摘　要：本文從公共財政的角度論述了事業單位改革的必然性，以及運作中應遵循的原則。指出，改革目標是建立一個能夠與市場經濟體制相適應的精簡高效、結構合理的現代事業組織體制，并提出了與此配套的財稅措施。

　　關鍵詞：公共財政；事業單位；改革

　　我國事業單位改革尚面臨諸多困難。今后的改革，應采取這樣的思路：適應社會主義市場經濟的需要，實行政事分開、事企分開，調整結構布局，優化事業資源的配置，縮減編制，節約財政支出，按照公共財政的原則對事業單位進行定位和分類，重新界定對事業單位的財政供給范圍。

　　一、我國事業單位改革的現狀與面臨的困難

　　長期以來，我國事業單位的基本建設、事業發展和管理，實行由各級財政投資建設并核撥運轉所需經費，主管部門直接進行管理的模式。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，事業單位的內外環境發生了很大變化，教育、衛生、科研機構等事業單位逐步向與市場經濟體制相適應的方向轉變；部分經營性事業單位開始實行市場化運作，并逐步向社會化、市場化、產業化方向發展，社會事業自我積累和自我發展能力得到進一步增強。但我國事業單位的改革仍然面臨巨大的困難，主要表現為以下幾個方面。

　　一是財政負擔沉重。大部分事業單位由財政撥款，使各級財政支出負擔過重，難以對新興的事業服務項目再進行有效投入。政府機構改革精減人員時，事業單位成為接收分流人員的“主力”。這樣一方面新事業機構不斷增加，另一方面人員大幅度增加，造成新的職能交叉，政事職責不分加重，財政補助居高不下。由財政補助的事業單位90多萬個，占單位總數的79.66%，事業單位仍然占財政供養人員的大頭。人員經費在財政補助中所占比例逐年提高，真正用于發展事業方面的支出卻不斷減少，有限的財政資源難以用到事業發展最需要的地方。多次進行的機構改革雖然減少了行政編制，卻將人員“分流”大量壓到事業編制中，財政照常撥付經費，財政供養人員并未因此而減少。

　　二是機構臃腫，人員具有“剛性”。長期以來，相當一部分事業單位機構的設立和擴張并非是基于經濟和社會發展的需要，加上事業單位改革是在國有企業改革和政府機構、公務員制度改革之后進行的，接受了大量卸下的“包袱”，而多年來大學生分配、軍轉干部分配也在不斷涌進事業單位，而相當多的單位并不具備自我消化能力，富余人員的安置、消化除了市場化外，已無后路。因此在一定程度上可以說，事業單位改革的成本和風險大于前兩項改革，處理不好會影響社會穩定。

　　三是編制和經費定額難以確定。事業單位的“人頭費”由財政部門核定，而事業單位的編制卻是由人事編制部門來核定，造成人事改革、財政資金供給機制改革與事業單位改革相互交叉、相互影響。我國事業單位歷來普遍套用行政級別，行政化傾向嚴重，事業單位的定編定崗事關人事、財政、單位、員工三家四方，一旦在編制核定上采取切實措施，縮減財政補貼范圍，同在事業單位的人們就會想方設法“嚴防死守”，爭取緩減，想方設法“軟化”重新配置資源的改革。由此，事業單位成了改革的“老大難”，具有復雜性和艱巨性。

　　四是改革成本承擔者的問題懸而未決。改革是需要支付成本的。事業單位改成聘用制，或者減員，或者將其推向社會與市場，都需要一定的財力作保障。而事業單位改革又不像企業改制，能夠通過破產、固定資產變現等方式補償下崗職工。目前除了高校和衛生系統的行政后勤管理和經費來源較有保證外，其他事業單位行政后勤工作社會化、市場化的進程仍然因為這個原因而陷于困境。

　　五是事業單位改革的大環境還未形成，配套改革不同步。如社會保障機制尚未完善，離退休人員較多，負擔過重等，均制約著事業單位進入市場。由于相當一部分事業單位沒有納入社會保障體制，所謂機構的撤、并、轉制都難以進行，即使解聘一個人都很困難。

　　出現上述問題是多方面因素綜合作用的結果，因此，必須以社會化、市場化、產業化為價值取向和目標模式，對現行事業單位發展模式和管理體制進行深層次、全方位的改革，形成既具有生機與活力，又能自我約束的事業單位運行機制。

　　二、事業單位改革的基本思路

　　根據我國的實際情況和改革開放大局的要求，事業單位改革的目標選擇應該是建立一個能夠與社會主義市場經濟體制相適應的、精簡高效、結構合理的現代事業組織體制；改革后的事業單位管理體制，應當更有利于改善公共服務的質量、推動經濟發展和社會進步，盡可能滿足社會各方面的需要。為此筆者提出如下改革思路。

　　（一）重新設計事業單位類別，實行不同財政供給模式

　　事業單位遍布教、科、文、衛等社會的各個領域，在職能性質、組織形態、活動范圍、經營方式、資金來源、隸屬關系等方面差別較大。有鑒于此，對事業單位進行改革，就應針對事業單位存在的不同問題，選擇不同的切入點和突破口，對不同類型事業單位的改革要求和方向選擇切忌完全一致，應按照轉變政府職能、建立公共財政體制的要求，對不同功能和特點的社會事業實行分類改革。為進一步發揮市場配置資源的基礎性作用，第一步通過重新界定事業單位的職能和性質，實現政事、事企分開；第二步通過重新核定事業單位的機構編制，對事業單位的內設機構、人員編制進行適當精簡，合理調整和優化社會事業資源配置；第三步對帶有一定經營性質的公益事業和非公益事業的改革，須按市場化要求運作，使之面向社會走向市場，提高經濟效益和社會效益，以減輕財政支出負擔，推進各項社會事業發展。

　　事業單位的分類有多種方案可以選擇，如行業分類法、經費分類法、隸屬關系分類法、功能分類法等等。鑒于事業單位種類繁多、功能各異，要使改革能夠反映眾多事業單位的本質特征，就必須按照事業單位的不同功能，區別不同類別。比較而言，對事業單位進行分類改革更具有操作性，更容易取得突破。公益事業須按以下類別進行劃分。

　　1.社會公益事業

　　這是極為典型的公益事業，它為實現社會公共需要和國家長遠利益，面向社會提供公共物品，為全體公眾提供基本利益和服務，其物品和服務具有廣泛的社會性、服務對象的需求性及增進社會利益的公益性，屬于為社會公眾提供普遍的基礎性公共物品和服務，如義務教育、基礎科學研究、公共圖書館、環境保護等事業單位。要按照這類單位所承擔的社會公益性、基礎性業務項目的多少，核定其人員編制和財政補貼，以適應建立公共財政的需要。同時，社會公益類事業單位也要引入競爭機制，推行社會公益事業的公開招標和政府采購制度。這類單位大多由政府舉辦，也可由社會力量興辦，鼓勵舉辦主體的多元化。在社會主義市場經濟條件下，市場配置社會資源仍然存在一定的缺陷，對社會力量辦不到、辦不好或不愿辦的社會事業，必須由政府來組織，這是政府的基本職責，如環境保護、基礎科學研究等。界定社會公益事業的主要標準，一是社會公益事業服務，不指向任何個體和特定群體，由政府代表全體公眾出面組織實施；二是承擔的社會公益性、基礎性服務，一般不向服務對象收取高額費用，成本補償一般由財政補助或社會捐助實現；三是具有行政事業性收費職能，經費來源全部為預算內資金和行政事業性收費并實行“收支兩條線”管理。

　　2.帶有一定經營性質的準公益事業

　　這是一種屬于政府和市場共同配置資源，社會服務事業面向不確定公眾，經費由消費者補償一部分的特殊性公益事業，如高等教育、傳統文化等事業單位。應當根據其公益程度，界定這類公益事業的標準，一是所從事的社會服務同時具有滿足社會共同需要和在一定程度上滿足私人消費需要的屬性；二是為社會提供服務時，可以收取費用，彌補成本支出，且收入比較穩定；三是為社會個體和特殊群體提供特殊產品和服務的事業；四是承擔國家指令性任務，或非國家指令性任務而是國家允許、提倡和鼓勵發展的公益事業，其產品和服務帶有一定程度的公益性，但個人受益大于公共受益；五是經費來源部分為預算內資金和行政事業性收費，部分為經營性或服務性收入。

　　3.經營性非公益事業

　　這類事業是通過經營服務活動可獲得穩定的經營性或服務性收入，介于事業性服務和商業性服務之間的競爭類事業單位。界定非公益事業的主要標準為：一是承擔國家允許、提倡和鼓勵發展的中介服務、產品和技術開發研究、文化設施、體育設施、新聞出版、廣播電視、招待所、印刷廠、服務中心等開發經營類事業單位；二是經費來源全部或大部為經營性或服務性收入；三是一般具備有償經營、自我發展的能力，有穩定的經常性收入，可以抵補本單位經常性支出；四是實行企業化管理，直接通過收取服務費用補償其成本耗費。

　　分別制定不同行業和性質的單位標準，針對具體的事業單位進行重新界定的意義在于：有利于剝離政府性職能，剔除過時性職能，強化服務性職能。

　�。ǘ�）調整結構，優化事業資源的配置

　　首先，按照優化資源配置的要求，從整體上對事業單位進行結構調整、合理調整和設置事業單位，對事業單位總體布局進行調整重組，保證資金向社會發展具有前導性作用和社會亟需發展的重點領域和新興行業的事業單位集中。其次，根據區域經濟和公用事業的需要，采用撤、并、轉、建等辦法，保留職能獨立、業務不能兼容的單位，撤銷和歸并職能或性質相同或相近單位，對不適宜事業單位管理的經營項目和不屬于事業單位性質的所屬單位實施轉體改制；對職責業務相同或相近、重復設置、過于零散、規模過小及功能萎縮的事業單位，同一部門所屬事業單位數量過多、任務相近、必須整合的事業單位予以合并。復次，對于合并的事業單位，應重新核定編制，并按合并后的事業性質、職能重新界定財政經費渠道；對撤消的事業單位，財政不再供應經費。最后，要求事業單位創新發展模式，改變過去主要依靠行政手段進行管理的做法。改革中應充分運用法律手段、經濟手段，規范市場秩序和政府監管行為的法制化管理辦法，擺脫事業單位依賴國家的思想，推進事業單位社會化。

　　（三）建立新型的事業單位管理體制

　　所謂新型事業單位管理體制，就是要按照政事分開原則，讓事業單位與政府部門脫鉤，取消行政隸屬關系，建立法人治理結構，讓事業單位擁有自主權和靈活性，從黨政機關的附屬物，轉變成為社會發展主體———獨立的事業法人，形成事業法人治理結構。通過改革，事業單位將取消行政級別，建立不同于政府部門的人員管理制度和福利制度。經過調整、合并、撤消后保留下來的事業單位，要精簡編制、重新核編，按其性質、職能和編制數重新制定財政經費供應政策，建立編制管理與預算管理相結合的管理體制。其基本要求是：編制部門、財政部門密切配合進行核定編制，確定經費供給形式，從而使編制、人事部門能掌握編制計劃，財政部門得以掌握經費預算等相關標準，最終達到控制機構編制增長的目的。為此，應加快事業單位用人制度的改革，對主要依靠財政支持的事業單位，推行固定崗位與流動崗位相結合的用人制度，財政對固定崗位實行制度化的總量控制，建立以競爭和流動為核心的動態人事管理機制；對向企業化轉制的事業單位賦予人事聘用、流動的充分自主權；對按非營利機構運行、國家資助與自我發展相結合的科研機構，賦予充分的人事管理制度自主權；半公益事業單位實行內部置換崗位制度；行政管理人員崗位、專業技術人員崗位、后勤人員崗位可以互相置換，其人員工資待遇由單位結合原檔案工資標準、按現崗位自行確定發放。

　　（四）多渠道籌措改革資金，完善社會保障體系

　　為推進事業單位的改革，政府財政應承擔起為改革支付成本的主要責任，保障改革進程不致因資金缺位而停頓。籌措改革成本資金的渠道主要來自于兩個方面：一是改制單位土地出讓金，二是單位資產出售資金。改制單位的國有資產可用于職工安置和社會保障。職工安置費應從凈資產中剝離，由改制單位一次支付給職工，這部分資金也可通過資產量化以實物形態入股。改制前繳的各項社會保險費，經勞動部門核算確認后，從資產中予以扣除，并繳至社保經辦機構。改制單位要維護職工的合法權益，職工的養老、失業、醫療等保障資金，以及未納入社會統籌的退休職工按政策規定的退休費，要從凈資產中一次性剝離出來；離退休人員的相關費用要按有關文件規定在資產中剝離。對落聘職工應以內部消化為主，對解聘人員實行解聘風險補償。為確保事業單位改革的順利進行，還必須進一步加快構建社會保障體系，把“單位人”變成“社會人”。為此改制單位的保險征繳要盡快向企業保險過渡，養老保險和醫療單位和個人各交一部分，實行社會統籌和個人賬戶相結合，逐步納入失業社會保險，并繼續執行國家有關公積金政策。凡未參加社會養老保險的全額和差額的事業單位職工，其改制前的連續工齡，視同繳費年限，不再補繳社會養老保險費。被撤銷的全額和差額事業單位職工，各項社會保險費用視同繳納，原單位自撤消之日起，其社會保險費用均由個人承擔�？傊�，今后社會保障制度的完善和發展，必須要與過去比較忽略的差額撥款型和公益型事業單位的改革配合起來進行。

　�。ㄎ澹┙�立準公益事業單位，逐步減少財政補助

　　關于準公益事業單位的改革，應全部實行企業化管理運行模式，改革財政補助方式，實行有條件的財政補助乃至逐步減少財政補助，促使其盡快轉軌變型，增強自主經營、自負盈虧和自我發展能力。準公益事業單位由于受多種因素影響，情況頗為復雜，完全由市場調節和配置資源在一定時期還有困難。為保證其生存和發展，仍然需要給予一定的財政補助，關鍵在于怎樣補助。筆者認為，應結合準公益事業單位特點，財政補助以維持其事業發展為主，由無條件的定額補助改革為有條件限制的定項補助，將財政支出核定到具體項目，同事業發展規劃結合起來。這符合預算改革的目標和方向，有利于更大限度地優化資源配置。為體現政府對準公益事業單位的扶持，宜對各類用于準公益事業單位的專項撥款及其他財政補助，實行基金管理方式，建立事業發展基金。專項撥款及其他財政補助亦應以基金的方式進行管理，目的在于改革專項撥款的使用方式，以便與準公益事業單位業務活動和事業發展直接掛鉤。

　�。�六）完善相關配套改革政策措施

　　首先，政府應加強事業機構編制宏觀管理，實行財政對事業單位編制、經費雙向控制辦法，切實從源頭上控制機構編制，落實財政供養人員統一發放工資制度，強化監管、監督機制。其次，要合理劃分中央與地方之間以及不同級次地方之間在社會事業發展中的責任關系。根據國情及市場經濟體制的基本要求，應明確區分哪些社會事業必須由中央政府直接組織，哪些需要中央政府統一規劃，哪些可以交給地方政府承擔，并輔之以財政體制的全面調整。復次，推行事業單位績效管理和績效評估。在公共性比較強的事業單位要普遍推行績效合同管理和績效評估制度。為此，政府與事業單位之間應形成法定的績效責任關系，雙方通過平等協商談判，在績效任務和預算等方面簽訂具有法律效力的績效協議或績效合同，各自做出公開透明的服務承諾和監管承諾。

　　為確保社會事業管理體制改革的順利進行，應當在實質性的改革措施付諸實施之前，制定好相關的法律制度，對各類承擔社會事業職能的機構在設立、組織形式、業務活動范圍等各個方面都作出明確的法律規定。

　　此外，在完善相關配套改革政策過程中，務必重視稅收優惠政策和財政支持政策的運用。在經營性非公益事業單位改為企業后的一定時期內，宜參照國家有關規定，減半征收企業所得稅；技術轉讓等收入的營業稅和所得稅減免可按文件規定辦理。對于轉制中的經營性非公益事業單位，同級財政可根據實際情況視財力給予一次性財政補助，以充實事業發展基金或科技創新基金，并確保用于條件改善和轉制運行。

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