摘要：城鎮化進程中政府是投資的主體，在科技、教育、文化、公共衛生等方面的投資都需要政府的組織和參與。考慮到政府財政的局限性，需要城鎮自籌資金來增強城鄉的財政能力，改進和完善城市財政制度，完善公共財政職能，以促使我國的城鎮化建設健康穩定地進行。

　　關鍵詞：城鎮化進程；公共財政建設；公共財政制度

　　加快城鎮化進程是中國今后較長時期內社會發展的重要特征。城市公共財政制度建設，特別是中小城市和小城鎮財政制度建設狀況是影響城鎮化能否順利平穩進行的一個重要環節，完善城市公共財政職能在我國城鎮化進程中也有著舉足輕重的作用。

　　1　城鎮化是中國全面建設小康社會的必然要求

　　改革開放20多年來，我國的綜合國力極大增強，城鄉人民生活整體上已經跨過了溫飽線，開始全面建設小康社會。全面建設小康社會的基本任務之一就是加快城鎮化進程，盡快提高全國的城市化水平。雖然目前我國東南沿海地區城鄉二元化特征已不明顯，但是，我國中西部不發達地區尚處于城市化初始階段，工業化的任務遠未完成。如果中國中西部不發達地區的城市化進程嚴重滯后，中國經濟社會要保持持續增長態勢將會十分困難。如何加快中西部的城鎮化進程將是中國經濟社會發展過程中亟待解決的重要課題。因此，國家“十五”計劃將城市化列為中國社會發展的重要內容，黨的“十六大”報告進一步重申了加快農村經濟發展，加快城鎮化進程的重要性和迫切性。可以預計中國的城市化進程將延續到我國第三步戰略目標的實現及以后一個較長的時期。

　　城鄉和區域經濟發展的不平衡，迫切要求加快城鎮化進程。在全面建設小康社會過程中，我們必須面對城鄉和地區經濟社會發展水平嚴重不平衡的現實。自20世紀90年代中后期以來，我國城鄉居民收入差距不斷擴大，2002年城鄉居民純收入比已達到3.11∶1，2000年全國農民收入的基尼系數達到0.429%，超過了國際上公認的警戒線。同時我國東西部之間、發達地區和不發達地區之間經濟社會發展水平差距巨大。按“五普”統計口徑，2000年我國城市化水平為36%，其中廣東省城市化水平達55%，西藏城市化水平僅為18.9%.西部地區城市化水平較東部地區明顯滯后。

　　加快城鎮化進程是中國農村社會現狀的要求，也是廣大農民的迫切愿望。由于我國長期實行城鄉分割的就業政策與嚴格的戶籍管理制度，再加上社會整體承載能力太低等原因，我國工業化與城鎮化沒能同步進行，城鄉分割與“二元經濟結構”嚴重阻礙了農村的城市化。同時由于我國工業發展是以犧牲農業為代價的，導致農村生產效率和收益低下，大量農業勞動力閑置，農民收入增長乏力，農村矛盾和農村社會管理成本急劇增加。縮小城鄉差距恢復社會公平，給農民以國民待遇已是全國農民的迫切愿望，解決這一問題的基本途徑是加快全國農村的城鎮化步伐，通過建設小城鎮，發展中小城市，完善中心城市功能，吸納更多的農村人口進入城鎮就業，為農副產品、原材料工業提供廣闊的市場，實現降低農村低收人群比重，帶動農村經濟發展，逐步縮小城鄉差距，從而提高我國整體的城鎮化和現代化水平。

　　2　城鎮化過程中政府是投資的主體

　　城鎮化與城市公共財政制度的建設有著內在的聯系。城市財政是我國地方財政、區域財政的重要組成部分，現行城市財政體制是1994年后形成的分稅制財政體制，在城鎮化進程中，其面臨著繁重的制度創新任務。只有對以往的財政制度進行大力改革，全面清除其長期積累的弊病，我們才能應對城鎮化所帶來的種種挑戰。

　　城鎮化必然使居民對公共物品規模、層次等方面的需求發生質的變化，城市公共財政建設必須與這些變化相一致。一般認為，現階段城鎮化進程對城市公共財政建設在如下3個方面提出了具體的要求。

　　第一，城鎮化進程對城市公共財政支出提出了更大的需求。在公用設施方面，城鎮自身建設和市民生活對供電、供水、供氣、橋梁、道路、交通、運輸、郵電、通訊等城市公用設施建設提出了更高要求。這些建設項目除部分可通過市場吸引企業、個人投資外，城鎮基礎設施建設只能主要依靠政府投資，那種等待企業、個人和外資來大量投資的想法是不切合中國的實際情況的，因為能獲得外資的城鎮只占少數。

　　當然東西部地區的差異，可以使他們采取不同的措施來完成城市公用設施的建設工程。東部沿海發達地區，非政府投資人已具備參與城市基礎設施建設的實力和愿望，應該鼓勵他們參與到基礎設施建設中來；中西部等不發達地區，政府應該是基礎設施的投資主體。

　　第二，政府是城市科技、教育和文化建設與發展方面的投資主體。科技、教育和文化建設的公益性決定其投資者主要是政府。在科技支出方面，現代化的城市建設和管理離不開科學技術的進步與支撐。經濟效益好，短線的科技投資，可以鼓勵民間資本參與，但基礎性和戰略性的科學研究，政府應該是投資的主體；在城鎮化進程中，教育承擔著提高進城農民素質和滿足市民教育需求，為城鎮建設與發展提供人力資源的繁重任務。城市財政需要承擔構建完善基礎教育體系、扶持重點高等教育、大力發展職業技術教育等方面的教育支出。在文化建設方面，城市財政需要增加公共圖書館、博物館、文化館等文化基礎設施建設的投入，還要大力扶持各種社區文化社團的發展，積極開展多種文化活動，開辟群眾文化活動場所，以提升城市文明程度和居民生活質量。

　　第三，政府是公共衛生、環境保護和社會保障等方面建設的組織者和投資主體。隨著城鎮的發展，人口的增加，城市財政需要增加公共保健、防疫、地方病防治、環境衛生等公共服務方面的支出。在社會保障支出方面，農民進入城鎮轉化為非農業人口后，失去了土地對其基本生活的保障，這就需要政府建立和完善養老、醫療、失業等保險制度，以保證居民基本生活需要。在環境保護方面，小城鎮的建立、發展和城市規模的擴展，生活垃圾處理，治理廢水、廢氣排放、噪音污染和環境保護等方面的任務會日趨繁重，相應的財政支出必然會不斷增加。

　　3　城鎮自籌資金是增強城鄉財政能力的補充

　　小城鎮和城市建設需要巨額資金投入，除上級財政轉移支付資金外，城鎮自籌資金是增強城鄉財政能力的重要補充。通過發展城鎮經濟來籌集建設資金，大力發展城市經濟，特別是發展都市型工業與第三產業，將為城市財政提供充裕的財源，以滿足城市發展和建設公共服務設施的巨額資金需求。

　　目前城市公共財政收入的渠道主要有稅收、公共收費、國有資本經營收益、其他收入等。其中，稅收是城市財政收入的主要財源，也是城鎮建設自籌資金的主要財源。公共收費是城市財政的重要輔助形式。為保障這部資金的有效使用和不斷拓展財政收入渠道，需要建立與城鎮化進程相適應的公共收入籌集制度與機制。

　　首先要建立與城市經濟發展水平及產業結構相一致的稅制結構。這一工作的關鍵是建立、健全城市地方稅體系，培育主體稅種，為城鎮建設提供穩定的資金來源，逐步形成獨具特色的經濟結構和財源結構，建立、健全與之相適應的地方稅體系，積極組織收入，為城鎮發展提供資金保障。具體做法是在落實地方稅立法權的基礎上，不斷完善和健全土地稅、房產稅、遺產稅等財產類稅收，加強城鎮建設稅、環境保護稅等專項稅收，使之成為城鎮財政收入主體，以利于組織更多的地方稅收人。同時在制度上，注重克服近年來城市建設，特別是小城鎮建設中出現的以攤派、集資、亂收費、舉借隱形債務等手段，籌集建設資金所產生的弊端，欠發達地區要避免盲目的“造城運動”，以及以運動的形式推進城市化的做法。二是建立規范的行政收費制度，三是建立科學、合理的公共設施使用費制度。這樣城市自籌建設資金就可以在促進城鎮化過程中發揮應有的作用了。

　　4　改進和完善城市財政制度

　　改進和完善城市財政制度的重要內容是建立和健全稅收和支出制度。財稅體系和稅收制度建設前文已作論述，此處不再重復說明。

　　在城鎮化進程中，與加強城市管理相適應，需要建立、健全各項財政制度，完善公共財政職能，使財政管理符合城市發展的要求，保證城市財政良好運行，為市政府履行職能、調控經濟社會發展提供有力的財力保障。同時使廣大市民有暢通的渠道、健全的制度充分表達自己的意愿，并參與政府財政分配的公共選擇和決策，使城市財政決策更符合廣大市民的利益。

　　建立公共定價體系，形成科學合理的公共使用費制度。在現階段我國實行市場經濟體制和擁有開放式經濟環境條件下，城鎮基礎設施和公用事業建設不可能再走政府全力包辦的模式，只能走多渠道和社會化開發的道路。這樣，凡實現市場化經營的城鎮基礎設施和公用事業項目，就可以也應該建立合理的定價、收費制度。

　　建立城市財政公共支出體系，提高城市綜合服務功能。在城鎮化建設中，需要在一個新的起點上，根據公共財政原則，建立城市財政公共支出體系，在基礎設施、義務教育、法律秩序、行政管理、環境保護、社會保障等領域加大投入力度，提高城市的綜合服務功能，既為市民創造良好的生活環境，又與市場微觀主體活動相互配合，形成有利于城市經濟繁榮發展的局面。為實現這一目標，政府要著重收縮過長的財政供給線，按照公共財政原則，重新界定支出范圍，并退出一般盈利性投資領域。

　　建立城市財政公共選擇體系，建設民主財政。進一步完善我國人民代表大會制度和政治協商制度，擴大基層民主，加強社區建設，使廣大市民有暢通的渠道和健全的制度，參與城市建設，以期逐步形成“納稅人依法自覺納稅———其代表通過公共選擇制度進行公共稅收資金決策———市政府依法使用公共資金———納稅人享受城市建設收益的良性循環”。

　　參考文獻：

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