一、財政透明化對政府治理效率的積極影響

　　透明化發展是一種國際化趨勢，為了適應經濟全球化發展趨勢，在更高層次、更大范圍參與國際競爭與合作，充分利用國際資源，各國政府就必須參照國際統一性的規則，提高政府財政透明度，從而改善政府治理效率。隨著我國市場經濟體制的全面建設，“公共性財政”成為政府的本質特征，社會治理結構表現為公眾與政府之間形成了一種委托一代理關系，政府主要承擔公共受托責任。在這種情況下，如何衡量政府責任的履行情況以及政府的活動過程、信用和效率，如何保證政府與企業、公眾之間的溝通渠道暢通，提高財政透明度等問題成為改革的關鍵。根據IMF（國際貨幣基金組織）關于政策透明度的要求和國際經驗，政策透明化建設對政府有效治理產生積極作用。

　　1.財政透明度要求通過政府對公眾和公眾對政府之間的信息交流的公開性、及時性和充分性，促使政府對公眾提供公共服務的方式、數量和質量發生根本性轉變，從而提高政府的回應力，增強政府的合法性。我國傳統的政府是封閉型、控制型政府，行政權力的過于集中，強化了政府的信息特權和決策的傾向性。尤其是決策的非民主化，增加了政府與企業、中介和公眾之間的矛盾，即便是政府強制的政策推行，也不能達到政策的目的，結果表現為政府治理的低效率。提高財政透明度客觀要求政府必須轉換行政方式，通過信息網絡系統改變傳統的部門分割運行狀況，實現政府部門與企業、中介和公眾相互關系的重新組合。另外，財政透明度的要求也帶來了社會公共治理的多元化價值體系，因此政府的決策必須考慮社會不同領域、不同主體之間的利益差別，在多元的利益主體間求得利益的協調和均衡。總之，適應透明化要求，政府必須弱化信息特權，不斷增強非政府組織和市場力量。為了政府與其他利益主體間的信息對稱，政府可以轉移部分管理和服務職能，引導中介組織以及行業協會發揮作用，實現共同管理經濟、社會事務的目標。傳統的政府管理職能已不適應信息化發展的需要，社會越來越要求得到政府更多的政策指導和咨詢服務，公眾對政府信息的獲取與預期，要求政府必須擴展服務的范圍和力度，提高服務質量，促進社會和諧發展。

　　2.財政透明度要求通過政府“合理”決策程序，增強與公眾信息交流的“誠實性”和“共同理解性”，以促進政府決策組織系統的科學化。政府決策組織系統是行政決策信息收集和決策過程的組織載體。實現政府決策的科學化不僅要求組織系統的中樞機構、咨詢機構、信息機構和監控機構的設置完整、功能齊全，而且要求機構之間運轉協調、結構合理、溝通暢通。我國傳統的政府決策組織系統存在許多缺陷，如組織機構要素不完備，政府只注重決策的中樞機構而忽視咨詢機構，只注重執行機構而忽視監督機構，機構之間的整體功能與內部聯系發揮不足，機構龐大臃腫并缺乏與外界的交流和適應環境能力等。這些缺陷造成了政府決策信息的阻塞和決策信息的“有效需求”不足，以至政府組織結構缺乏彈性和適應力，使決策活動無法應對環境的復雜性而失去決策效率。根據透明度理論的解釋，政府與公眾之間的信息成功交流的關鍵在于雙方間能夠真正理解，這就要求對信息進行加工、組織、壓縮、簡化；在信息加工過程中，過濾、消化和吸收信息的功能，則決定了信息的使用效率�？梢姡�要提高政府組織的決策效率，就必須對政府組織結構進行再造，構建網絡化政府，利用信息技術改變傳統的科層管理，減少中間管理層，使決策組織體系趨向“扁平化”狀態發展。

　　3.財政透明度保證政府財政數據的真實性應當通過達到高質量的數據標準和進行公開、獨立監督兩個方面來實施。達到數據質量標準主要包括對預算收支的準確預測、采用公認的會計標準、財政數據內部的交叉核對和與其他數據的協調，并通過內部有效的審計來實現。公開和獨立的監督是指國家審計機關的權威審計、專家認定監督和嚴格按照國家統計機關的統計數據核對。宏觀的財政數據必須通過微觀的會計系統產生。因此，IMF建議各國政府參照《國際公共部門會計準則》編制政府會計和公共部門財務報告。根據《準則》，政府提供的財政信息應包括預算信息、資產和負債信息以及各級政府的財務狀況等，包括用來編制預算的經濟假設、稅收支出以及對數據可靠性建議（注：王雍君。全球視野中的財政透明度：中國的差距與努力方向[J].國際經濟評論，2005，（7））。其中預算信息涵蓋了所有的預算和預算外活動，包括年度預算和預算執行情況、相關年度預算的比較信息、未來年度的預測情況和預算外資金的明細情況等。資產和負債信息主要是以資產負債表為載體，輔之以表外披露形式。同時，政府應當對或有事項、稅收支出和準財政活動進行充分披露，在可能條件下予以計量并考慮在表內確認。另外，政府還必須編報各級政府的合并財務報告�？傊�，為了贏得公眾的信譽，政府應把實現財政透明作為一項法律義務，以法律條款規范財政信息提供的時間、頻率和公開方式。

　　總之，IMF之所以極力推動世界各國建立規范的透明化財政管理體制，主要是因為它認為財政透明度對經濟持續發展具有推動作用。提高財政透明度不僅有利于各國宏觀經濟的穩定發展和經濟增長質量的提高，而且能夠增強市場可信度、吸引國際資本的流入并促進金融市場的良好運作。20世紀80年代，西方一些發達國家由于政府的超經濟行為導致了財政狀況的惡化和宏觀經濟的失衡。對此，政府必須優化財政支出結構以促進公共資源的配置效率。這就要求建立有效的政府治理秩序，良好的治理對于實現宏觀經濟穩定和高質量的增長至關重要，而財政透明度是良好治理的關鍵。另外，以國際資本流動為核心的金融全球化（特別是一系列全球性的金融危機壓力），也對改造政府治理系統提出了新的要求。政府治理與市場機制的內在關系，實際上體現為財政透明度與金融市場的相互作用。財政透明度是金融市場有序運轉的基礎，在開放金融條件下，如果低透明化導致的財政赤字、債務膨脹、行政腐敗等，必然會引起金融市場的不良反應。

　　二、中國財政透明度的現狀與問題

　　1.現狀與差距。我國公共財政體制的建設符合全球經濟一體化的趨勢。但是，由于我國經濟轉軌的特殊性，使得財政職能的轉變在某種程度上受傳統制度慣性的束縛。改革開放前，我國實行的是中央集權的計劃經濟體制，財政管理統收統支。在這種情況下，財政履行的是“國家分配功能”，財政活動在某種意義上處于“黑箱”狀態，社會公眾對財政活動的信息知之甚少，更談不上參與其決策過程和行使監督職責。改革開放后，我國開始逐步實現由計劃經濟向市場經濟過渡。隨著國有企業的自主經營化改革和國家權力的下放，政府不再直接干預企業的生產經營，轉向間接管理和宏觀調控，相應地，國家財政體制也進行了一系列漸進式改革。

　　作為推動公共財政體制改革的重要組成部分，我國加強財政透明度的進程主要始于上個世紀末期。1996年國家審計署向國務院提交了《關于1998年中央預算執行情況和其他財政收支的審計工作報告》。該報告針對國家財政預算執行中存在的一系列嚴重問題進行了揭示，其中涉及公共建設項目質量問題、社會保障資金及其他專項資金挪用擠占問題、預算外“小金庫”問題、公共支出及行政浪費問題、官僚和腐敗等問題。該報告引發了社會各界關注政府財政透明度問題的重大事件。為此，全國人大常委會要求中央政府各部委從2000年起在政府整體預算之外單獨報告其部門預算。對部門預算制度的實施提出了增進財政透明度的要求。近年來，隨著我國公共財政體系的全面建設，財政領域推出了一系列改革舉措，尤其是財政職能的重新界定，要求財政的收支結構及其管理模式透明化、規范化。建立與市場經濟相適應的公共財政體系，具體內容包括部門預算、國庫集中收支、政府采購、績效評價，以及參照國際慣例改革政府活動的程序、規范政府行為等。這些都從不同的側面推進了我國財政透明度的進程。

　　在公共財政體制下，政府的主要功能是向社會提供公共產品（包括公共服務），彌補市場失靈，為市場營造一個規范、公平、穩定的競爭環境�！肮�共性”成為公共財政的本質特征，社會治理結構表現為公眾與政府之間形成了一種委托—代理關系，政府主要承擔公共受托責任。公共財政體制客觀上要求有透明化的政府、責任型的政府和被監督的政府，作為公眾的政府必須向社會公開信息，并不斷地聽取社會各方面的聲音，吸納各層次的良好建議，從而建立一個有效監督的政府體系。我國加強財政透明度的建設，雖然有其正面意義，但從國際比較角度看，仍然存在一定的差距。根據IMF為發展中國家和轉軌國家制定的財政透明度最低標準及其實施要求對比分析，這些差距可通過表一來反映。

　　從國際現狀來看，我國目前財政透明度程度與國際規范存在很大的差距，其中主要指標都不符合IMF的最低標準與相應的實施要求（見表一）。據調研報告顯示，我國的財政透明指數在國際排序中處于最低國家當中。其中最有說服力的是普華永道（Price Waterhouse & Coopers）在2001年發布的關于“不透明指數”的調研報告，該報告選擇了腐敗、法律、財經政策、會計準則與實務、政府管制五個方面對“不透明指數”進行評分和排序，結果中國在被調查的35個國家和地區中列為透明度最低的國家，“不透明指數”達到87，與新加坡（29）和美國（36）相比差距非常明顯。據巴西社會和經濟分析協會（Ibase）對拉美10個國家的財政預算制定機制，政府開支監督機制，預算信息發布等調查顯示，巴西財政預算“透明度指數”為50.3%，在被調查的10個拉美國家中排名第三。財政預算透明度指數最高的是智利，透明度指數為61.76%；其次是墨西哥，透明度指數為50.4%；透明度指數最低是厄瓜多爾，為30.55%.其他6個國家透明度指數分別是：哥斯達黎加為48.84%，尼加拉瓜為46.35%，秘魯為44.58%，哥倫比亞為44.29%，阿根廷為44.07%，薩爾瓦多為40.3%（注：越接近100%，透明度越高）。

　　2.存在的問題。IMF所提供的一些“行為準則”并不是要求各成員國必須采納的“最優做法”，而是可供成員國選擇的“良好做法”。但它們畢竟為我們分析財政透明度狀況、進行相關政策設計提供了一個有用的工具。與其他國家相比，我國財政的整體透明度較低，而且我國的財政透明度還具體表現在以下四個方面：

　　第一，傳統政府路徑依賴所導致的障礙問題。傳統政府運作機制的機構設置不合理，政府各部門職能交叉、重疊、審批程序過多、過濫，辦事流程不合理，暗箱操作等，所有這些都可能成為推動政府財政透明化的重要障礙。同時，財政透明化所要求的政府行為規范實際上是一個政府治理結構的再造過程，這必然會受到來自不同利益集團的阻力。當然，還有政府管理本身的復雜性，既決定了政府治理結構的復雜性，又阻礙了財政透明化的建設。

　　第二，預算外財政活動的隱蔽性問題。長期以來，由于我國傳統的財政預算是按支出功能編制的，各項支出內容劃分不規范、不細致。預算編制和管理的范圍，也只限于預算內資金，大量預算外資金、各種基金、各項事業收入等政府性資金，基本上由各部門和支出單位自行安排，缺乏最低的透明度和監督。因此，在預算內財政收支之外，存在著規模龐大的預算外收支，并由此引出了各部門、各單位的“小金庫”。

　　第三，預算內容的披露問題。我國已經加入通用數據發布系統（GDDS），基本能夠按照最低時限要求發布數據。但在內容發布方面存在許多缺陷，而且編制的預算報告沒有公布預測收入和支出的依據，即沒有公開預測財政收支的經濟模型；預算報告簡單介紹了政策重點，但缺乏詳盡的數量指標，人們難以對資金使用進行績效評估；披露債務指標，但數據不完全，沒有包含所有的既有債務；并且對外債和內債采用不同的披露標準。對于或有債務，預算報告既無定量分析，也無定性判斷，更沒有對財政風險進行定期評估。預算報告也沒有對稅收支出、準財政活動進行分析、統計和披露。

　　第四，技術和管理層問題。目前，封閉、內向的行政傳統仍然滲透在政府管理的各個領域。政治決策在幕后進行，公共決策往往排斥公眾廣泛參與。對大眾而言缺乏真正的知情權（right to know）。在中國，80%的社會信息資料集中在政府機構手中，而這些機構的信息基本處于封閉狀態。大量的統計數據、報告和分析以內部文件形式出現而沒有公開發布，降低了財政透明度。

　　三、財政透明化背景下中國政府治理變革的趨向

　　IMF對于政府行為的規范化和提高政府行政效率具有良好的指導意義。隨著我國經濟的市場化和政府管理的法制化，社會公眾對政府財政透明度及其效果等愈加關注。另外，政府財力的增強和支出規模的擴大對政府行政管理效率提出了許多新的要求。解決這些問題，涉及到方方面面的改革和制度建設，但其中反映政府職能的財政活動必須接受社會公眾的有效監督，這就提出了政府治理變革的要求。當前，我國財政管理透明度與IMF所要求的內容有相當大的差距。隨著我國市場經濟體系的日益完善和公共財政體制的逐步改革，對提高財政透明度需求將越發顯著。因此，必須研究和借鑒國際貨幣基金組織關于財政透明度的要求，從以下“六個建立”積極著手，完善政府治理結構。

　　1.建立“以人為本”的服務型政府。財政透明化的實質是在充分信息環境下樹立政府人本關懷的新理念。傳統的管制型政府往往疏遠了政府和公眾的利益關系，容易導致職能部門的腐敗行為。因此，作為政府治理核心的財政透明化要求我們按照“科學發展觀”的邏輯，以社會公眾利益為根本，構建“民主、開放、規范、高效”的服務型政府，通過透明化加強公眾與政府之間的對話與交流，增強公眾參與程度，及時了解民意，圍繞民眾需求確定政府目標、科學決策、規范行政程序。政府治理效率高低的關鍵取決于政府是否真正代表廣大人民群眾的根本利益，追求社會價值增長目標。以人為本的服務型政府就是要建立政府與公眾之間的平等關系，公眾不再是政府信息的被動接受者，政府也不再是公眾行為的意向控制者，在公眾與政府之間所形成的委托—代理關系中，政府主要承擔公共受托責任，政府治理目標定位于社會價值的創造。

　　2.建立柔性化、學習型政府。首先，政府對組織柔性的認識及所表現出來的支持程度，直接決定了對于構建有效政府治理結構的支持程度。現代社會處在一個不確定性的環境中，因而政府必須重視、適應外在環境的變化，必須對社會信息作出靈活、迅速、及時的反應。政府的決策層樹立柔性觀念時要關注組織結構對于公共治理效率的重要性以及社會穩定、秩序發展的重要性，更重要的在于增強政府對環境的應變能力。柔性化政府要求加快我國政府機構改革的進度，再造政府組織體制，推動政府組織結構由傳統科層制向扁平化、虛擬化轉變。具體而言，就是精簡行政機構，壓縮管理層次，收縮權力范圍，發揮市場、中介組織和自組織的功能。其次，面對不斷變化的復雜環境，如果政府不能不斷學習，勢必難以應付外來挑戰。建立學習型政府也要強化政府的適應意識，培養政府人員系統思考的精神和能力，只有這樣才能形成一種組織學習的氛圍和價值觀，從而形成一種學習型的政府文化，最終成為一個學習型政府。柔性化、學習型政府的根本就是增強政府的反應能力和工作效能。

　　3.建立信息化、開放式政府。信息公開是民主政治的基礎，也是實現政府治理的根本�，F代政府是一個與外界環境有密切聯系的開放系統，不再是一個孤立的封閉體系，信息對政府來說是一種寶貴的資源。對于效率的提高，政府需要收集公眾的反饋信息，這些信息的及時準確收集，有助于政府科學決策。而傳統的組織結構在信息傳遞方面會由于層級過多，渠道單一而且過長，造成信息的緩慢傳遞和失真，再加上各部門間相互隔離，信息流動受到邊界的限制，很容易形成信息壁壘，這些弊端嚴重地影響了政府的治理效率。信息化、開放式政府就是用系統化的觀念重組政府業務流程，公開政府各職能部門的職責、辦事程序以及政策信息、法律法規等，在不涉及國家機密的情況下，盡可能地公開所有信息，從而增強公眾參與行政管理程度、監督行政過程的權利。

　　4.建立健全政府財務會計制度。IMF認為“所有的政府職能均為財務活動”。因此，必須建立完善政府財務會計體系。與企業的經營性目的相比，政府的活動雖不考慮盈利指標，但政府對財務資源的利用要受到有關法律、法規、合同、協議等來自外部的約束。也就是說，限定政府對財務資源的使用用途，保證政府財務資源的使用能有效地達到相應的公共目的（這構成政府的一個非常重要的受托責任）（注：劉玉廷。我國政府會計改革的若干問題[J].會計研究，2004，（9）。）。我國當前政府財務會計制度建設的指導思想是：建立一整套完整的政府會計準則體系，以權責發生制為基礎，定期編報政府綜合財務報告，反映政府的各項資產、負債、收入、費用和現金流等信息，構建內部監督、社會監督和審計監督的“三位一體”式的財務監管體系，提高政府財務活動的透明度和效率。

　　5.建立科學的政府收支分類和管理體制。IMF按經濟的性質和功能劃分政府收支體系。這與我國現行的政府收支概念和收支劃分體系有很大的差別。比較來看，我國目前的政府收支分類體系存在不規范、不統一問題，從而不利于加強政府活動分析，不利于提高財政透明度和政府決策的科學性和準確性（注：楊遠根。貨幣基金組織新的政府統計體系借鑒[J].財政研究，2004，（4））。因此，有必要借鑒IMF的收支分類標準，完善我國現行的政府收支體系。另外，我國目前的政府收支管理體制直接影響政府的財務活動效率。為此，我們認為政府的收支管理體制必須改進，其目標是“責任制、透明度、預測能力和參與制”，即用法規明確規定政府各部門財政收支活動的職責，定期提供公正的財政收支信息，執行政府資金流的預測機制，形成公眾對財政收支活動的參與監督。

　　6.建立政府治理績效的評價體制。政府治理績效的評價是指運用科學、規范的績效評價方法，對照統一的評價標準，按照績效的內在原則，對政府行為過程及其效果進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判（注：陳學安。建立我國財政支出績效評價體系研究[J].財政研究，2004，（8）。）。IMF認為，對政府治理績效進行科學評價是政府加強宏觀管理，提高政府資金運營效率和增強公共支出效果的關鍵手段。我國目前政府治理績效評價體制存在諸多問題：一是績效評價工作缺乏制度化；二是缺乏權威綜合的管理機構，因此難以形成統一的標準；三是缺乏一整套科學、規范、合理的方法指標體系。這些問題的存在不僅使我國政府績效的評價工作遠遠落后于國際水平，而且影響了政府治理效率。因此，我國必須借鑒IMF關于政府績效的評價標準與體系，結合具體實際，進一步完善現有的績效評價制度。其中最關鍵的是建立績效評價的系列法規，明確執行評價的機構主體（加強與國際評價機構的合作），提高評價的效果。

　　總之，IMF關于財政透明度的要求雖然不具有強制力，但實際上對很多國家的財政制度改革提供了規范性建設意見，隨著財政透明的國際化趨勢，這種建議逐漸形成國際性慣例。為了適應我國對外經濟的開放和參與國際競爭的要求，必須關注國際社會的信息動態，在財政制度改革過程中，盡可能地與國際通行的做法相協調，努力提高財政透明度，規范政府行為，從而提高公共治理效率。

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