【摘要】現(xiàn)行財政體制不完善是造成基層財力困境的重要原因，要成功推進農(nóng)村稅費改革，從根本上減輕農(nóng)民負擔，保證基層政權(quán)順利運轉(zhuǎn)，必須加快地方財政體制建設(shè)，緩解縣鄉(xiāng)財力困境。

　　伴隨著農(nóng)村稅費改革的不斷推進和深化，農(nóng)業(yè)稅的取消，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，已是大勢所趨。然而，農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔的同時，必然導致基層縣鄉(xiāng)財力的減少，特別是作為其主要財政收入的農(nóng)業(yè)稅的取消，將進一步加大基層財政的困難。我認為現(xiàn)行財政體制不完善是造成基層財力困境的重要原因，要成功推進農(nóng)村稅費改革，從根本上減輕農(nóng)民負擔，保證基層政權(quán)順利運轉(zhuǎn)，必須加快地方財政體制建設(shè)，緩解縣鄉(xiāng)財力困境。

　　一、現(xiàn)行財政體制不完善是造成基層財力困境的根源

　　1994年分稅制以來，中央與各省間的財政體制日趨完善，財力分配上的矛盾逐步轉(zhuǎn)移到省以下地方各級政府，尤其是縣鄉(xiāng)財政運行困難和財力困境逐步顯現(xiàn)出來，這既是造成農(nóng)民負擔加重的重要原因，又是農(nóng)村稅費改革面臨的最大難題。造成基層財力困境的財政體制原因主要有以下幾點：

　　1.基層財政事權(quán)過大，財權(quán)過小，事權(quán)與財權(quán)不相適應(yīng)，是導致基層財政陷入困境的根本原因

　　我國現(xiàn)行的分稅制首先劃分了中央與地方的收入，但在各級政府之間的事權(quán)劃分上，管理體制仍然比較混亂，上級政府憑借體制制定權(quán)將事權(quán)下放，但往往不予財力保證，造成下級政府尤其是基層縣鄉(xiāng)政府承擔事權(quán)過重，財權(quán)與事權(quán)不對稱，往往有事權(quán)而無財權(quán)，財政運行困難，從而不得不向農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)伸手，成為農(nóng)民負擔加重的重要因素。

　　因此，只要財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，做不到有多少錢、辦多少事、養(yǎng)多少人，基層財政運行困難的局面無法改變，再加上與分稅制相聯(lián)系的財政收入的多種預算渠道，他們還是會尋求通過拓展制度外財政收入來“養(yǎng)人”和“建設(shè)”，農(nóng)民負擔就難免會“按下了葫蘆浮起了瓢”，無法根治。

　　2.地方各級政府缺乏主體稅種，按行政隸屬關(guān)系劃分收入，導致財力分配上層層“抓大集中”，基層財政獲取財力進一步減少

　　一方面，在我國稅制結(jié)構(gòu)中，適合于作為中央稅的稅眾多，適合于作為地方稅的稅種少，地方稅體系建設(shè)嚴重滯后。各級財政都沒有形成各有特色的主體稅種。從省級政府到地市財政，再到縣級財政，稅種構(gòu)成都極其相似，營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅等主要稅種對本級財政的重要性排序也完全相同。各級財政共同分享相同的、有限的幾類稅源，增收潛力有限，不利于各級政府根據(jù)地方稅源特性，形成各自不同的財力基礎(chǔ)。

　　另一方面，上級財政在共享稅的收入分配上“抓大集中”，導致基層財力進一步減少。各級政府憑借財政體制制定權(quán)，在主要稅種分配上有的按行政隸屬關(guān)系分稅，有的按行業(yè)分稅，層層抓大，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財政幾乎無稅可分，稅種雜而收入規(guī)模小，造成基層財政收入來源不穩(wěn)定。以農(nóng)業(yè)稅為主體稅種的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，無疑是財力最為薄弱的一級政府。而農(nóng)業(yè)稅取消后，如果不采取相應(yīng)的改革措施，縣鄉(xiāng)財政無法正常運行政權(quán)。

　　3.財政轉(zhuǎn)移支付資金不到位，不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難。

　　從理論上說，轉(zhuǎn)移支付主要目標是公共社會服務(wù)的均等化。而我國的轉(zhuǎn)移支付資金主要用來保證政府機構(gòu)的維持性支出和正常的機構(gòu)運轉(zhuǎn)，還沒有財力顧及到保證一些具體的社會公共服務(wù)，如教育、公共衛(wèi)生等。而且我國轉(zhuǎn)移支付資金以稅收返還、專項補助為主，其本身不具有促使地區(qū)間財力差異縮小的功效，導致轉(zhuǎn)移支付制度的財力均等化程度不夠。此外，盡管轉(zhuǎn)移支付在一定程度上緩解了縣鄉(xiāng)財政困境，許多縣利用省轉(zhuǎn)移支付增加了普及九年義務(wù)教育等公共服務(wù)的投入，但各省級財政的轉(zhuǎn)移支付補助一般只能彌補縣鄉(xiāng)財政收支缺口的60-70%左右，相對于縣鄉(xiāng)財政困難來看，這些轉(zhuǎn)移支付資金顯然不能從根本上解決基層財政困難。

　　通過上述分析我們可以看出，不調(diào)整財政體制，不調(diào)整縣鄉(xiāng)承擔的過多的事權(quán)，就無法解決基層財政面臨的財力困境問題。

　　二、完善地方財政體制，緩解基層財力困境的建議

　　1.建立科學、規(guī)范化的各級政府間支出事權(quán)的劃分格局，適當減輕農(nóng)村縣鄉(xiāng)事權(quán)財政支出

　　“財權(quán)與事權(quán)相對稱”，是保證基層政權(quán)順利運行的基礎(chǔ)。然而目前基層財政的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，事權(quán)大于財權(quán)，留下大量硬缺口，因此必須調(diào)整縣、鄉(xiāng)財政支出范圍。

　　由于我國長期以來“農(nóng)村支援城市”的“二元化”經(jīng)濟發(fā)展格局、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展長期落后，因此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育不是農(nóng)村地區(qū)的事情，也不是廣大農(nóng)民群眾自己的事情，而是與整個國家、整個民族發(fā)展緊密相關(guān)。因此應(yīng)增加中央、省級財政在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生上的事權(quán)職責，進一步減輕縣鄉(xiāng)政府在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生事權(quán)承擔上的責任，從而適當減輕縣鄉(xiāng)財政支出壓力，有助于進一步緩解農(nóng)村地區(qū)的財力困境。

　　2.各級財政構(gòu)建各自的主體稅種，財力分配向基層財政傾斜

　　首先，按稅種性質(zhì)劃分收入歸屬，確立各級地方政府各自的主體稅種，徹底改變財力分配上存在的“層層集中”，財力分配向基層財政傾斜。同時，賦予省級地方政府必要的稅收立法權(quán)，提高其收入組織能力。

　　其次，就是要大力加強營業(yè)稅、財產(chǎn)稅等地方稅體系建設(shè)，切實增強地方財力總規(guī)模。省級財政以營業(yè)稅為主體稅種，個人所得稅、企業(yè)所得稅、尚在研究開征的社會保障稅等稅種也應(yīng)是省級財政的重要稅種。市（縣）財政應(yīng)積極發(fā)展面向動產(chǎn)、不動產(chǎn)課稅的財產(chǎn)稅體系，并逐步將其確立為主體稅種；同時切實增強對城市維護建設(shè)稅以及其他一些地方收益稅種的稅源監(jiān)控，增加市（縣）財政的收入組織規(guī)模。

　　3.進一步規(guī)范、完善地方轉(zhuǎn)移支付制度，增強對農(nóng)村地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度

　　1994年的分稅制改革的總趨向是財力向中央集中，縣、鄉(xiāng)級財政支付能力在縮小。農(nóng)業(yè)稅是屬于地方財政收入，而增值稅和所得稅是中央和地方共享收入。農(nóng)業(yè)稅取消，改征增值稅和所得稅后，隨著農(nóng)民負擔的減輕，縣鄉(xiāng)財政的收入來源大大減少，還要被中央分去一大部分，盡管事權(quán)也將有所減少，但其資金缺口還是要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付來保證，這就要求測算好鄉(xiāng)級財政支出，按照現(xiàn)有的“分級管理、逐級轉(zhuǎn)移”的原則進一步完善中央對省、省對縣、縣對鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付制度，確保縣鄉(xiāng)政權(quán)的正常運行。同時應(yīng)調(diào)整地方既得利益，增加均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，以緩解地區(qū)間財力差距。

　　當然，除了上述財政體制不完善的原因外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身的建設(shè)上也存在著一些問題，如機構(gòu)膨脹，財政供養(yǎng)人員負擔重等等，也直接影響制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財力平衡。因此要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠順應(yīng)稅費改革發(fā)展的時代潮流，精簡機構(gòu)和人員，切實減輕支出負擔，輕裝前行。這也是保證農(nóng)民負擔不反彈的重要條件。

　　總之，在繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革的過程中，加快地方財政體制建設(shè)和改革已成為當務(wù)之急，既是順利取消農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的重要保證，也是緩解基層縣鄉(xiāng)財力困境，從而徹底減輕農(nóng)民負擔的根本舉措。