「內容提要」現階段我國農村公共產品的供給存在著供給不足和供給過剩并存的失衡現象，內在原因就在于作為農村公共產品的供給主體（政府）的組成人員——政府官員也是“經濟人”，也存在追求自身利益最大化的自利行為。加強對這種自利行為的約束對策是：改革農村公共產品供需決策制度；改革現行干部評議、晉升、薪酬和問責制度；規范公共事業聽證制度；在公共部門恢復自由競爭。

　　「摘 要 題」農村公共物品

　　「關 鍵 詞」農村公共產品/供給失衡/原因/對策/公共選擇理論

　　一、供給失衡的現狀

　　所謂農村公共產品，是相對于農民“私人產品”而言的具有非競爭性和非排他性、用于滿足農村公共需要的產品；根據在消費過程中的不同性質，又可區分為純公共產品和準公共產品（混合產品）。農村純公共產品，是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性、 從而應當由政府免費提供的產品，其典型產品有：農村基層政府（縣鄉級）行政服務、農村綜合發展規劃、農村信息系統、農業基礎科學研究、大江大河治理、農村環境保護、農村法律政策等。農村準公共產品，是指介于純公共產品和私人產品之間、在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產品，主要包括：①在性質上近乎純公共產品的準公共產品，如農村義務教育、電力設施、小流域防洪澇設施建設、農業科技成果推廣、公共衛生、社會保障等；②一般準公共產品，如農村高中（職高）教育、水利設施、醫療、道路建設、文化館等；③在性質上近乎私人產品的準公共產品，如農村電信、電視、成人教育、自來水等。近年來，我國農村公共產品的供給效率正在逐步改善，但與城市相比，與農村、農民實際需要相比，還有相當大的差距：一方面表現為供給不足；另一方面又表現為供給過剩，呈現出嚴重的失衡。

　　（一）供給不足

　　1.農村純公共產品嚴重不足

　　（1）農村科技、農業相關信息等“軟”公共產品遠不能滿足農民的需要。為農民提供現代科技信息和市場信息是基層政府的一項重要職責。但是目前大多數基層政府并不重視農產品信息的收集、傳播，致使文化程度偏低的中國農民缺乏對現代科技和周邊地區市場供求的了解，往往盲目生產，從而導致生產出缺乏科技含量和供大于求的農產品，以致出現了產量增長收入反而下降的現象。

　　（2）法律政策供給不足。在全國政協十屆一次會議的“三農”提案中，許多委員指出，當前我國農村土地變動和調整非常頻繁，農民土地承包權的穩定很難落實；農民在農村的房產缺乏明確的法律保護，引發了許多房產糾紛；農民組織化程度過低，缺乏自助、維權組織。

　　（3）農村生態環境惡化。由于全球環境的惡化、我國人口增多、鄉鎮工業的發展，我國農村的生態環境惡化迅速，主要表現為：土壤肥力減弱，水資源匱乏，環境污染嚴重等。近年來，國家雖然采取了一系列措施，如退耕還林、退牧還草、南水北調等，使我國環境惡化的程度有所下降，但大部分農村地區仍缺乏政府保護環境的實質性舉措，尤其是一些地方政府單純追求短期的經濟發展，甚至鼓勵經濟效益好但污染嚴重的企業擴大規模、提高產量，把環境保護的責任留給下一任政府，給農村的可持續發展帶來重大的危害。

　　2.農村準公共產品嚴重短缺

　　（1）農業基礎設施嚴重不足。主要表現在：農業水利設施老化，抗災能力差，大部分農民仍然擺脫不了靠天吃飯的命運，這幾年來的抗洪救災足以證明這一事實；大型灌溉設施短缺，農業機械化程度低，大部分農民還是停留在傳統的手工耕作方式上；農村交通不便，雖然近幾年縣鄉公路有了很大的改善，但仍然不能滿足農村的需要。

　　（2）農村教育供給嚴重短缺。一方面，農村義務教育不能滿足農村學生的需求。現在的農村義務教育的資金基本上是由地方政府和當地農民來承擔的，因此在農民收入低及地方財政有限的情況下，政府往往又不愿意把資金投到義務教育上，這就呈現了農村校舍破爛，教育設施落后，師資水平低下的現象。另一方面，科技培訓遠不能滿足農民的需求。要使本來文化程度偏低的農民跟上現代科技的步伐，學會用科學技術來提高生產效率，就需政府及時地對農民進行科技培訓，但是大多基層政府往往并不重視此項職責。

　　（3）現行的農村社會保障制度建設很不完善。首先，層次低，范圍小，覆蓋面窄，社會化程度低，國家無法對全體農村勞動者提供基本的生活保障。其次，對農民的醫療保障嚴重不足。衛生部1998年進行的“第二次國家衛生服務調查”結果顯示，全國農村居民中得到某種程度醫療保障的人口只有12.56％，農村中因病致（返）貧的農民占貧困戶的30％～40％，有的地方甚至高達60％以上。

　　（二）供給過剩

　　（1）“政績”工程建設過多。政府多熱衷于投資一些突顯“形象”、易出政績的短期公共項目，熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產品，比如一些發展較落后的地區大力修建公共設施、樓堂館所、農貿市場、歌舞劇院、“美化”景點等，美其名曰是建設新農村，提高農民的生產、生活條件，實質上這些公共設施的利用率極為低下，浪費了大量錢財，而地方政府卻樂此不疲，究其原因不外是領導可以因有此硬件而升遷，甚至還可以因此建設而致富。這不僅加重了農民負擔，而且嚴重影響了政府形象。

　　（2）政府機構臃腫，人員供給過多。政府機構作為公共產品的一種（注：本文認為：由于政府機構具有非競爭性和非排他性，所以可以將它認定為公共產品。），它的供給也應遵循效率原則。我國現在的地方政府機構臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經費，而且辦事效率極差，對農民來說，這樣的公共產品供給顯然過剩。

　　（3）政策供給過多。政府官員往往制定過多的政策干預農民生產，比如90年代末，江西贛州各級政府制定產業政策強迫農民種油菜、種煙葉、養蠶，曾經嚴重破壞了農民正常的生產計劃。即使政府的出發點是好的，政府提供的公共產品也并不一定會使全部農民受益。例如，政府的決策出現偏差，從而影響了資源的有效配置；政府官員中的個別人為了謀取私利，導致“豆腐渣”工程等。

　　二、原因分析——一種從公共選擇理論視角的解析

　　農村公共產品的非競爭性和非排他性特征，決定了私人不愿意提供農村公共產品。這是因為：一方面，非競爭性使新增一個消費者的邊際成本等于零，這就意味著，如果按邊際成本定價，公共產品必須免費供給。這樣，私人部門供給公共產品的成本無法補償；另一方面， 非排他性使公共產品無法從技術上排他，“免費搭車”問題不可避免。這樣，私人部門供給公共產品的成本就不可能通過市場得到補償。因此，政府也就成了農村公共產品的供給主體。但是，從上面的供給失衡現象中我們知道，作為公共利益代表者身份的政府也并非就能按照農民的需求合理供給公共產品。

　　公共選擇理論認為，政治領域中的人也是“經濟人”，均以追求自身利益最大化為目標。布坎南指出，政治過程就像市場的交換過程一樣，包含著來自自愿交換的互惠性，是一種正和博弈。每個具有獨立價值和利益的個人，都會以自身的利益要求參加政治決策，以謀求實現其個人的目標和利益。“政府，就像一個純粹交換經濟中的市場一樣，完全被視為匯總或平衡個人對公共政策之需求的一種制度。”[1]任何政府都是由人組成的，政府職能也是人去完成的，因此，組成政府的這些人不可避免地具有經濟人的性質，以追求最大的個人利益為行為準則。他們為了追求最大化的個人利益，就有了背離和損害公共利益的驅動力。具體分析如下：

　　1.自上而下的官員任命體制，導致擁有決策權的基層政府官員缺乏合理供給公共產品的壓力。在政府內部，由于下屬一般是由上級任命，對上級負責，領導和下屬之間存在密切的利害關系，下屬一般不會因工作效率低而被解雇；政府官員的薪金與職位升遷，與增進工作效率或無關系， 或只有間接關系，甚至成反比例關系，而是與上級領導的評價好惡直接相關；而上級領導往往以看得見的“政績”來評價官員，因此，政府官員往往樂于想方設法供給能凸現其政績促其晉升的公共產品，于是出現了政府熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目，而不愿提供一些見效慢、期限長但具有戰略性的純公共產品；熱衷于投資新建公共項目，而不愿投資維修存量公共項目；熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產品，而不愿提供農業科技推廣、農業發展的綜合規劃和信息系統等“軟”公共產品。又由于政府活動大多不計成本，即使計算也難以做到精確，這無形中促使政府部門對公共產品的供給容易超過社會財富最優分配時限。結果就造成了短期能凸現政府“政績”的公共產品供給過剩，而符合農民需求但需要大量政府投資又不能短期見效的公共產品供給不足。

　　2.鄉鎮政府決策者對“政績”和“利益”的渴求，導致不符合農民需求偏好的公共產品供給過剩。農民對公共產品和服務的需求偏好受多種因素影響，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入約束條件下，農民會選擇使其效用最大化的私人產品和公共產品消費組合， 但是政府的一些決策者為了達到一些個人的目的而強制改變居民意愿的需求組合，導致超越收入水平的公共產品的過度供給，從而不能真正反映農民對公共產品的需求偏好。這一點可以用西方經濟學中的無差異曲線（indifference Curve）加以解釋，見圖表。

　　假設農民的全部收入用作兩方面消費，一方面是私人產品，另一方面是公共產品（嚴格講是準公共產品），MN線是根據農民收入確定的預算線，U1線就是使農民效用最大化的無差異曲線，此時農民會用既定收入消費OX1單位的私人產品和OX2單位的公共產品，但地方政府的決策者為顯示其政績，經常會改變農民消費組合，加大公共產品的消費，這樣使公共產品的消費由OX2單位移到OY2單位，迫使農民的私人產品的消費由OX1單位下跌到OY1單位，農民效用無差異曲線也左移至U2.由此造成了公共產品的供給機制不能反映農村對公共產品需求狀況，農村公共產品供給失衡，導致不符合農民需求偏好的公共產品供給過剩。

　　3.政府與農民之間的信息不對稱，使政府工作人員能夠圍繞自身的利益供給公共產品，以致造成了供給不足和供給過剩并存的結構失衡。按照現代政治學的基本原則，人民與政府是委托代理關系，政治權力的合法性來源于人民的委托，是一種契約關系。 作為委托人的農民由于文化素質普遍較低，信息源少，信息獲取方式落后，他們擁有的信息相對較少，很難分清哪些費用是合理的，哪些費用是不合理的；而作為代理人的鄉鎮政府則具有完全信息，由于利益關系，鄉鎮政府及村組織在披露相關信息時過于含蓄，對合理費用和不合理費用的宣傳力度不足，由此產生委托人與代理人之間的信息不對稱。代理人由于擁有私人信息，其行為經常偏離委托人利潤最大化目標，從自身利益出發，所做的各項制度安排都是為了實現自己的利益最大化，以致出現了要政府花錢但又不能直接使自己得利的公共產品供給不足，比如農村基礎設施、義務教育、社會保障、社區服務、生態環境建設等；而能直接、短期為政府人員帶來政績，特別是便于其設租的公共產品供給過多，比如一些“美化”工程、政府部門豪華的辦公樓、轎車等政府設施，導致現行農村公共產品供應中過剩和不足并存的現象。

　　三、整治對策

　　造成農村公共產品供給失衡的核心內因就在于政府官員的自利性，因此，要實現農村公共產品的合理供給，我們就必須構建一系列制度來約束乃至消除政府官員的自利行為。

　　（一）改革農村公共產品供需決策制度，實現決策程序“由上而下”向“自下而上”轉變。打破農村公共產品供需長期由鄉村行政官僚主宰把持的局面，建立由鄉村村民內部決定公共產品供需的新機制，通過在鄉村組織中設立村民對公共產品需求的表達制度和傳導機制， 使多數村民的需求意愿得以真實體現。如：加強鄉鎮人大的職能，發揮人大代表作用，建立村民議事、理財和監督小組等。另一方面，在農村應積極推進村級組織制度改革，全面落實《中華人民共和國村民委員會組織法》，推行村委組成人員直選制度，真正把村委會建設成為一個村民自治組織，使村委會真正對村民負責，反映村民呼聲，代表村民的需求，維護村民利益，按照供需平衡的要求，自主決定本村范圍內公共產品的供求。同時，把村民對非本村級供給的農村公共產品的需求意愿及時、準確無誤地傳遞給各級政府和組織，為各級政府合理的供給公共產品提供決策依據。與此同時，還要量化政府官員的自由裁量權，減少政府官員供給公共產品的隨意性。

　　（二）改革現行干部評議、晉升、薪酬和問責制度，力促農村公共產品由“隨意供給”向“合理供給”轉變。考核晉升干部應結合所管轄農民的生產條件、生活的真實改善，通過居民對其政績的認可程度來決定干部的升遷和獎懲，這樣才能徹底避免侵害農民的自利行為， 約束政府官員對農村公共產品“隨意供給”思想，樹立其“合理供給”的思想。首先，要改革現行的鄉鎮干部任免制度，鄉鎮干部的任免應由廣大農民決定，而不應由上級政府部門決定，即由村民代表直接選舉產生，同時受村民代表監督，對村民負責。其次，要加強對鄉鎮政府工作人員特別是領導的監督和約束，健全鄉鎮政府資金收支管理，定期公開其財務收支和公共產品的供給情況，實現政府的審批制度公開化、透明化，政府決策科學化、民主化。再次，在精簡機構的基礎上提高現有公務員的薪酬，使其接近或基本接近在私營企業中工作的相應職務的薪酬，消除政府官員在薪酬上的失衡心理，削弱其出于經濟上的考慮而熱衷于謀取私利的動機。最后，要完善政府官員決策失誤的問責制度。一方面，要加強上級政府對政府官員的職責履行情況的檢查、監督，對瀆職、失職、不稱職和行政不作為等行為依法給予懲處，以此來督促和激勵官員正確合理地供給公共產品；另一方面，要充分發揮人大的“質詢”和“罷免”職能，不斷完善不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，增強人大問責的力度和效能。

　　（三）規范公共事業聽證制度，保證農村公共產品由“暗箱”供給向“透明”供給轉變。一方面要確保行政的透明度，擴大農民的知情權。政務的公開不能是政府口頭的承諾，而應成為民眾的法定權利，即人民對政府公共行政活動擁有知情權，包括公開政府供給公共產品的工作計劃、 工作總結、人員管理和經費開支等情況；政府行政機關應通過向社會公開自己供給公共產品的職責范圍、行政內容、行政標準、行政程序和懲戒辦法的方式，增強公共行政過程的透明度。另一方面要完善公共產品供給的聽證制度，擴大農民的質詢權和參與決策權。政府所處的“某些迫切需要的公共產品的壟斷供給者的地位”[2]決定著政府擁有對許多公共事業的壟斷經營權。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益追求的內部動力和外部壓力，成為政府擴展自利的溫床。因此打破政府對公共事業的絕對壟斷價格，實行公共事業的價格聽證制， 讓農民對公共產品的種類、價格等擁有質詢權。這就要從制度上保證農民參與公共事業單位活動的全過程，只有公共事業的全部活動過程進入了公眾的眼簾，公眾掌握了充足、真實的信息，才能發揮聽證所應有的監督功能，也才能有效控制政府部門將自利凌駕于公利之上。

　　（四）在公共部門恢復自由競爭，實現農村公共產品由“壟斷”供給向“競爭”供給轉變。

　　公共選擇理論的另一位代表人物威廉·奈斯凱南認為，政府不應該再像過去那樣把各行政部門的活動范圍規定得死死的，而是應該允許若干個“辦事機構”在某些行政工作的分配問題上彼此展開競爭，這樣，政府便可以對其各個行政部門的實際生產費用形成一個更加準確的概念。 在他看來，現行制度下的預算主管部門實際上幾乎成了各行政部門提出的運轉費用估算的俘虜，它不可能了解向它提出的財會計劃是否就是保證所需公共產品的最有效辦法。假如允許辦事機構就完成某些工作提出相互競爭的預算，那么這種競爭機制便可使人們對實際的最低費用有一個更為準確的把握。這樣做自然會打破部門間的分工，但也會使社會獲得更有效率的公共生產。

　　「參考文獻」

　　[1][2][美]丹尼斯·繆勒。公共選擇[M].上海：商務印書館，1992：303.146.