摘　要：我國公共預算績效改革的問題主要是，現有評價模式容易導致績效管理流于形式，缺乏與預算資源結果導向的整合，缺少適宜的參照體系。構建高績效公共支出體系的近中期議程包括：以立法推進績效管理，推行復式預算制度，鼓勵地方政府制度創新。在路徑選擇上，可以采取“三步走”的模式。

　　關鍵詞：績效預算；陽光財政；制度演化

　　追求效率是人類生活的永恒主題。在公共管理實踐中，預算效率問題始終是一個常思常新的命題。績效管理也由此成為20世紀后半葉各國公共部門改革的重要舉措之一。公共預算績效管理是創建高績效政府組織的時代要求，符合深化預算改革的現實需要，體現了重構財政學研究范式的發展方向（馬蔡琛、童曉晴，2005）。因此，從“陽光財政”的視野中，探求我國績效預算管理的制度演化路徑，自然也就具有了相當的理論價值與現實意義。

　　一、我國公共預算績效管理的緣起

　　在我國預算改革中，績效管理成為一個熱點話題，僅僅是近兩年的事情。1999年啟動新一輪預算改革的時候，也僅將“廉潔高效”作為改革的目標之一，并未就績效預算管理問題加以更多的關注。回顧績效預算管理理念迅速興起的歷程，大體呈現兩方面的特點：

　　第一，以廣東為代表的地方政府，在預算績效評價方面，仍舊體現出先行一步的特點。2004年廣東省《政府工作報告》中提出，2004年將開展績效預算改革試點，建立財政支出績效評價體系，并將財政支出績效結果作為預算安排的重要依據。2004年8月，廣東省財政廳等部門聯合制定了《關于印發〈廣東省財政支出績效評價試行方案〉的通知》（粵財評[2004]1號）。這種以地方先行，推動財政預算管理改革的制度變遷模式，體現了我國公共預算管理制度變遷“中間擴散型”與“供給主導型”長期并存的演進趨勢（馬蔡琛，2002）。然而，鑒于試點地區通常具備較好的預算管理基礎與陽光財政理念，其具有一定前瞻性的改革舉措，在橫向推廣過程中，受到制度變遷非正式規則的制約，難免會遇到某些制度移植上的障礙。

　　第二，績效預算管理是中國預算改革處于“歧路彷徨”中的相機性選擇。無論是中央政府還是地方政府，都只有在財政體制相對穩定的背景框架下，才有可能推進作為長期性制度安排的預算管理制度創新。而自2002年以來，所得稅共享改革、出口退稅地方比例負擔改革等一系列財政體制的變動，影響了地方政府對于財政體制演進的政策預期。在尚不很清晰屬于自身的“預算盤子”將會產生何種變化的時候，自然也難以期望各級政府會就自身“蛋糕”的“具體吃法”（也就是加強本級預算管理的改革）傾注足夠的“熱情”。

　　經歷了六年多的變革，中國公共預算改革的具體演化路徑到底應該“怎么走”的問題，仍舊未能得以清晰地勾勒出來，這或許也是中國預算改革仍舊處于“山坳”之上的現實環境所造成的無奈結果。基于這種“十字路口”上的“彷徨”，在未來之路尚不十分清晰的時候，重申“提升預算資金使用效率，加強績效管理”這一近乎常話常新的命題，在具體操作上，往往不會遇到較大的阻力，也就順理成章地成為了現實預算改革在路徑選擇不很清晰狀態下的一種“理性”取向了。

　　也正是這種制度變遷的特殊路徑選擇，導致了各級政府往往根據自身對于“績效評價”、“績效預算”與“績效管理”的理解，開始了多種模式的探索與嘗試。但就總體而言，因為缺乏必要的理論基奠與共同治理結構的制度支撐，績效預算管理仍舊停留于零散的、具體操作層面上的修修補補，其中某些關鍵性的“節點”，即使是政策制訂者也未能參通解透。

　　二、當前績效評價試點中的主要問題

　　概括起來，預算績效改革試點工作存在的問題，主要集中在以下幾個方面：

　　1.易使績效管理流于形式

　　根據財政部2005年5月制定的《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》的規定，由財政部負責制定統一的績效考評規章制度；由中央部門負責組織實施本部門的績效考評工作。也就是說，作為預算資金使用者的各部門，成為本部門預算資金使用效果的考評組織與實施者。鑒于各資金使用者較之財政部門更了解本部門的實際情況，更有權威對本部門的工作進行績效考評，這種權責劃分方式也是有一定道理的。然而，這種操作模式，無疑留下了考評組織者與被考評方形成“貓鼠合謀”格局的空間，并將績效評價結果作為進一步向財政部門爭取更多預算資金配給的工具。

　　美國在20世紀40年代實施績效預算的過程中，就曾因績效預算未能納入政府治理的深層結構，而使得績效預算的主觀隨意性越來越大，最終導致績效預算淪為部門對各自的預算資源配置方案進行辯護的工具（Mikesell，2003）。我們從《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》中，似乎可以看到某種財政部門與預算資金使用者利益博弈中的妥協色彩，但是這種“關鍵節點”上的妥協，卻可能斷送我國部門預算績效改革的未來。

　　2.對預算資金運用的效果缺乏分析考核

　　眾所周知，績效評價指標設計上，包括業務指標與財務指標兩個層面，其中業務指標中突出“最終產出”的結果取向，是現代預算管理變革所彰顯的重要宗旨和原則。在現代績效管理中，盡管績效指標也并不都是政府的“最終產品”，但是從理想的情況看，應當將這些活動與受益結果或者產出聯系起來。

　　然而，從目前各部門開展的項目支出績效評價試點情況來看，基本上還是以財務遵從性指標和業務合規性指標為主，對于預算資金運用的最終效果，缺乏全面系統的動態分析與考核。

　　3.預算績效改革缺乏參照借鑒體系

　　在當代預算管理中，大體包括英美模式與歐洲模式兩大主流范式。二者對公共支出受托責任的側重點是不同的。英美模式對于更能體現公眾滿意度的績效預算管理更加青睞；而歐洲模式則將績效理念融入立法機構約束與控制的內生過程之中，并未能夠形成某種相對完整的績效預算體系。

　　根據對我國績效預算管理與績效評價改革試點的考察，其參照的主要是來自美國、澳大利亞、新西蘭、英國等英美法系國家的模式。而就現實國情而言，我國在組織構架、法律體系等諸多方面，與歐洲大陸法系卻有更多的淵源。這些英美國家預算管理經驗的簡單移植，難免出現“淮橘成枳”的結果。

　　三、構建高績效公共支出體系的近中期目標

　　國際經驗表明，實施“以結果為導向”的績效預算，是現代預算管理的發展方向。然而，以理想對照現實，我們不得不承認，市場經濟國家在公共預算績效管理方面取得的成功，是建立在完備的制度建設和良好的運行環境基礎上的。盡管我國的公共支出管理體系已然開始了構建高績效政府組織的進程，但是距離所期許的目標仍然存在著較大的差距。高績效政府公共支出體系的構建，或許將是一個需要一定耐心的漸推漸進的過程。

　　1.以立法推進預算績效改革

　　當前的我國預算管理改革是在1994年通過的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“《預算法》”）框架下展開的。在《預算法》出臺之際，我國的經濟運行機制和預算管理模式還帶有很多計劃經濟色彩，《預算法》的某些環節也未能擺脫舊體制、舊模式的影響。鑒于法律規則的局限，當前的預算管理改革也未能突破《預算法》的基本構架，這在某種程度上制約了改革推進的步伐。

　　從國外公共預算績效管理的發展看，績效管理改革要取得實效，必須得到立法支持。美國在歷年的國會立法中，涉及政府公共支出績效的立法達到100多項。而我國迄今尚未出臺統一的有關財政支出績效評價工作的法律，使績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。因此，亟需加快公共預算績效評價法律法規體系的構建，將績效管理的理念納入《預算法》的修訂之中，從而為公共預算績效管理提供一個以“陽光財政”為基礎的道路規則。

　　2.依法全面推行復式預算管理模式

　　復式預算制度有利于提高納稅人的權利意識，約束消耗性支出的非效率擴張。十多年來，復式預算制度作為《預算法》明文規定的管理模式，其基本制度構架已然初步建立。然而，在時至今日的預算改革中，復式預算模式并未取得實質性的進展。近年來，各級人大審議的政府預算報告也大多不再按照復式預算公布。

　　雖然《預算法》及其實施條例中就我國復式預算的組成結構進行了原則規定，但在實際中，卻未能提供一種具有操作性的管理模式。因此，在逐步取消預算外資金、實現預算統一的前提下，需要積極探索體現績效理念的復式預算管理體系（尤其是以公共投資項目績效評價為基礎的資本預算制度），嘗試構建以部門預算為載體的復式預算管理模式，對于我國高績效政府公共支出體系與“陽光財政”的建設，將具有深遠的影響。

　　3.鼓勵地方政府推進績效管理制度創新

　　改革開放以來，我國財經改革的諸多成就，有許多源于地方政府的開拓性探索。按照信息經濟學理論，地方政府的預算支出績效信息相對較為全面，居于信息優勢地位，只要能夠建立適宜的評價激勵與追蹤獎懲機制，就可以有效地調動地方政府提升預算資金使用效率的內在動力。

　　在績效評價試點中，各級地方政府結合自身實際，也進行了許多有益的探索與嘗試。就公共預算績效管理而言，政府花的錢都是納稅人的血汗，每一分錢都要講效果。也只有通過鼓勵地方政府的這類創新行為，才能夠為我國公共預算績效評價體系的構建，提供更多具有地方制度創新色彩的注解。

　　4.選擇“三步走”的績效預算改革模式

　　當我們從“陽光財政”的視野中，探求我國績效預算管理的未來時，這樣一種大體分作“三步走”的路徑選擇，似乎是相對具有可操作性的。

　　第一步：加快構建完整統一的公共預算體系。

　　中國公共財政框架的構建，無疑需要建立在全部政府收支納入預算的基礎之上。只有全部政府收支納入預算，在建立完整統一的公共預算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上真正監督政府支出的績效提升。

　　因此，應當以建立完整統一的公共預算作為一項重要的改革議程。以著眼于規范政府運行機制的“費改稅”為契機，逐步將預算外收支納入預算管理。在此基礎上，形成一個覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預算之外的政府收支項目的公共預算體系（高培勇、馬蔡琛，2004）。

　　第二步：以法律規范推進績效管理改革，逐步提升預算管理的透明度。

　　績效管理涉及職責與權能的重新分配，利益結構也會重新整合，在使一些部門受益的同時，也會影響另一些部門的既得利益。由于法律所具有的相對穩定性和權威性，為了降低改革的阻力，順利推進績效預算改革，市場經濟國家通常借助于立法手段，以法律的形式將各方的權利和義務固定下來。

　　就公共預算管理的立法修訂與完善而言，需要在各方面的支持配合下，立足于我國基本國情和市場經濟的客觀需要，吸取國際上的成功經驗，深入開展調查研究，廣泛聽取各方面意見，在公共預算績效評價與績效管理、財政支出透明度方面，進一步完善相關的立法規范。

　　第三步：適時引入權責發生制的預算原則與績效預算的制度框架，建立績效評價結果與預算編制有機結合的約束激勵機制。

　　權責發生制有助于增加預算信息的完整性、可信度和透明度，加強預算成本計量與政府業績考核。目前，許多市場經濟國家已經在政府預算會計中引入權責發生制原則（或部分采用權責發生制）。為了真實、完整地反映政府活動的成本和績效，我國應在政府會計及預算中適時適度引進權責發生制預算原則，以便于更加全面、準確、系統地反映部門預算的績效水平。

　　首先，建立體現部門戰略規劃的周期滾動預算，增強預算的前瞻性和連續性。其次，建立體現部門年度績效計劃的績效預算制度，提出明確的績效目標，并將部門年度預算置于滾動預算的約束之下。最后，運用績效指標對年度預算進行績效評價，強化績效評價結果與績效報告制度對于預算管理的約束與激勵功能。

　　展望未來，有理由相信，通過公共財政建設的陽光化進程，伴隨著政府治理理念的日益成熟與完善，構建高績效政府公共支出體系的漸推漸進的過程，將不會是一件十分遙遠的事情。中國預算改革的實踐探索，終究會為政府預算管理的績效改進與效率提升，提交一份令人滿意的答卷。

　　參考文獻：

　　[1]高培勇，馬蔡琛。中國政府預算的法治化進程：成就、問題與政策選擇[J].財政研究，2004，（10）。

　　[2]馬蔡琛。中國預算管理制度變遷的經濟學分析[J].稅務與經濟，2002，（2）。

　　[3]馬蔡琛，童曉晴。我國公共預算績效管理的政策選擇與制度框架[J].廣東技術師范學院學報，2005，（3）。

　　[4]Mikesell，J.L.（2003），FiscalAdministration：AnalysisandAp plicationforthePublicSector（SixthEdition），WadsworthPub lishers.