[摘　要]由于理論和實踐因素，導致政府在公共產品供給方面所占比重太大，私人供給嚴重不足，其結果造成公共產品供給資金嚴重匱乏、公共產品供給效率和質量低下。因此，推動公共產品供給方式的變革，發揮私人產權在公共產品供給方面的積極作用，最終在公共產品的生產上形成政府、私人共同供給的局面至關重要。

　　[關鍵詞]公共產品；政府供給；私人供給

　　一、公共產品的產權理論

　　對于公共產品問題的研究，經濟學家很早就注意到了。亞當·斯密在《國富論》（1776）里提到，除了市場這只看不見的手要發揮基礎作用之外，政府還必須提供某些服務，這些服務有三項：第一，保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯，也就是建立國防；第二，盡可能地保護社會上的個人不受社會上其他人的侵害或壓迫，即設立司法機關；第三，建立并維持某些公共事業及某些公共設施，這種事業與設施在由大社會經營時，其利潤通常能夠補償所費而有余，但若由個人或少數人經營，決不能補償其所費。

　　斯密得出的結論是政府必須提供某些服務。但他強調，對大部分公共服務，是否必須由政府來提供，取決于個人能否充分提供它們，只有個人不能充分提供這些公共服務時，政府提供才是必須的。

　　后來，約翰·斯圖亞特·穆勒在其名著《政治經濟學原理及其在社會哲學上的應用》（1848）中，對為什么必須由政府提供某些服務做了進一步的論證。他舉了燈塔的例子來說明，認為象燈塔這樣的物品，個人不可能主動建造，原因在于，這類物品的建造者和提供者很難對使用者收費以補償建造費用并獲利，解決的辦法只能是由政府采用收稅的辦法建造和提供。也就是說，對于收費困難的物品或服務，應該由政府提供。

　　1954年，薩繆爾森在11月的“經濟學與統計學評論”上發表了著名的論文“公共支出的純理論”。在論文中，薩繆爾森給出了公共產品的經典定義，即消費上具有非競爭性和非排他性的產品為公共產品。非競爭性指的是一個人對公共產品的消費不會影響其他人也從中得益；非排他性指不可能將那些未付費的人排除在外。其后的大量研究表明，公共產品的這兩種特征決定了政府的供給或直接生產是不可避免的。

　　綜上所述，無論是斯密還是穆勒、薩繆爾森，他們得出的結論是一致的，即公共產品只能由政府來提供。

　　然而，戈爾丁認為，在公共產品的消費上存在著“平等進入”和“選擇性進入”�！捌降冗M入”指公共產品可由任何人來消費，如公園中的露天音樂會�！斑x擇性進入”指消費者只有在滿足一定的約束條件———例如付費后，才可以進行消費，如在音樂廳中舉辦的音樂會等。我們發現，可以“平等進入”的公共產品一般是純公共產品，如國防等。而“選擇性進入”的公共產品一般是俱樂部產品———如高爾夫球場、音樂廳等。戈爾丁認為福利經濟學忽視了公共產品在供給方式上的“選擇性進入”。沒有什么產品或服務是由其內在性質決定它是公共產品或不是，存在的只是供給產品或服務的不同方式，即“平等進入”和“選擇性進入”。產品和服務采取何種供給方式取決于排他性技術和個人偏好的多樣化。若公共產品不能通過市場手段被充分地提供給消費者，那是因為把不付費者排除在外的技術還沒有產生或者在經濟上不可行。戈爾丁的分析尤其是他提出的“選擇性進入”方式是極富有創見的。這為探討公共產品的私人供給問題，尤其為解決準公共產品的“擁擠性”問題指明了方向。

　　繼戈爾丁之后，德姆塞茨在《公共產品的私人生產》一文中指出，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業能夠有效地提供公共產品。他進一步認為，若一個產品是公共產品，那么對同一產品付不同價格是滿足競爭性均衡條件的。由于不同的消費者對同一公共產品有不同的偏好，因此可以通過價格歧視的方法來對不同的消費者收費�？梢哉f，德姆塞茨的論點是對戈爾丁論點的發展，二者都從技術的角度討論了私人提供公共產品的可能性，即如果存在排他性技術，則私人就可以很好地供給某些公共產品。例如，高速公路作為一種準公共產品，存在著“選擇性進入”方式，即在入口處可以設置收費站。因此高速公路可以通過私人投資、私人收費的方式來興建。

　　其他學者如布魯貝克爾認為，公共產品消費上的免費搭車問題缺乏經驗方面的科學根據，它忽視了現實中許多影響人們表明自己對公共產品需求的重要因素。例如，社區中某一成員雖然因為免費搭車享受了短期利益，但他會失去社區成員的信任而有損于自己的長期利益。出于這一考慮，社區成員免費搭車的動機就會大大減弱。史密茲進一步認為，在公共產品的供給上，消費者之間可訂立契約，根據一致性同意原則來供給公共產品，從而解決“免費搭車”問題。舉例來說，某一社區計劃興建一健身場所，社區成員在一致同意原則下，訂立契約，規定該健身場所可由某個成員投資興建，但使用者需向投資者付費。這種辦法在實際中應該是可行的。

　　如果說戈爾丁、德姆塞茨、布魯貝克爾等經濟學家是從理論角度論證了私人提供公共產品的可能性，科斯則是從經驗的角度論證了這種可能性。

　　科斯通過考察英國早期的燈塔制度的演變認為，歷史表明，英國早期的燈塔是由私人建造并經營的。這些私人根據船只的大小及航程所經過燈塔的數量而確定，久而久之，不同航程的不同燈塔費干脆印成冊，統一收費。而后來政府收回燈塔的原因不是由于私人無法收費，而是由于收費過高。所以科斯認為，燈塔的服務可以由私人提供，燈塔可由私人籌資建造、管理和所有，政府的作用局限于產權的確定與行使方面。由此可以看出，科斯認為可將公共產品的產權私有，通過市場競爭的方式提供。

　　二、公共產品的政府過度供給所面臨的困境

　　由于公共產品的非排他性與非競爭性，以及考慮社會公平、公正等問題，導致市場在提供公共產品時存在著失靈現象，加之公共產品的思想起源于對政府職能的討論，所以傳統的觀點認為政府是公共產品最好的提供者，公共產品也只能由政府來提供，新福利經濟學家還從理論的高度論述了政府提供公共產品的必然性。在實踐中，幾乎所有的國家和地區都接受了上述觀點并把政府視為公共產品的當然提供者。比如計劃經濟時代的中國，政府不僅提供全部的公共產品，也提供了所有的私人物品，雖然這樣的格局從1978年開始有所改變，政府逐漸地從私人物品的提供領域中有效退出，但政府全包全攬的情況在公共產品的提供領域中基本沒有改變，各級政府仍然是各種公共產品的主要提供者。

　　然而隨著客觀形勢的變化，完全由政府提供公共產品的單一供給形式開始面臨困境，主要表現在：

　　第一，資金短缺。公共產品的有效提供所面臨的最主要問題是如何為公共產品的生產籌集到足夠的資金。政府提供公共產品的資金來源于財政。為了解決中國經濟通貨緊縮問題以及有效地改變公共產品供給短缺的現狀，從1998年起，中國政府實行了以擴大基礎設施類公共產品投資為主的積極財政政策，這極大地促進了中國經濟的增長，也有效地緩解了公共產品短缺的問題。據中國國家統計局測算，6600億元人民幣的基本建設債券在1998-2002年分別帶動中國經濟增長了1.5、2.0、1.7、1.8和2.0個百分點。但是積極財政政策畢竟是政府對于經濟的一種強有力的干預，是對原有的資源配置機制的一種改變，所以只應是權宜之計，不能長期實行下去。以后這種積極的財政政策還會逐漸淡出，公共產品的建設又回到原有的財政融資體系中，又會面臨著建設資金不足的問題。所以需要為公共產品的建設尋找多種穩定的資金渠道。

　　第二，維修的缺乏導致公共產品質量不斷下降。每個人都可以免費使用公共產品，搭便車的行為導致公共產品損壞嚴重，極大地影響了公共產品的質量，影響了消費者的效用。

　　第三，處于壟斷地位的政府部門是公共資金的惟一支配者，無競爭壓力導致資金使用的低效率。有限的公共資源得不到充分利用，“豆腐渣工程”不斷出現。

　　第四，公共產品的決策機制問題。政府現行的做法是利用中間選民的偏好，自上而下地決定公共產品的種類和數量，這一方面導致一部分人享受過多，而一部分人享受不足；另一方面導致公共產品供需不匹配的現象，特別是在農村公共產品的供給方面，農民急需的某些公共產品供給不足，而被農民稱為“形象工程”類的公共產品卻屢屢被提供出來。

　　三、公共產品私人供給的必要性

　　1.公共產品的私人供給，可以增強競爭意識，有利于經濟和社會效率的提高。對一些具有競爭性的公共產品，只有導入私營資本才可能提高效率，如果違背這一規律，單純由地方政府直接提供，必然因缺乏競爭而導致效率低下，使得有效增強公共產品供給的激勵機制不斷被削弱。政府部門與私營企業行為的區別主要在于各自追求的目標不同，企業追求的是利潤最大化目標，而政府追求的是社會福利最大化目標。如果所提供的公共產品具備競爭性要求，那么私營企業之間的這種激勵機制，必定可以充分地向政府證明自己能夠更有效地提供這種產品或服務，競爭的結果將會更好地、更有效地完成公共產品的供應。同時，由于提供同一公共產品的各企業之間存在競爭，使得政府部門更容易控制和衡量它們的業績，只有那些成本低、效率高的企業才能最后與政府簽約。在公共產品供應過程中的競爭機制形成，顯然有利于宏觀效率的提高。

　　2.公共產品的私人供給，有利于解決基礎性項目的資金短缺，消除社會經濟發展的“瓶頸”障礙。由于歷史的原因，我國的投資結構長期以來不甚合理，政府的大部分資金投向于競爭性領域。改革開放以來，雖然財政投資方向有所調整，但過去投資項目的滯后影響造成基礎性公共產品項目沒有得到相應的發展，從而制約了社會經濟的縱深發展。特別是地方公共產品的資金短缺，已經成為地方事業發展的桎梏。從公共產品的供給方面看，政府按照公共產品的性質進行分類，向私營資本提供一批可介入的項目，供其選擇。從公共產品的需求方面看，企業資本投入公共產品領域，不僅可以得到較為長期的收益回報，而且可以降低企業投資的風險。一定會形成對公共產品的旺盛需求�？梢姡�企業資本介入公共產品的供求關系是互利且可行的。當然維系這種供求關系的關鍵因素是公共產品的價格，政府可以根據市場供求力量的比較，結合考慮市場平均利潤率水平，建立起調節公共產品的市場價格機制。由此建立起的公共產品市場體系，完全可以將大量的企業資本吸引到公共產品領域中來。為提高公共產品的市場效率，可以選擇不同的介入方式，比如地方籌資、企業經營模式，政府與企業混合籌資和經營模式、股份公司經營以及企業籌資、企業經營模式等。

　　3.公共產品的私人供給，有利于解決公共產品的供給相對不足的矛盾。目前，對公共產品需求日益增加與公共產品的供給相對不足的矛盾突出，公共產品供給增長的速度遠遠不能滿足人們對公共產品需求的增長速度，如交通基礎設施道路、機場、碼頭等公共產品。交通基礎設施的公共產品特征決定了其供給應由政府提供，從而使政府組織交通基礎設施的供給、投資和經營成為一種傳統和職責，通常表現為由政府直接承擔交通基礎設施的投資，經濟發展證明，這種單純由政府提供具有競爭性或者排他性產品的方式，已不能適應社會發展的需要，反而成為經濟發展中的瓶頸。解決這一矛盾的方法就是要科學地區分地方公共產品的類型，轉變政府職能，改變由政府獨家提供所有公共產品的局面，鼓勵私營資本的參與，結合公共資本共同滿足地方公共產品的供給。因此，公共產品的政府單一供給模式為政府與市場相結合的多元模式所替代是一種必然選擇。

　　四、公共產品私人供給中的政府作用

　　公共產品可以進一步細分為純粹公共產品、可收費物品和共有資源。對于純粹公共產品如法律制度、公共治安、國防等應該由政府完全供給。而對于一些可收費的公共產品可以采用私人供給的方式。但是某些公共產品由私人供給決不意味著要完全脫離政府，相反，政府在公共產品的私人供給中發揮著至關重要的作用。政府的作用主要集中在以下幾個方面：

　　首先，政府要為公共產品的私人供給者提供制度激勵，這包括對公共產品產權的界定以及給予某些激勵措施等，從而為私人提供公共產品創造良好的制度環境。正如諾曼·尼科爾森所指出，政治過程在任何情況下都將通過對關鍵性經濟制度的影響來塑造私人的選擇。而產權作為一種強制性的制度安排，私人無法進行界定，只能由具有“暴力潛能”的政府來界定。而且，由于某些公共產品具有高成本、非贏利性等特點，政府可對公共產品的私人供給者給予補貼或其他優惠性政策。

　　其次，私人提供公共產品可能會出現某些負外部性問題，對此政府要進行必要的規范制約。具體來說，正如政府提供公共產品會產生壟斷等負外部性一樣，私人提供公共產品也可能會產生壟斷等負外部性問題。私人取得某一公共產品的產權后，可形成某種壟斷優勢。私人憑借這種壟斷優勢，可能會提高此公共產品消費的準入價格，如提高高速公路的收費等；還有可能不對消費者提供完全信息，從而欺騙消費者；再者，此公共產品在使用過程中還可能產生環境污染等負外部性。針對上述問題，政府有責任對公共產品的私人供給者進行必要的規范制約，以切實保護消費者的權益。

　　政府允許私人提供某些公共產品，決不意味著政府在此方面的責任讓渡。因為無論是純公共產品，還是準公共產品，其目的都是為了滿足公眾需要，實現某種公共利益，因而具有公益性質。而公共產品的私人供給者，由于理性經紀人的特點，再可能由于制度約束的缺失，可能會做出某些有違公共利益的行為。而且，像政府提供公共產品會出現“政府失誤”一樣，私人提供公共產品同樣會存在低效率等情況。因此，出于公益的目的，政府的干預行為是非常必要的。為此，政府必須加強對私人提供公共產品的制度約束。

　　再者，在私人提供公共產品的過程中，政府有必要對公共產品的消費者給予某種支持。因為公共產品的消費者一般是分散的，而且同樣由于理性經濟人的原因，消費者容易陷入集體行動的困境，不太可能形成強有力的集體行動同公共產品的私人供給者討價還價。在這種情況下，政府有必要為消費者提供信息以及其他必要的支持。如組織消費者成立關于該種公共產品的消費者協會等，以采取有效的集體行動，加大同公共產品私人供給者談判的籌碼，促使私人提高其所提供的公共產品的品質。

　　五、結論

　　綜上所述，在公共產品領域（除純粹公共產品，如法律制度、公共治安、國防等）引入私人資本，實現公共產品供給的多元化，不僅有理論依據，更有現實意義，它在一定程度上可以有效解決公共產品供給資金短缺、提高公共產品供給效率、緩減公共產品供給不足的局面。但是某些公共產品由私人供給決不意味著要完全脫離政府，相反，政府在公共產品的私人供給中發揮著至關重要的作用。

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