1992年，中共中央十四大作出了建設有中國特色的社會主義市場經濟體制的決定，這是關系到中國命運的重大決策。在市場經濟的過程中，政府起著領導作用。而到2010年我國的這一改革目標能否順利實現，財政是關鍵。

　　一、社會主義市場經濟條件下財政學的環境

　　筆者認為，我國現階段的財政學建設必須從對環境的研究開始。環境是對事物本身而言的。系統論告訴我們，經濟活動是每個經濟主體不斷地與環境發生信息、物質和能量交換的過程，受到環境的制約。財政是以政府為主體的理財活動，其活動過程受到一定環境的制約。歸結起來，這一環境就是國家的經濟制度和政治制度。這就是說，在不同的政治和經濟環境下財政會產生不同的表現形式。因此，社會主義市場經濟條件下的財政學建設必須重視對環境的研究。

　　計劃經濟時代的國民經濟活動是按照中央政府統一的計劃指令來進行的，可以把這種國民經濟稱之為“國家經濟”，那么，在社會主義市場經濟條件下，國民經濟活動是由政府、企業和個人家庭三大經濟主體共同進行的，形成了“三足鼎立”的態勢，市場經濟條件下的國民經濟是一種“混合經濟”。與“混合經濟”相聯系，社會存在著公共權力（政治權力）、財產權力和人身權力，和公共部門與私人部門兩大經濟部門。因此，對于市場經濟下財政學的環境，我們可歸結為三大經濟主體、三種權力和兩大部門。各經濟主體之間圍繞著經濟利益和三大權力關系所進行的對立和統一、依存和斗爭，展開了復雜的經濟關系。我國現階段的財政活動就是在這一環境下進行的。

　　二、財政是以政府為主體的公共理財活動

　　什么是財政，這是在財政學研究中不可回避的基本理論問題。筆者提出財政是以政府為主體的公共理財活動，這一命題包含著兩層意思：一是講財政是政府理財活動，二是講財政活動具有公共性。

　　第一，財政是以政府為主體的理財活動。理財，亦即經理財貨。在市場經濟條件下，每個經濟主體要生存和發展，就必須不斷地與外界進行商品或勞務交換，以獲得的必要生存資料。這就是理財。廣義地說，理財有兩個基本任務，一是為主體獲取必要的生存資料；二是為主體的發展籌措資金和物質。而市場經濟條件下商品貨幣關系的普遍存在決定了每個經濟主體都必須從事理財活動。

　　在傳統計劃經濟條件下，社會的一切經濟活動都是由中央政府安排的，企業附屬于政府，而家庭又附屬于企業，因此，整個社會的經濟主體只有中央政府一個，而財政就是政府的理財部門。而在市場經濟下，企業已經取得了獨立的經濟地位，而個人家庭也已經獨立于企業，同時，地方政府也取得了相對獨立的地位，它體現著地方公共利益。于是，傳統的“計劃經濟＝政府經濟”的模式被打破，政府退居為與企業、個人家庭三者并立的經濟主體地位。既然每個經濟主體都必須從事理財活動，而市場經濟下又存在著三大經濟主體，那么，社會必然存在著三類理財活動。其中，政府理財（Public　Finance）稱為財政；企業理財（Enterprise Finance）稱為企業財務；個人家庭理財（Individual　Finance）稱為家政。總之，上述分析表明， 在社會主義市場經濟條件下，財政是一種以政府為主體的理財活動。

　　筆者認為，政府理財論繼承了國家分配論的內核，并試圖從更廣泛意義上去解釋現實財政現象，因而是具有積極意義的。

　　（一）它解釋了許多重要的財政現象。（1）政府理財論認為， 財政活動的主體是政府而不是國家。政府是由一定階級占有統治地位的公共權力機關，而國家是由政府、居民和領土（廣義領土包括陸地、領空、領海及海底底土）三要素組成的有機實體。因此，國家并不是經濟主體，政府才是經濟主體。政府實行分級管理的政體，不同級次政府的存在，這就需設置多級財政。這就解釋了為什么我國現階段必須實行多級政府理財的財政體制。（2）政府， 尤其是中央政府是唯一有權在行政上代表國家的機關，這就確定了它對地方政府的領導地位，這一點，為研究中央與地方財政關系提供了理論依據。（3）在多級政府政體下， 由于各級政府的公共事務內容不同，決定了各級政府有自己的利益，因而，各級政府間的財政矛盾必然存在。

　�。ǘ�）拓寬了財政管理視野。國家分配論把財政問題歸結為社會總產品，特別是對國民收入的分配問題，這是對計劃經濟下財政活動的高度理論概括。因為，計劃經濟下整個社會是在指令性計劃和統收統支的財政制度下運行的，財富都集中到中央政府，財政部是社會唯一的分配機關，通過財政分配，形成了補償基金、消費基金和積累基金。因此，當時財政最基本的任務是分配國民收入。按照這一思路，財政活動就可以簡單地歸結為資金的收和支兩個基本管理環節。

　　然而，從政府理財論的觀點來看，政府理財至少應當包括生財、聚財和用財三個環節。聚財相當于財政收入；用財則相當于財政支出。這就是說，傳統的政府分配論在研究財政活動環節方面有一個缺陷，這就是它忽略了對生財的研究。之所以提出生財也是政府理財的基本環節之一，是基于理財的兩大任務提出來的。因為，既然政府是市場經濟的主體之一，也存在著生存和發展問題，這就要求財政從不斷拓展財源來獲取更多的財政收入，滿足政府和社會發展的需要。生財是比聚財、用財更重要的財政環節。進一步說，現階段的財政職能，包括資源配置職能、及穩定和發展職能，實質上是圍繞生財來展開的。由此可見，從國家分配論的收、支兩環節到政府理財論的三環節，這是理論上的繼承和發展。

　�。ㄈ�）提出財政管理必須抓好財政收入、財政支出和國有財產管理三個基本環節。提出財政管理有三個基本環節的理由是：（1 ）國有財產是產權屬于政府所有的財產；（2）理財學常識告訴我們， 財產和收入、支出之間存在著互變關系。在我國國有財產是財政長期投資的結果，而處置國有財產所得是政府財政收入的一大來源，因此，必須把國有財產管理納入財政管理環節；（3）由于理論原因， 加上公共財產管理本身的復雜性和管理措施上的失當等原因，在向社會主義市場經濟變革過程中，大量的國有資產被流失和侵吞。即使在土地私有制下，政府都十分重視財產管理，那么，在我國土地公有制下，土地作為重要的國有財產卻沒有引起我們充分重視，這不能不說是當前財政管理的一大缺陷�？梢�，政府理論提出財政管理必須包括收入、支出和財產管理三個財政管理環節的觀點，是符合我國當前實際的。

　�。ㄋ模┯欣�于開拓財政理論領域。系統論認為，事物的運動過程是不斷與環境進行信息，能量和物質交換的過程。財政活動也是如此，市場經濟條件下，政府理財必然會對構成國民經濟的另外兩個主體——企業和個人家庭帶來重大影響，同樣，企業和個人家庭的理財也會影響政府理財。這種錯綜復雜的矛盾，使得我們對財政問題的研究必須跳出財政活動的本身，而去尋求政府與企業、個人家庭三大經濟主體之間的相互適應。這也是說，財政學不僅要研究財政分配問題本身，而且要研究市場經濟條件下政府的職能范圍、資源的公共配置與市場配置孰優等重大問題�？梢娕c主要研究各種財政收支形式的傳統財政學相比，政府理財學說在研究的范圍和深度方面都將會有較大拓展。

　　第二，就質而言，財政是一種公共理財活動

　　在傳統財政學中，我們通常用“建設性財政”、“經營性財政”來描述財政本質，這是符合當時實際的。在計劃經濟時代，由于全社會的國民收入分配都集中于財政（中央財政），而社會的進步又依賴于資金的投入，在這種情況下，財政必然扮演“投資人”角色。建設性財政固然有許多優點，但重要缺陷之一是造成政府與企業理財的“錯位”。當時，一方面是本來應當由企業辦的事，如投資（尤其是盈利事業投資）卻由政府來辦，另一方面，本來應當由政府辦的公共事務，如醫院、社會保障、學校等卻由企業去辦。大中型企業從醫院、學校到托兒所，除火葬場以外什么都要辦。把本該由政府辦的事交給企業去辦會造成資源上的浪費，而本該由企業去辦的事交給政府來辦也會大大降低資源配置效率。這種理財上的錯位必然帶來經濟運行的低效率。所以說，建設性財政也是一種無奈。

　　我們無意否定計劃經濟時代，但它畢竟傳達了一個信息：政府并不能把天下事全部包起來，或者說，它只能做那些應該做，且能夠做的事，這就是管理公共事務。既然政府在市場經濟下是公共事務的管理機關，那么，政府理財必然是一種公共理財，因此，公共性是市場經濟條件下對政府理財的質的表述。具體地說，它包括以下三點：一是政府應當退回到公共權力機關的立場上處理企業與企業之間、企業與個人之間的關系，充當“裁判員”的角色；二是領導市場經濟，發揮政府在市場經濟中的主導作用和保證作用，成為“游戲規則的制訂者和組織者”；三是公共事務的管理者。即管理那些“個人所不能干、不愿干、干不了，但是社會卻必不可少的”事務。財政就是滿足政府公共事務的支出需要的理財部門。

　　必須指出，公共事務與公共需要是兩個不同的概念。公共需要是指社會的共同需要，它體現的是公共需求方，而公共事務是政府根據需要與可能，經過法定程序的篩選，把這種廣義的社會需求的一部分轉化為政府的行為，成為政府的職能。政府受現實的財力限制，公共需要是永遠無法滿足的。最近有人提出，財政是滿足公共需要的，這一提法值得商榷。

　　必須指出，財政的公共性是由政府的公共事務管理者的地位所決定的。但這并不是說，政府除管理公共事務外就無所作為。在政府與市場的關系上，即使西方國家也有多種模式。如日本、韓國是一種模式：政府主導型市場經濟；美國是一種模式：政府干預型市場經濟；德國模式稱為社會市場經濟。可見，在市場經濟條件下，政府的財政政策選擇完全游刃有余。而生財是任何一國財政的基本任務之一。我們屬于發展中的市場經濟國家，即使把財政的質定位在公共財政上，政府仍應大量籌措資金，用于基礎設施和基礎產業投資。

　　總之，新時期對財政本質的研究，必須從市場經濟的要求出發。筆者認為，它是一種以政府為主體的公共理財活動。

　　三、財政學是發展中的學科

　　在中國歷史上，一些有遠見的理財家在政府理財實踐中，提出了進步的理財思想，如“輕徭薄賦”，“富國先富民”，財政支出必須“量入為出”，財政收入應當“取財而不傷財”等理財主張。這是寶貴的歷史遺產。

　　然而，財政學作為一個與上層建筑緊密聯系的經濟學科，只有隨著資產階級走上政治舞臺，資本主義生產方式占據主導地位的條件下才有可能產生。自18世紀經濟學亞當。斯密創建財政體系以來的200 多年中，它經歷了從自由資本主義到國家壟斷資本主義到社會主義等多個歷史階段。根據不同階段的歷史任務，財政學從理論體系到方法論都處在不斷變革中。

　　自由資本主義時期的財政學主要研究的是政府自身的財政活動方面，他們主張實行“廉價政府”，采取“節儉”的支出政策，以給資本家更大的發展空間。到凱恩斯主義時代，一反傳統的財政學理論，要求政府實行擴張性財政政策，在經濟上擴大政府干預范圍，在收入上主張把政府公債也作為一種“政策工具”，極力擴大財政赤字，并試圖使支出脫離財政收入制約，實行“揮霍性”支出政策。

　　到本世紀80年代，隨著凱恩斯主義的財政政策在實踐中的失敗，西方財政理論進入重大調整時期，主流學派在批判“揮霍性”財政政策的同時，主張收縮政府職能和財政支出范圍，變“全面干預”為“適度干預”，同時，實行財政收支平衡政策，為了尋求縮減財政支出的有效途徑，他們創建并完善了“公共產品”理論（研究政府勞務的有效生產和供給途徑的理論），“公共選擇”理論（研究政府決策與財政支出的關系，特別是公共支出膨脹的總趨勢的理論）：財政支出的優化決策理論：稅式支出理論（政府的兩種支出形式，即減免稅與撥款關系的理論）等。在此期間，政府的財政政策也發生了重大改變。務實的，財政支出平衡的政策開始成為主流政策�？偨y克林頓向國會提交的1998—1999年度預算案中，擯棄了美國長達30多年之久的赤字政策，要求實現收支平衡，實現結余100億元的目標。在歐洲國家，從1999年1月1 日開始正式啟動的統一歐洲貨幣的進程中，將當年財政赤字不超過GDP的3％，累計債務不超過GDP的60％作為能否加入“馬赫”條約國家的標準。 這就說明了實施收支平衡或接近平衡的財政政策，已經重新成為當前的主潮流。

　　我國的財政學也經歷了三個發展階段。在中華人民共和國建立初期，財政學理論主要采用的是原蘇聯的體系：50年代末，隨中蘇關系破裂和我國的計劃經濟體制的完善，我國的財政學者開始了對建設符合計劃經濟時代要求的財政學理論體系的探索。與計劃經濟的要求相適應，在財政學體系上我們將它分為社會主義財政學和資本主義財政學兩門課程；80年代開始的改革開放為建設社會主義市場經濟條件下的財政學體系創造了條件，但事實上，財政學理論體系的建設往往是滯后的。

　　1991年，由人民大學編寫的《財政學》出版，可以將它看作財政學理論發展階段的分水嶺和代表作。它表明我國財政理論進入了市場經濟改革探索階段。中央十四大以后，隨著我國經濟體制改革目標的確立，財政理論體系建設的目標逐趨明確，西方財政學的許多概念、原理被引進和深化，于是，新的財政學體系逐臻成熟。

　　為提高我系的教學水平，1988年，在王美涵教授主持下，我院編寫的《社會主義初級階段財政學》中，已經提出了在社會主義初級階段，存在著三大經濟主體、三種理財關系的觀點。這表明，我們已經在對財政本質的研究上取得了重大進展。

　　四、財政學的理論框架

　　財政學的理論框架是財政建設中的大事。已故的著名財政學者席克正教授指出，我國市場經濟條件下的財政學理論框架應以圍繞以下五個課題來進行：（1）以社會主義理論為基礎，研究財政職能轉換；（2）以公共產品理論為重點，研究財政的性質和范圍；（3）以效率、 公平和穩定增長三個原則為主線，研究財政收支的經濟效應；（4 ）以公共產品具有層次性的特點，研究各級政府間的財政關系；（5 ）重視財政政策研究，探索財政宏觀調控的措施，促進經濟的穩定和增長（注：席克正、楊君昌：《財政理論與政策選擇》，第1頁， 上海財經大學出版社。）。上述論述，為我國的財政學體系建設指出了方向。

　　1998年，我院在編寫《財政學原理》一書過程中，對財政學的理論框架進行了中外比較研究，提出了新時期財政學理論框架建設的六點意見。

　　第一、把社會主義市場經濟下存在著政府、企業、個人家庭三大經濟主體和與之相適應的三種理財活動、三種權力（公共權力和人身權力）、兩大部門（公共部門和私人部門）作為財政學理論體系建設的基礎。

　　第二、加強對政府職能的研究，財政學是研究理財關系的學問，政府行為對財政活動的制約作用是顯而易見的。本書以市場經濟條件下的政府政治、經濟和社會職能為研究起點，展開對于政府公共事務、公共產品等基本財政理論問題的研究，試圖劃清市場經濟條件下政府活動與市場的基本界限。在政府職能轉化為財政行為過程中，公共選擇是“支點”。為此，應當把外部經濟和公共選擇理論的原理納入本書的范圍。

　　第三、財政職能是政府職能的延伸和發展，或者說，它是政府經濟職能的擴充。本書提出，應當將財政職能歸結為資源配置職能、收入分配職能和穩定職能，并力圖將效率、公平和穩定三個原則貫穿于各章節和各個范疇的分析。這可能有利于克服傳統財政學各篇自成體系，缺少內在有機聯系的缺陷，使整書變得更加聯貫、緊湊。

　　第四、重視財政原則研究。財政學是研究財政活動規律性的學科，而財政規律集中體現于財政原則。財政原則是財政規律在財政業務活動中的體現。80年代的財政學教材在財政原則的研究上是有貢獻的，一些重要原則，如量入為出原則等，至今仍指導著各級財政工作。這是中國財政學的一大特色。然而，由于種種原因，近年來出版的財政學教材卻對財政原則研究有所忽視，這很遺憾。

　　本書認為，各項財政收支活動是財政學中的基本業務部分，介紹基本業務屬于“三基”范圍，但如果僅滿足于一般業務介紹，就有可能變成業務手冊。要防止這一傾向，就應當把對財政總體活動的規律研究與具體財政業務有機結合起來，形成財政原則。從另一角度講，“原則”也就是基本道理。因此，本書重視財政原則的研究，包括收入原則、支出原則、稅收原則、預算原則、分稅制財政體制原則等，從而形成了本書的特色。

　　第五、在結構上試圖突破傳統的收支平衡體系。除了在財政收入和財政支出篇采用當前國內外通行的先支后收的安排外，還有：一是將管理問題分散到各具體業務章節，結合對具體財政范疇研究來展開；二是將財政活動由傳統的收入、支出兩環節擴展到財政收入、財政支出和國有財產管理三個環節。的確，國有財產管理（包括國有資產管理、一般國有財產管理和國有資源管理）太重要了，在社會主義市場經濟條件下，管理國有財產是財政不可推卸的責任。然而現有的財政學中卻沒有把國有財產的管理作為一個財政管理環節。特別是在一般國有財產管理和國有資源管理方面，目前的教材是一個空白點。本書從政府理財角度對國有財產管理進行了開拓性研究；三是加強了對事業和事業單位的研究，并引入準公共產品理論；四是增加了政府費收入和政府采購等財政范疇的研究，力圖內容更新、體現時代要求。

　　第六、如何對財政體制進行規范研究，這是歷來財政學的難點之一。本書引入了財政聯邦主義的概念，從優化資源配置角度對中央與地方財政的事權和收入分配問題進行了研究，并對轉移支付的理論和方法論進行了探索。相信，這不僅對學生，而且對于業務部門也有一定指導意義。

　　總之，力圖使財政學的研究范圍與當前財政實踐保持一致，且具有一定的超前性、實用性是實現教材穩定的條件，這也是本書追求的目標。

　　「參考文獻」

　�、偻趺篮�：《社會主義初級階段財政學》，中國財經出版社1988年版。

　�、陉惞玻骸敦斦�學》，四川人民出版社1994年版。

　�、坂囎踊�：《財政學原理》，中國財經出版社1992年版。