「摘要」目前我國的審計工作仍然處于事業發展的初級階段，與發達國家的審計相比差距較大，計劃管理比較薄弱。要想創建高績效的審計機關，必須從基礎抓起。而基礎工作的起點在于計劃，計劃是先導，計劃制定的優劣直接影響審計機關的審計質量、審計效率及其在民主法制建設中所發揮的作用。本文擬從審計機關審計計劃管理著手，指出現行審計計劃管理模式存在的問題并提出重塑新模式的構想。

　　「關鍵詞」審計計劃　計劃管理　管理模式

　　一、引言

　　管理的使命，首先而且重要的是價值的創造。價值研究理論告訴我們，必須回答兩個問題：“我們是干什么的”及“我們希望得到什么”。審計機關作為一個為納稅人和政府服務的經濟監督部門，它的價值就體現在為人民大眾所認同及為政府的民主法制進程服務。審計機關必須圍繞這樣一個價值觀制定自己的發展規劃和具體目標，才能步入快速、良性發展的軌道。審計機關經過二十幾年的探索發展，現在正處在一個重要的轉型期，傳統的粗放型管理模式已不適應現代審計的發展，也不利于其價值的體現。怎么辦？如何以有限的審計資源擔當社會所賦予審計的歷史使命，最大限度地提高審計效率？如何尋找獨特，防止平庸，促進審計事業進一步發展？出路就在重塑新的行政理念，向現代管理要質量、要效率、要效益。近幾年來，國家審計機關一直在審計業務管理、審計質量控制等方面尋求大的突破，并提出要建立以審計計劃管理為龍頭的科學的審計業務管理體系。本文擬從計劃管理開始，找出現行計劃管理模式存在的問題，為今后審計計劃管理提出一個新思路。

　　二、現行審計計劃管理模式的問題

　　審計機關自成立以來，一直沿襲以項目為中心，以各業務部門為主導，以領導意志為導向，以自上而下的內部管理和嚴格的等級鏈為標志的傳統計劃管理模式，多只注重短期行為，欠缺深層次分析。這在審計發展的初期是可行的，也符合我國行政機關管理的客觀實際。但是隨著經濟的發展，政治體制的不斷變革，社會法制觀念的逐步建立，這種模式已越來越顯現出其不合理、不規范、不健全的一面，限制了審計事業的更大發展。主要存在以下幾大問題：

　　（一）業務部門與管理部門的計劃主導性倒置，致使項目可行性分析不到位，項目確定隨意性大。1996年出臺的《審計機關審計項目計劃管理的規定》（簡稱計劃管理規定）規定，審計署統一組織的審計項目計劃，由審計署各專業審計司于每年10月底前提出安排意見，綜合機構匯總提出計劃草案，11月份征求有關地方審計機關和署派出機構的意見，經審計長辦公會議審定后下達。2002年施行的《審計機關審計項目計劃管理辦法》（簡稱計劃管理辦法）規定，審計署統一組織的審計項目計劃，由署各專業審計司于每年11月提出安排意見，并填制統一印發的審計項目工作量測算報表，辦公廳匯總提出計劃草案，經審計長會議審定后下達。多年來，審計項目的確定都是按上述規定要求，而各業務部門由于年底忙于業務工作，只有根據經驗或上級要求匆忙提出意見，缺乏充分的立項性調查，審計對象的選擇和項目確定也缺乏嚴格的程序和標準，往往是被動地跟熱點，與其他部門的協調溝通也不夠，可行性分析做得不到位，表現出一定的長官意志。有的項目在進點后，才發現不具備審計條件，只好臨時更改；有的項目對可能存在的一些客觀因素缺乏考慮， 給審計取證及審計配合帶來許多困難，無法達到審計目的。而計劃管理部門（被稱為綜合機構）只是一個綜合、匯總并下發任務的部門，對做什么、為什么做、怎么做、做得怎么樣并沒有一個全面的了解和控制，管理虛設，算不上一個真正的計劃管理部門，也沒有專門的計劃制定部門，在整個計劃管理體系中處于配角和從屬地位。

　　（二）局限于短期行為，重實干，輕分析，致使內容不完整，分析層次低。在過去的計劃管理中，重事前立項，輕事中管理，缺事后考核。《計劃管理規定》內容簡單，既無征求意見、協調配合等必需要素，檢查內容也較空泛。及至2002年修訂的《計劃管理辦法》也未有根本的改變，無宏觀控制，難形成綜合成果；無剛性標準，難保證檢查效果。計劃的及時性、完整性、準確性體現不充分。其第二十條規定，各級審計機關應當對審計項目計劃執行及管理情況進行檢查和考核。檢查和考核的主要內容包括：計劃編報及計劃執行情況報告的及時性、完整性，計劃安排的科學性、合理性，計劃完成的質量和效果等。但究竟怎么考核，審計計劃執行的到底怎么樣，達到預期目標沒有，怎么評估仍是空白。對未按時完成審計任務、隨意調整審計項目、不及時報送審計信息等行為也沒有相應的處理處罰措施。計劃的內容也有缺失，只含各項計劃任務指標、責任單位、完成時間等基本要素，而無人員配置、工作量測算、成本預算等其他重要指標。統計分析也是走過場，無法起到查找差距，總結經驗，指導未來的作用。

　　（三）以項目為中心的管理模式，導致信息不匹配，管理難度大。審計署每年下發的審計計劃都是圍繞項目來進行的，而審計項目如何分類一直是困擾審計機關多年的一個難題，由于分類標準不明，有的一個被審計單位稱一項，有的同一性質的稱一項，有的一個檢查事項為一項，有的一個大行業為一項。而且各年間、各業務部門間分類標準也不統一，造成與事實不符的假象，導致反映審計成果的統計信息與審計計劃嚴重脫節，難以匹配，使得以項目完成為基礎的統計數據無法反映當年真實的審計情況。近幾年來，各特派辦審計任務過重已是不爭的事實，但從國家審計機關這幾年公布的資料看，卻給人以前年度比現在的審計任務似乎更重的怪現象，顯得無嚴肅性。且各年間和各業務部門之間似乎也缺乏可比性，為后續的統計和計劃管理帶來矛盾和不便。

　　（四）內部式等級管理，致使審計資源浪費，計劃靈活性不足，體系不完善。有資料顯示，我國審計機關審計對象多達100多萬個，審計署及派出機構負責審計的單位大約有3萬多個，而目前每年計劃安排的審計單位卻不足3000個，可見監督缺位現象已非常嚴重。各派出機構荒了責任田，成了游擊隊，每年打一個山頭換一個地方，不利于對各行業的全面了解和分析，不利于建立和積累審計資料庫，不利于培養專業審計隊伍。超管轄范圍的單位多，而管轄范圍內的單位卻沒有根據重要程度進行常規、專項審計安排，重點單位的確定呈間斷性，很難看出一個長遠規劃和邏輯。而與此同時，各地方審計機關卻未納入審計署計劃管理體系中，造成多數特派辦計劃任務過多過滿，部分地方審計機關卻無事可做。有數據顯示，目前審計署及派出機構約有審計干部2500人，而地方審計機關約有75000人，幾乎是前者的30倍。在審計任務與審計人力資源極不匹配的情況下，卻并存著審計人力資源的極大浪費。各特派辦與地方審計機關之間任務極不平衡，授權審計的面還太窄，安排也不透明。同時由于等級森嚴的管理模式，各派出機構也無多少自主權，雖說《計劃管理辦法》第十七條規定，審計署派出機構在確保完成署統一組織審計項目計劃的基礎上，如確有余力，可在各自審計管轄范圍內，向署申報自行安排審計項目計劃。但實質上從2001年開始多數特派辦就無自定項目了。審計署統一組織的項目因統得過死，挫傷了派出機構的積極性，體制上也存在諸多矛盾。

　　三、審計計劃管理新模式的構想和特點

　　（一）構想

　　隨著審計事業的發展，審計計劃管理模式不斷從抽象向具體、從簡單向科學、從隨意向規范、從殘缺向系統發展和演進是歷史的必然。鑒于傳統計劃管理模式在上述諸多方面存在問題和監督盲區，審計機關就必須重塑新的思維方式和行政理念，在審計計劃管理上，從決策人、決策部門、管理結構、價值觀和體系建設上進行根本的改變，建立以目標為核心，以管理部門為主導，以成為政府民主法制建設工具為導向，以一網式管理和靈活自主為標志的新型的計劃管理模式。這樣才能體現計劃管理系統性、程序性、針對性、導向性和前瞻性的顯著特點，才能充分發揮審計計劃配置資源、綜合協調、引導方向、規劃未來的功能。

　　（二）特點

　　1.靈活自主與多元合作的系統化管理。第一，要讓各級審計部門明確審計機關任務，了解審計機關發展遠景，對審計機關價值觀有統一的認知和認同，積極參與其中，把個人、部門的任務與整個機關任務聯系起來，建構策略體系，以便他們創造性地進行審計管理活動，同時在項目安排上要考慮留有余地，使審計人員有培訓、休整的時間，更好地為整個審計機關的發展作貢獻。第二，要協調好與地方審計機關及社會審計組織的工作關系，要針對各地不同的經濟社會環境和特點，給各地一定的自主權，調動基層審計機關的積極性，更充分發揮他們對當地經濟建設和宏觀決策的作用。除做好部分項目的授權審計外，還要將地方審計機關納入審計署計劃管理體系中來，加強對它們的指導和溝通交流，通盤考慮全國審計機關的現狀，統籌安排審計人力資源。嘗試請社會審計組織真正參與到國家審計機關的審計項目中。可借鑒加拿大審計公署的經驗，制定嚴格的準入標準和質量要求，將一些審計項目委托給社會審計組織來完成，使審計機關從某些行業監管中逐步淡出。

　　2.中長短期目標有機結合的動態化管理。從會計監督、經濟監督、宏觀調控、權力制約到行政執法，不同歷史時期賦予審計不同的定位，但無論哪一種說法，審計計劃的制定必須符合時代的背景，滿足人民的要求，牢記審計價值觀及本質。目前就是以推進依法治國的民主政治進程為目的，統籌考慮審計計劃的層次。當然這種計劃不是一成不變的，為了適應不斷變化的環境和內部改革的需要，必須打破現狀，滾動調整，不斷回顧和改革，使審計機關有能力及時發現問題，預先采取措施，修訂原有計劃，確定更為合理和科學的現實目標和長遠目標，以保證最終目標的實現。

　　3.程序標準統一的規范化管理。建議審計署抽調既懂管理又懂業務的骨干成立專門的計劃管理局，下設計劃制定、計劃管理、計劃分析、計劃評估四個處，對全國審計機關進行統一協調、指揮、監管和評估。以目標為核心，對計劃項目的可行性研究、確定、事中控制和成果評估規定統一的可操作的程序和標準，運用多種科學方法，使上下互通聯動，逐步共同走向規范。

　　4.資源共享，信息互通的網絡化管理。審計機關只有在大量收集、分析、整理、綜合信息的情況下，才能形成計劃和決策，確保目標的實現。不精確、不完整、不及時、不簡明的信息必然會給審計機關的自我評定和發展帶來不利的影響。網絡時代，僅局限于單一的計劃信息是不足以做好計劃管理工作的。除建立起一個科學、靈敏的計劃管理信息系統，完成對審計計劃的編制、上報、匯總、下達、調整以及計劃執行情況的跟蹤反饋和查詢分析等工作，定期評估計劃的有效性與效率外，還要運用網絡的互動性、及時性、無地域性及共享性，將審計資料庫、審計統計管理軟件、審計檔案管理軟件、審計項目管理軟件等其它的管理信息也納入到計劃管理體系中來，構筑一個綜合信息平臺，實現審計計劃管理的標準化、程序化、信息化、規范化，以增強分析能力，提高管理效率。

　　四、審計計劃管理新模式的兩個關鍵內容

　　（一）審計計劃的決策

　　在具體的審計實務中，審計機關如何確定某一時期某一地區審計機關的任務？面對政府全面建設和諧社會，面對“三農”問題，面對國家發展西部戰略，面對國企改革和金融改革，審計機關如何根據實際情況選擇主題？審計機關如何靠有限的自身資源去實現目標？如何實現目標？在企業管理實務中，決策第一論認為，決策的失誤是最大的失誤，決策決定著企業今后發展的方向和效果。同樣，審計計劃管理中決策也是至關重要的。根據環境對審計機關的要求，以及審計機關為應付環境的挑戰對自身提出的要求，筆者認為制定審計計劃要考慮以下六個要素：上級要求、政府與人民的要求、審計對象的內在需求、國家法律政策要求、前期審計情況、目前審計機關現狀。而在過去的計劃管理中，對審計對象的內在需求及國家法律政策要求卻考慮不多。審計機關的計劃管理部門根據這六要素進行調研和預測，建立工作量測算模型，明確規定工作定額標準，通過風險評估及靈敏度分析將當前的政策制定和不同的前景聯系起來，廣泛考慮政治、經濟、文化、社會、國際因素的影響和技術上的可行性，根據過去審計資料庫反映的有關數據和當前的趨勢，包括可能出現的先例情況，主動地預測熱點，確定目標，最后選擇滿意的審計計劃方案。

　　這是一種動態的要素分析，計劃制定人員要經常與外界專家團體保持聯系以更新知識，要經常與政策制定部門、外部監管部門、審計對象、成果利用者、下級單位、同級各部門交流以不斷改進方式，考慮與同級各部門及上下級之間目標的契合。這樣不僅可以減少矛盾，避免監督重復，還能發現新的思想。計劃制定人員要積極運用多種方法，如德爾斐法（采用函詢調查，向與所規劃問題有關領域的專家分別提出問題，而后將他們的回答綜合、整理、歸納后再反饋，再次征求意見，經過多次反復，得到一個比較好的意見）、專家決策法、項目預算法、巴雷特圖（找出失誤主要原因的一種方法）、未來分析法對計劃進行決策分析并以結果為中心制定目標實現計劃。由于審計計劃在不同時期、不同地域的目標和主要任務有所差別，還必須結合這些具體情況，比較歷年審計計劃的特點和優勢，才能有效提高審計計劃的科學性。

　　（二）審計計劃的控制

　　這里所說的控制，主要指對審計計劃完成情況的事中檢查和事后評估。一是定期報告和檢查。計劃管理部門應及時了解工作進度和情況，這不是指隨時注意計劃執行中的所有細節，而是尋找關鍵目標控制因素，并將其具體化，通過控制關鍵點，控制全局。一般而言，一個項目的關鍵控制點應當是數量、質量、時間與成本。是否按預定審計目標開展工作？資財分配是否有效？工作進度是否合理？審計質量是否合乎要求？加強對項目整體的把握、協調，可采用多種形式，如標準報告模式、錄像、總結等定期反饋有關情況或到現場進行檢查。二是制定項目評估標準及獎懲措施，即確定客觀的、相關的、適當的、可控的、可測的績效標準，并對違反計劃管理的行為進行處理。具體包括：項目目標準確性、項目執行調整情況、項目質量測評、項目審計成果評價等。可借鑒全國優秀審計項目評選辦法中的部分指標，結合計劃管理的特點，采取分項打分的方式對各項目計劃執行情況及效率、效果和效益進行測試并及時通報相關情況。三是計劃信息與統計信息的有效銜接。通過把計劃中制定的指標與所取得結果的信息數據結合在一起，來了解審計情況和分析改進方向。報送反饋信息時，變以項目為中心為以結果為導向的統計方式，建立條塊相結合的兩套報表報送體系。在條條上以考核為目標，要求各內部單位和下級單位按時報送涵蓋所有工作情況的報表，在塊塊上以項目執行結果為目標，以計劃執行部門———各業務司為單位向計劃管理部門報送計劃完成情況表，摒棄目前以純資料性的統計分析報告為主、只以對問題的簡單描述及表象分析為主要目的報告模式，運用統計數據分析法和專題報告分析法，組成參謀小組，開展研究和分析。以文字、圖表等形式全面系統地闡述計劃的進展情況、存在的問題及原因、措施及效果、潛在問題、改進建議等，為提高審計機關績效服務。這樣既能避免數據重復填報，也能起到考核下級單位的目的。統計報表要注意統計分析項目的設置，要從審計業務實際及管理需要出發，以能及時反映審計工作基本情況及主要成果為目標，體現完整、及時、透明、易解、可比、重要、平衡的原則，盡量減少不必要的過時的統計指標，做到兼顧需要與可能。

　　主要參考文獻：

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