中國農(nóng)村扶貧工作自1978年改革開放以來取得了世人矚目的成績，但是近幾年貧困人口減少速度有所減緩。本文旨在探索中國政府扶貧資金使用效率不高的原因之所在，并尋求相關(guān)對策，以促使其分配和管理機制能更好地滿足貧困人口需求，最大限度地發(fā)揮扶貧資金的效率和效果。

　　一、新世紀(jì)中國的扶貧計劃

　　2000年我國八七扶貧攻堅計劃結(jié)束，基本完成了既定的扶貧任務(wù)。2001年公布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》是新世紀(jì)中國扶貧的重要指導(dǎo)文件，文件指出，新世紀(jì)前十年我國扶貧工作的措施和途徑主要為：重點支持發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、增加財政扶貧資金、改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件、加大科技扶貧力度、提高貧困地區(qū)群眾的科技文化素質(zhì)、擴大貧困地區(qū)勞務(wù)輸出、推進自愿移民搬遷、鼓勵多種所有制經(jīng)濟組織參與扶貧開發(fā)。扶貧的投入繼續(xù)保持上個世紀(jì)的投入方式，主要有財政發(fā)展資金、以工代賑資金和信貸扶貧資金，在各項扶貧資金的投向上也沒有太大的變化。為了進一步提高扶貧效果，取消了國定貧困縣，重新確定了扶貧工作重點縣。

　　新世紀(jì)我國的扶貧工作最大的改變就是開始以村級瞄準(zhǔn)代替縣級瞄準(zhǔn)，其實現(xiàn)的技術(shù)手段就是在全國范圍內(nèi)確定扶貧工作重點村，制定參與式村級發(fā)展、村級扶貧規(guī)劃。在過去自上而下的扶貧開發(fā)方式下，貧困群體的知情權(quán)、參與權(quán)被剝奪了，而現(xiàn)在貧困群體參與扶貧活動無論是形式上還是程度上都比過去要多要高。

　　二、我國扶貧研究的基本觀點及其評述

　　1986年我國政府開始實施有組織的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，借以補充制度邊際效益遞減帶來的扶貧速度放慢的不足，90年代初我國開始實施八七扶貧攻堅計劃，這些都為我國扶貧事業(yè)起到了顯著的推動作用。但這不意味著我國政府的扶貧工作就沒有缺陷，長期以來“以區(qū)域發(fā)展”為目標(biāo)的效率導(dǎo)向型的開發(fā)式扶貧模式受到了很多學(xué)者的質(zhì)疑和批判。對貧困和反貧困問題的研究，已成為目前所有關(guān)注三農(nóng)問題和社會發(fā)展問題的專家、學(xué)者以及研究人員關(guān)注的焦點問題。

　　（一）經(jīng)濟增長與扶貧

　　自從羅斯托提出了以“起飛”為顯著特征的發(fā)展階段論后，經(jīng)過劉易斯等人的發(fā)揚，以經(jīng)濟增長為中心的發(fā)展在上個世紀(jì)50年代以后成為許多發(fā)展中國家所推崇的發(fā)展模式，但是實踐證明這種模式的基本假設(shè)沒有得到實踐，即增長的成果會自動地在一段可接受的時間內(nèi)，傳播到劣勢經(jīng)濟部門和人口的較貧困階層，也就是經(jīng)常見到的“滴落”機制。追隨這種傳統(tǒng)發(fā)展模式的真正結(jié)果是很多發(fā)展中國家大量人力資源的浪費，尤其是綠色革命在對世界糧食產(chǎn)量有著巨大貢獻的同時也加劇了貧富之間的差距，貧困人口的生計狀況沒有得到預(yù)料的改善，反而更加惡化。這些實踐促使學(xué)者們重新思考新的發(fā)展戰(zhàn)略，在國際勞工組織和世界銀行的共同倡導(dǎo)下，以需求為導(dǎo)向的基本需求戰(zhàn)略開始成為國際反貧困戰(zhàn)略的基本出發(fā)點。對經(jīng)濟增長的迷信直接導(dǎo)致了我國開發(fā)式扶貧模式的選擇。

　　我國從20世紀(jì)80年代中期開始實施的以區(qū)域發(fā)展為導(dǎo)向的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略在一定程度上是“經(jīng)濟增長”戰(zhàn)略的運用，沒有考慮到經(jīng)濟增長和扶貧戰(zhàn)略之間的區(qū)別，追求區(qū)域發(fā)展和貧困人口脫貧速度的扶貧戰(zhàn)略帶有明顯的效率導(dǎo)向。這種以效率為導(dǎo)向的扶貧戰(zhàn)略暗含著這樣一個邏輯前提：貧困地區(qū)經(jīng)濟加速增長所帶來的收益能夠被該地區(qū)各種類型和層次的貧困家庭所分享，相對貧困家庭先脫貧能夠帶動絕對貧困家庭的脫貧，最起碼，相對貧困家庭從增長中獲得的利益能夠在不太長的時間內(nèi)“滲透”或擴散到絕對貧困家庭。然而實際情況是，由于貧困地區(qū)各類型的貧困家庭之間并沒有很深的經(jīng)濟聯(lián)系，他們之間的聯(lián)系更多是一種血緣、家庭聯(lián)系，各個貧困家庭實際上是一個個相對獨立性很輕的經(jīng)濟單位，所以試圖通過收益和財富的滲透來解決絕對貧困問題在現(xiàn)實中是靠不住的。這種以效率為導(dǎo)向的扶貧戰(zhàn)略，往往出現(xiàn)的是以下的結(jié)果：（1）扶貧投入不斷地被貧困地區(qū)經(jīng)濟條件較為優(yōu)越、發(fā)展?jié)摿�較大、脫貧步伐較快的部分強勢人口和家庭所擁有甚至壟斷；（2）絕對貧困家庭和人口將逐漸游離出扶貧投資的視野；（3）扶貧政策的執(zhí)行效果必然會隨著時間的推移而呈現(xiàn)遞減趨勢。因為效率導(dǎo)向的扶貧戰(zhàn)略具有一種“過濾效應(yīng)”，它不斷篩選出脫貧速度較快的部分貧困家庭作為政府扶貧的對象，隨著時間的推移，剩余的還沒有脫貧的家庭必然是難度更大、需要更多幫助與扶持的家庭，這些家庭和人口將逐步形成傳統(tǒng)扶貧戰(zhàn)略難以消化的一個硬核，這正是理論界所關(guān)注扶貧政策效果不斷下降的原因之一。可以看出，效率導(dǎo)向扶貧戰(zhàn)略和政策的執(zhí)行效果，隨著時間的推移而呈現(xiàn)遞減趨勢具有一定的必然性。

　　（二）對扶貧研究基本觀點的評述

　　由于數(shù)據(jù)資料的有限性，大部分學(xué)者的研究都是基于自己所能調(diào)研的扶貧項目和有限的公開的宏觀數(shù)據(jù)的分析之上的，對于扶貧資金真正有系統(tǒng)的數(shù)據(jù)翔實的研究目前最為周全的則是財政部、國務(wù)院扶貧辦外資中心委托中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所貧困與發(fā)展研究室、甘肅省外資扶貧項目管理中心聯(lián)合承擔(dān)的“財政扶貧資金投向分析”研究。該研究用大量的數(shù)據(jù)分析了我國扶貧資金的來源和區(qū)域投向等方面的特點：1998-2001年間，盡管中央兩項扶貧投資大幅度增加，但直接投到貧困縣的資金在逐年減少，主要原因是越來越多的扶貧專項貸款沒有到貧困縣，財政新增及發(fā)展資金在貧困縣中的地位越來越重要，無論是以工代賑資金還是財政新增及發(fā)展資金，地方配套的比重逐年下降。扶貧資金在貧困縣之間的分配主要取決于貧困縣的貧困狀況、貧困縣的人口規(guī)模以及貧困縣的類型（是否為老少邊區(qū)），扶貧資金的分配也進一步向中西部地區(qū)和老少邊區(qū)貧困縣傾斜。此外，該研究還通過參與式農(nóng)產(chǎn)需求評估，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)金扶持、實物扶持和技術(shù)援助的扶貧形式比較受農(nóng)戶的歡迎；利用參與式快速評估法對農(nóng)戶的實際需求進行排序后發(fā)現(xiàn)，修建道路和橋梁、減少子女工學(xué)費用、開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、解決人畜飲水問題、減輕看病費用，是當(dāng)前農(nóng)村的首要需求。但該研究的分析主要依據(jù)還是宏觀的監(jiān)測數(shù)據(jù)，對于扶貧資金的微觀具體使用和投向并未作太多的分析。

　　縱觀不同學(xué)者對我國扶貧資金的研究和判斷，其問題的核心集中在扶貧資金的目標(biāo)瞄準(zhǔn)和投資決策。從全國扶貧工作來看，無論是成績還是經(jīng)驗，也無論是矛盾還是摩擦，實際上都是圍繞著資金轉(zhuǎn)圈。據(jù)有關(guān)學(xué)者對西北和西南地區(qū)的典型調(diào)查，中國反貧困資金的漏出量占總投入的比重不低于50%，甚至可能高達70%.扶貧受援單位是由中央和省政府確定的貧困縣，然后再由縣政府將扶貧資源通過金融機構(gòu)或行政機構(gòu)傳遞給貧困村和貧困產(chǎn)。這種資金的傳遞方式，瞄準(zhǔn)的是區(qū)域而不是貧困鄉(xiāng)村或戶，是一種自上而下的扶貧戰(zhàn)略，從而使貧困人口很難參與到扶貧資源的使用決策中來。大量的貧困人口由于得不到扶貧資源，缺乏資金的推動力，而依然處于極貧之中。此外，在實際工作中，也引發(fā)了一系列問題：一是扶縣不扶產(chǎn)、扶富不扶貧、貧富一起扶的偏差現(xiàn)象始終沒有得到徹底的改變，扶貧資金也缺乏良好的管理；二是扶貧項目選擇不當(dāng)，扶貧資金滲漏和損失嚴(yán)重，使用效益不高；三是扶貧資源傳遞系統(tǒng)不暢，資源在運行中被大量截留和轉(zhuǎn)移；四是資金回收機制缺位，還貸率低。總之，扶貧開發(fā)部門（扶貧辦）與資金管理單位（銀行）協(xié)調(diào)困難，一直是影響扶貧貸款運作的制約因素，很多地方都存在“有了資金找項目，分完資金就拉倒”的現(xiàn)象。

　　三、主要措施及建議

　　經(jīng)濟增長對扶貧的作用已經(jīng)越來越小，農(nóng)村的貧困群體開始逐漸被排除在經(jīng)濟增長的受益范圍之外。只寄希望于有限的中央財政扶貧資金投入來根本改善農(nóng)村貧困人口的貧困狀況，是不切合實際的。基于大量的有關(guān)我國財政扶貧資金運行的文獻研究以及相關(guān)調(diào)查分析，筆者得出以下的結(jié)論和相應(yīng)的建議：

　　（一）建立以貧困社區(qū)社會發(fā)展為中心的保護與開發(fā)相結(jié)合的新的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，從而取代單純的開發(fā)式扶貧和分散式的部門扶貧共存的扶貧模式

　　以建立窮人生計安全為主要內(nèi)容的新的形勢迫使緩貧戰(zhàn)略向保護與開發(fā)相結(jié)合的新型扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，這就在客觀上要求將社會發(fā)展的內(nèi)容作為扶貧開發(fā)工作的主要內(nèi)容，這意味著以民政部為主導(dǎo)的農(nóng)村低保工作和由教育、衛(wèi)生、水利、交通等部門所主導(dǎo)的涉及扶貧工作的農(nóng)村發(fā)展工作必須與扶貧辦所執(zhí)行的中央扶貧開發(fā)工作相結(jié)合。需要考慮在新的扶貧戰(zhàn)略中建立諸如農(nóng)村貧困戶低保計劃、貧困農(nóng)戶教育計劃、貧困農(nóng)產(chǎn)醫(yī)療安全計劃類似的緩貧方案，將中央各類扶貧資金進行捆綁，由國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)一規(guī)劃瞄準(zhǔn)，各個部門執(zhí)行。這樣將會極大降低中央各類涉及扶貧工作資金的交易成本。

　　（二）縣級瞄準(zhǔn)的扶貧資金分配機制缺乏合理性。應(yīng)向村級瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)移，建議我國財政扶貧資金瞄準(zhǔn)的基本單元轉(zhuǎn)向低一級水平

　　建議取消592個貧困重點縣的劃分政策，而采用以貧困人口為計量單元，同時考慮地域分布的新的瞄準(zhǔn)政策。從客觀上講，直接瞄準(zhǔn)貧困群體在技術(shù)層次上會產(chǎn)生相當(dāng)高的成本，就現(xiàn)行中國的財政管理體制來講也很難管理，采用村級瞄準(zhǔn)機制是一個可行的方案。這樣既可避免由于縣級瞄準(zhǔn)所造成的貧困人口的滲漏，又可通過縣一級的行政體系進行監(jiān)管，從而形成以縣為單位，以貧困村為單元，以貧困人口為目標(biāo)的新型的扶貧資金瞄準(zhǔn)機制。村級瞄準(zhǔn)機制會引導(dǎo)扶貧資金流入貧困村，從而縮短了資金到村到戶的制度性的距離，在制度上降低了扶貧資金流失的機會，從而為改善扶貧資金的使用效果提供了某種程度的制度保證。

　　（三）建議試點貧困村自主管理資金的發(fā)展模式，同時推廣已經(jīng)證明為有效的資金捆綁、村級規(guī)劃、農(nóng)戶實施的整村推進計劃

　　考慮到村一級尚無資金管理的制度體系，而且也缺乏相應(yīng)的技術(shù)人員，加之村級的民主化程度還比較低，不可能將資金直接下達到村，由村民自主管理。但是仍可建議在有條件的地方進行預(yù)算制度的貧困村發(fā)展試點，也就是說，可以通過一個五年的村級發(fā)展規(guī)劃，然后在村級建立發(fā)展規(guī)劃委員會，通過對委員會的培訓(xùn)，在村級建立起資金計劃使用的監(jiān)管體系，并將這個體系嚴(yán)格置于村民的監(jiān)督之下。在此情況下將資金按年度以預(yù)算的形式下達，以滿足其在社會發(fā)展中的各項需要。在過去幾年中參與式規(guī)劃的實踐已經(jīng)有了非常好的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗的核心是首先在省一級資金的捆綁規(guī)劃，然后在全省范圍內(nèi)貧困村的識別和規(guī)劃制定，按照全省貧困村的規(guī)劃需求制定年度的資金分配計劃，然后再按照貧困規(guī)劃中的各種項目進行分類，并以規(guī)劃和項目的形式報送扶貧和財政部門審批，各個貧困村按照審批的結(jié)果進行項目實施，財政部門負(fù)責(zé)資金的監(jiān)管，扶貧部門負(fù)責(zé)項目的規(guī)劃、實施和監(jiān)測，從而保證資金能夠到村到戶，同時也確保所實施的項目來自于貧困群體的實際需求，并且是在他們的參與和決策下形成的。

　　（四）在扶貧系統(tǒng)建立扶貧項目監(jiān)測評估系統(tǒng)

　　扶貧資源的投入涉及到產(chǎn)出、結(jié)果和影響三個方面，而地方扶貧部門除了進行一部分項目驗收活動以外，均無法提供系統(tǒng)的有關(guān)產(chǎn)出、結(jié)果和影響的分析報告，這為確保扶貧資源的投入真正受益于貧困群體造成了管理層面上的障礙。由于缺乏這樣一個系統(tǒng)，扶貧投入過程無法做到及時地反饋和糾正，很多項目實施了但效果如何，產(chǎn)生什么影響均無法了解。建議村級扶貧規(guī)劃過程引入項目邏輯框架管理法，對各種產(chǎn)出效果和影響給出指標(biāo)，然后扶貧部門按照指標(biāo)的實現(xiàn)與否進行監(jiān)測與評價。建議中央財政資金管理部門和扶貧部門啟動項目管理能力建設(shè)計劃，建立起符合中國國情的簡單、易行的項目管理框架，并培養(yǎng)一支扶貧開發(fā)工作的專業(yè)性隊伍。

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