摘　要：通過回顧學術界對公共財政的討論，得出公共財政是建立在市場失靈基礎上的，以實現財政管理科學化為目標的一種財政管理模式。在此基礎上，論證了公共財政在社會保障體系中居主導地位，進而提出了確立這一主導地位的對策措施。

　　關鍵詞：公共財政；社會保障；市場失靈

　　1　關于公共財政的討論

　　近年來，中國政府和學術界尤其是財政學界對公共財政的討論已經達到了白熱化的程度。學界對公共財政的主要看法有4點：第一，社會主義國家的財政是“雙重財政”或“雙元財政”，可以具體分為公共財政和國有資產財政，實行公共財政和國有資產財政都是國家所固有的，它們具有不同的具體職能和任務，應分別對待，不能把國家財政變成公共財政。這是從財政基礎理論得出的必然結論。因此，中國公共財政至少有兩大特性：一是中國的公共財政要處理公共財政和國有資產財政之間的關系；二是中國公共財政的責任是在彌補市場不足和保護市場的同時還要影響和培育市場。第二，公共財政是一種與市場經濟相適應的財政發展形態和模式，它是財政職能的調整和財政管理深化與資金投向的深刻變革。中國建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政，并不意味著財政要從再生產領域中完全退出而轉向“吃飯財政”。恰恰相反，公共財政是應當且必須在再生產領域有所作為的。另外，中國財政逐漸轉向公共財政，不會影響國有經濟的主導地位。所以，中國公共財政的目標模式是：反映政府職能的轉變和財政改革的深化；明確市場經濟條件下財政的基本職能并為市場的有序順暢服務；建立適應市場體制的公共財政收支體系和管理體系。第三，公共財政等價于財政。市場經濟要求公共財政，只有公共財政才能適應于、服務于并有利于市場經濟的存在和發展，這是數百年來市場經濟在西方的發展里程所昭示的。第四，公共財政是唯心主義產物，和馬克思主義財政理論在本質上是對立的。因此把堅持不斷發展和完善“國家分配論”作為社會主義財政改革的正確方向。盡管如此，但它們之間并不是完全對立的。它們基本上都承認公共財政是建立在市場失靈基礎上的市場經濟的產物，是把財政作為一個公共部門研究的學科，是解決公共部門（主要是政府）如何最有效地向社會提供公共產品和服務的問題。

　　筆者認為：公共財政是建立在市場失靈基礎上的、以實現財政管理科學化為目標的一種財政管理模式。它與一般意義上的“財政”是有區別的，它具體包括以下幾個涵義：

　�。�1）實質：是一種財政管理方式或方法，特別是一種財政支出方式或方法。這是公共財政最突出的特點。一般意義上的“財政”主要研究財政收支本身問題，特別是財政收入問題，而公共財政主要研究財政支出問題、財政收支活動對經濟的影響、公共部門本身經濟活動的合理性及效率等。它本身就具有對財政資產進行分配和再分配的作用，并不涉及對財政本質問題的爭論。因此，以馬克思主義財政本質理論為依據，反對在中國實行公共財政管理體制改革是值得商榷的。

　　（2）目標：實現財政管理的科學化。公共財政收支活動雖然牽涉到資金傾向流量，但基本問題不是資金問題。其更注重于資源配置、收入分配、充分就業以及價格水平穩定和經濟增長。也就是說，公共財政不是注重討論財政資源總量問題，而是注重研究在財政資源總量一定的前提下財政資源的管理問題。財政管理的科學化要求以國家為主體實現對整個財政資源的優化配置。因此，把“公共財政”和“國有資產財政”并列起來恐怕也是不妥當的。

　�。�3）職能：解決市場失靈問題。公共財政是市場經濟的必然產物，市場經濟是公共財政的充分條件。

　　2　公共財政在社會保障體系中居主導地位

　　公共財政的提出使我們對政府在市場經濟條件下的定位和活動范圍有了更準確的認識。構建公共財政的目的在于解決政府或財政職能的準確定位問題。公共財政實質上是市場經濟下的財政管理模式，其存在、發揮作用的領域是市場失靈領域，也就是說，以市場失靈為標準，凡市場能有效解決的，公共財政不應介入，凡市場不能有效解決的，公共財政應發揮其作用，這就是公共財政的界定范圍。而社會保障事業正是市場失靈的一個領域。市場經濟不能夠有效地提供社會保障，但社會保障又是市場經濟正常運行的一個外部條件，所以必須由政府來出面組織。無論從資金的籌集、使用還是監管上看，公共財政始終在社會保障事業中居于不可替代的主導地位，發揮著重要作用。這是因為：

　　2.1　社會保障分配對象（的實物形式及實物形式對應的價值形式）屬于滿足公共需要的公共產品

　　社會保障所進行分配的資金來源于國民收入，這部分國民收入具有公共產品的某些特性，具有較強的公共財政屬性。因為社會保障的對象一般可以分為直接對象和間接對象。5嚴格地說，直接對象的需要是準公共需要，因此滿足這部分公共需要的國民收入是準公共產品；間接對象的需要是公共需要，滿足這部分公共需要的國民收入當然是公共產品。滿足公共需要的公共產品只能主要由公共財政來提供。社會保障活動是一種收入和福利再分配性質的社會活動，市場經濟本質特征之一是競爭機制，因此市場經濟難以引導企業和個人實現社會保障。而實施屬于市場失靈領域的社會保障正是公共財政的職能范圍之一。所以，現代市場經濟國家基本和主要的社會保障活動，主體只能是公共財政。

　　2.2　社會保障是公共財政所固有的職能

　　從經濟運行角度看，公共財政的職能是解決市場失靈問題，具體包括：資源配置、收入分配和穩定經濟的職能。實施社會保障集中體現了公共財政的這3種職能。社會保障資金的籌集和發放，既是一種資源配置方式，又在相當程度上矯正收入分配的結構，從而促進了相對公平和社會經濟的穩定。

　　從實踐上看，公共財政本身就具有社會保障功能。因為社會保障資金收支是公共財政分配的重要組成部分。社會保障資金收入的主要來源和支出去向我們在后面會討論到。但無論資金來源和支出去向如何，整個資金的流程過程中都不能缺少公共財政。公共財政部門可以在相關部門的協助下征收社會保險稅或社會保障費，再經過公共財政的預算安排把其撥付出去以滿足對社會保障的公共需要。同時，公共財政還可以對社會保障資金的收支運行情況進行管理和監督，比如說現實中建立的財政專戶、收支兩條線管理、最后兜底職能等。所以公共財政是社會保障資金收支運行過程中的橋梁和紐帶。

　　2.3　公共財政是發展社會保障事業的財力后盾

　　社會保障主要分為社會保險和除社會保險以外的其它保障項目。這兩大塊都離不開公共財政的經常性預算財力支持。中國最近用于社會保障方面的公共財政支出逐年增加。

　　目前世界上有超過80個國家開征了社會保險稅。因而社會保險似乎有脫離國家預算而獨立存在和自我循環的能力。但實際上社會保險活動從根本上離不開公共財政的支持。首先，公共財政要按一定比例負擔國家公職人員的養老、醫療等社會保險項目；其次，公共財政要對社會保障基金的收支扮演兜底角色。再次，公共財政必須支付轉制成本。表1列舉了1995年OECD有關國家公共財政對社會保險項目的撥款比例。其它社會保障項目的支出都是由公共財政經常預算收入安排和提供的。如1998財政年度，財政對社會保險基金補貼支出為21.98億元，用于撫恤和社會福利救濟費為210.20億元，社會保障補助支出188.99億元，軍人供應站經費1.99億元。

　　表1　1995年OECD有關國家社會保險項目的撥款比例　　　單位：%

資料來源：社會保障管理署（1995）

　　2.4　在社會保障體系內部，國家、企業和個人三方當事人中，公共財政的主導地位是其它各方所無法替代的

　　社會保障作為一項社會安全制度，需要公共財政代表國家履行相應的宏觀管理職能。

　　企業和個人是資金繳納者，無力進行社會保障資金的保值增值運作管理，難以在社會保障體系中居主導地位。社會主義市場經濟下的企業是自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體，其經營目標是企業利潤最大化。它只有依法繳納社會保障稅（費）的義務，而沒有義務和能力經管社會保障體系的運轉。個人僅有繳納社會保險稅（費）的義務，也無力成為社會保障體系的主體。

　　其它社會組織如商業保險公司和各類民間福利團體也不具備管理社會保障事務的能力。商業保險與社會保險在性質、經營目標、保險對象及資金來源和運行機制等方面完全不同決定了商業保險只能是一項商品經營活動。而商業保險公司作為商業保險業務經營活動的載體，實質上也是企業法人，無法在社會保障體系中居主導地位。各類民間福利團體提供的保障具有很強的救濟和民間互助的性質，實施范圍有限，并不是現代意義上的社會保障。因此該類組織也無法在社會保障體系中居主導地位。

　　2.5　發達市場經濟國家的實踐中，公共財政大多居主導地位

　　國外社會保障的模式主要包括國家福利型、自保公助型和自我積累型。國家福利型社會保障以英國和瑞典為代表，它最大的特點就是個人不繳納或低標準繳納社會保障費，福利開支基本上由企業和政府負擔。企業負擔的弊端表明國家的公共財政必然要在社會保障體系中居主導地位。自保公助型社會保障模式以美國和德國為代表。隨著人口老齡化的加劇和整個社會福利水平的提高，社會保障占公共財政支出的比重也在逐年上升。自我積累型的社會保障以新加坡和智利為代表。新加坡通過設立個人賬戶強調個人繳費義務和享受保障權利的統一。但是個人繳費形成的積累基金由公共財政來組織管理，主要用于基礎設施建設。所以公共財政還是扮演了組織者和領導者的角色。智力模式實行養老保險基金的私營化運作，但國家公共財政兜底，并且還承擔了改制過程中的轉軌成本。

　　3　確立公共財政在社會保障體系中主導地位的措施

　　3.1　進一步明確公共財政在社會保障資金分配和管理中的職責

　　公共財政在社會保障資金分配和管理中的職能作用總的體現為宏觀調控、資金保證和財務監督作用。但長期以來中國以積累為主的生產性財政使公共財政的社會保障職能“錯位”。究其原因，一方面是對公共財政在社會保障中的職責認識不夠統一，加之政府部門協調不力，勞動、民政、衛生、人事等部門從本位主義和功利主義出發爭辦社會保障，增設機構，自成體系，結果造成社會保障政策不統一，業務交叉，扯皮推諉現象時有發生；另一方面，公共財政在社會保障資金的籌集、支付、運營和監督方面介入力度不夠。因為主要社會保障資金籌集的發展趨勢是由地稅部門征收社會保險稅，而稅務部門和財政部門是分立的。社會保障基金的運營由專業化的保險公司負責，其管轄權也不屬于公共財政。財政和其它部門配合不力使其監督難度大增，從而造成社會保障基金浪費嚴重。所以只有進一步明確公共財政在社會保障資金分配和管理中的職責，才有可能發揮其在社會保障體系中的主導地位和作用。當前，公共財政在社會保障體系中的主要作用和職責是：（1）各級財政部門在學習政策、研究實情的基礎上，依法參與社會保障體系的總體設計，負責制定社會保障財務管理的具體政策，制定和調整各項社會保障基金的籌資比例、給付水平、范圍和其它政策；（2）在基數法預算基礎上逐步推行部門預算、零基預算、復式預算，發揮社會保障資金的綜合效益；（3）建立單獨的社會保障基金財政專戶，強化收支兩條線管理。目前財政專戶管理主要存在4方面的問題：第一，社會保障基金納入財政專戶數額偏低，仍有大量資金游離于財政專戶之外；第二，許多社會保險經辦機構仍從社會保險基金中提取管理費（因為有些地方還沒有開征社會保險稅）；第三，各地納入財政專戶的資金過于龐雜，有的資金項目可以進行合并，有的則不應當納入財政專戶管理；第四，社會保障基金統籌層次與發揮地（市）、縣職能之間存在矛盾；（4）按時足額撥付社會保障所需資金。

　　3.2　適時開征社會保險稅，充分發揮公共財政在社會保障資金籌集中的主體作用

　　開征社會保險稅在國際上是一種普遍做法。據《世界政府財政年鑒1990》提供的118個國家的資料表明，至少有68%的國家已經開征了社會保險稅。在一些發達國家，社會保險稅已經成為頭號或第二大稅種。如美國1986財政年度社會保險稅占聯邦預算收入的37%，僅次于聯邦所得收入。中國部分省市企業職工基本養老保險費實行稅務機關征收成效也很顯著。社會保險稅納入國庫再由公共財政撥付，因而具有公共財政分配的性質。這里我們不再談開征社會保險稅的必要性和可行性。目前社會保險費改稅中有幾個問題需要注意：（1）社會保險稅應主次分開，逐步實施。基本養老保險稅和失業保險稅因其有特定的支付范圍和固定開支標準及多年管理經驗可先行開征，醫療保險稅因其支付環節十分復雜不宜過早開征；（2）制定《社會保險稅法》為稅務部門依法征稅提供法律依據。因為目前稅務部門覺得代征社會保險稅對自己來說是額外工作，其工作缺乏能動性；（3）職工和城鎮個體工商戶從業人員的個人繳費不應由其所在單位和其業主代扣代繳。具體可以這樣做：由企業先把個人賬戶應交稅額以工資形式發給工人，再由工會組織繳納個人賬戶應交稅收。這樣做至少有兩個好處：第一，避免了有些單位在不繳納基礎社會保險稅的同時也不繳納個人賬戶應交稅收；第二，增強了人們對社會保險的責任感和納稅意識，有利于體現社會保障的激勵性。

　　3.3　建立社會保障預算，對社會保障資金實行全面公共財政預算管理

　　社會保障預算是體現公共財政分配關系和履行公共財政職能的年度財政收支計劃。建立社會保障預算是適應社會主義市場經濟體制、加強社會保障基金管理、完善預算制度的客觀要求。目前由于社會各界對建立社會保障預算基本達成共識：社會保障制度改革是當前經濟體制改革的前沿陣地之一，社會保障預算可以和當前經濟體制改革同步進行， 以反映社會保障制度改革中存在的問題；有統一的社會保障管理機構，且近年社會保障改革取得了一定成效；財政預算部門也在著手研究完善復式預算和單式預算問題；并且還有國際經驗可以借鑒，所以已經具備了建立社會保障預算的可行性。

　　建立社會保障預算應從預算編制、執行和監督3方面同時入手。預算編制的核心是推行部門預算下的復式預算和零基預算。社會保障預算收入主要由3部分組成：一是原來經常性預算安排的、用于社會保障支出的一般性稅收收入；二是社會保險基金收入；三是其它收入，主要包括國有資產增值劃撥收入、捐贈收入等。社會保障預算支出也由3部分組成：一是有經常預算安排的社會保障經費支出，主要用于社會救濟、優待撫恤和社會福利；二是由社會保險基金形成的基金預算支出，主要用于各項社會保險項目支出；三是其它支出，主要用于提高社會救濟、社會保險和社會福利的支出水平。按照復式預算的要求，今后應當將一般性稅收收入安排的各項社會保障經費收支和社會保險基金的收支單獨設“類”來反映。在此基礎上，復式預算與零基預算相結合，對社會保障資金的預算結構進行對比分析，部分地改變社會保障部門支出剛性，以實現社會保障資源利用的效率化。預算執行的核心是生財有道，聚財適度，用財得當。生財有道主要是在基金運營中引進競爭機制。聚財適度主要是要合理確定社會保險稅率等繳費水平。用財得當， 目前主要應將資金用在養老保險、醫療保險、失業保險和低保上。預算監督的核心是完善預算法制，依法全面監督。此外，必須把加快政府機構改革、調整財務制度及加強培養復合型預算管理人才作為社會保障預算的配套改革。

　　3.4　理順財政部門和其他有關社會保障職能部門之間的關系

　　目前主要是理順財政部門與社會保障部門、稅務部門、統計部門之間的關系。首先應進一步明確各職能部門在社會保障工作中的職責，理順執行、管理與監督關系。公共財政部門在社會保障工作的職責在前面已經討論過了。社會保障部門主要負責制定社會保障事業的發展計劃、重大政策法規和指導性管理工作及其它業務工作。稅務部門主要負責社會保險稅的征繳。統計部門主要對涉及社會保障有關的數據進行統計整理和分析。財政部門和社會保障部門之間應相互監督、相互制約，要定期、不定期向社會公布收入戶、支出戶和財政專戶資金收支和結余情況，以接受各方面的監督，同時要定期不定期地對收入戶、支出戶和財政專戶資金收支和結余情況進行監督檢查，發現問題及時糾正，并向政府和基金監督組織報告。二者都要明確社會保障基金是政府受托管理的專項基金，二者都有對資金的監管權，都沒有對資金的自我分配權。財政和稅務部門要配合做好社會保險稅收的及時足額入庫工作，以保證公共財政對社會保障支出預算的順利實現。社會保障部門和稅務部門在人員編制和資金分配上要進行調整以做好社會保險稅的收繳工作。財政、社會保障、稅務、統計部門要聯合起來，主要運用保險精算學、人口學、統計學中的相關方法，測準“老”、“中”、“新”人口（這部分數據在測算的同時可以借助于公安系統獲得），失業人口、低保人口等基礎數據，這是做好一切社會保障工作的前提和基礎。

　　參考文獻：

　　〔1〕麥履康，黃挹卿 中國政府預算若干問題研究〔M〕 北京：中國金融出版社，1998

　　〔2〕劉仲藜，桂世鏞，項懷誠，唐鐵漢 中國財政改革與發展〔M〕 北京：中國財政經濟出版社，1998

　　〔3〕巫建國 經濟轉型期公共財政〔M〕 北京：中國財政經濟出版社，2000

　　〔4〕劉伯龍，竺乾威 當代中國公共政策〔M〕 上海：復旦大學出版社，2000