[關鍵詞]審計；處罰；程序

　　[摘要]文章就現行審計處罰程序的欠缺、解決途徑及需要解決的問題進行了分析和探討。

　　一、現行審計處罰程序的欠缺

　　審計處罰的性質屬于國家行政機關依法采取的行政處罰。根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十一條規定“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利”。該法第四十一條還明確規定，欠缺告知程序的，“行政處罰決定不能成立”。然而，《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）《中華人民共和國國家審計基本準則》（以下簡稱《國家審計基本準則》）均未設定“審計機關在作出審計處罰決定之前，應當告知被審計單位和有關責任人員依法享有的權利”的程序，盡管新的《審計機關審計處理處罰的規定》第二十一條作出了“審計機關在作出審計決定和審計處罰時應當告知作出審計處罰的事實、理由和依據，并告知被審計單位和有關責任人員依法享有的審計復議的權利”的規定，然而，這種“告知”與《行政處罰法》的規定精神是有很大出入的。

　　那么，現行的審計組向審計機關提交審計報告前，征求被審計單位對審計報告的意見是否意味著已經“告知”了呢？筆者認為不然。因為審計報告征求審計單位意見的行為是審計組作出的而不是審計機關作出的，不代表審計機關的意見。另外，審計報告所要征求的意見，從根本上說，是對審計事實的進一步確認，而不是征求對審計組提出的審計處理處罰意見的意見。這種做法往往給審計機關在復核審定審計報告時造成被動。

　　二、解決途徑

　　筆者認為，要解決上述審計處罰程序欠缺的問題，必須采取以下諸項措施。

　　（一）審計報告改為對外文書，使之具有“公證”、“公告”性質

　　目前各級審計機關內部以審計組名義向本級審計機關提交的審計報告，是不具有法律效力的內部文書。把審計報告改為對外文書，使之具有“公證”、“公告”性質，有利于增加審計的透明度，使被審計單位更加全面地了解審計情況；可以增強該單位尤其是單位領導人員的法律意識，有利于被審計單位加強管理，改善經營，提高效益。有利于擴大審計監督的廣度和深度，充分發揮審計監督、行政監督、行業監督、輿論監督和社會監督的綜合合力。這樣做，也有利于強化審計人員的風險意識和質量意識。

　　（二）以“審計事實確認書”取代目前實行的審計報告（征求意見稿），還原審計報告的本來面目。審計報告本來是審計組將完成接受審計機關派遣任務的情況向派遣機關匯報的一種內部文件，無需征求任何第三者的意見。征求被審計單位對審計報告的意見的做法反而把這種關系搞亂了。

　　（三）增設審計處罰告知程序。增設審計處罰告知程序符合《行政處罰法》的要求。《行政處罰法》已頒布實施多年，它要求國家行政機關作出行政處罰前應當告知當事人的規定，再也不能在審計部門得不到落實。《審計法》頒布在前，修訂后的《行政處罰法》頒布在后；《審計法》是由全國人大常委會通過的，而《行政處罰法》則是由全國人大通過。各級審計機關應嚴格依照《行政處罰法》的有關規定執行。

　　（四）實行審計取證與審計處理處罰分離制度

　　目前各級審計機關均實行由審計組負責審計檢查取證并由審計組負責代擬審計處理、處罰決定書的制度。雖然審計機關在作出處理處罰決定之前經過復核機構的復核和分管領導審核乃至經過審計業務會議審議決定，一定程度上避免了審計執法的隨意性，但這樣做仍不可避免地存在著某些審計人員徇私情或以審謀私的可能性，損害了審計機關的形象和權威，導致審計執法上的腐敗。為了從機制上克服這種腐敗，審計取證與審計處理處罰的分離制度，勢在必行。實行審罰分離制度，有利于杜絕某些審計人員在審計過程中徇私舞弊和以審謀私，有利于審計機關內部更加有效地落實《審計執法責任制》和《審計執法過錯責任追究制》，增強審計人員的責任感，從而使審計機關內部質量控制更加富有成效。

　　三、幾項配套工作

　　（一）著手修訂《審計法》及其《實施條例》以及《國家審計基本準則》及其相關的通用審計準則。

　　1.廢止《審計法》第三十九條、《審計法實施條例》第四十條、《國家審計基本準則》第三十一條以及《審計機關審計報告編審準則》第十一條“關于審計組向審計機關提交審計報告前，應當征求被審計單位對審計報告的意見”的規定。

　　2.在廢止上述不當規定的同時，增加“審計組向審計機關提交審計報告之前，應當在匯總分析審計事實的基礎上編寫審計事實確認書，并征求被審計單位對審計事實的意見”的內容。

　　3.對《審計法》第四十條、《審計法實施條例》第四十一條第（二）項、《國家審計基本準則》第三十七條第（二）項等規定中增設“審計機關在作出審計處罰決定前，應當告知被審計單位和有關責任人員作出審計處罰的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利”的程序。

　　4.修訂《審計機關審計報告編審準則》第十四條中關于由審計組編制審計意見書、審計決定書、審計建議書、移送處理書代擬稿的規定，上述審計文書應改由審計機關專職機構（如法制機構）代擬，以體現審計與處理處罰相分離的原則。

　　（二）規范審計事實確認書的編寫，其內容應包括：

　　1.完整反映經過審計組所在部門的負責人審核、主管領導批準的審計實施方案中所確定的審計內容；

　　2.被審計單位對提供會計資料及其他相關資料的真實性和完整性的承諾情況及履行承諾的情況；

　　3.審計查出的被審計單位及其法定代表人違反國家規定的財政收支、財務收支行為的事實及其定性以及必須接受處理處罰的理由和依據；

　　4.要求被審計單位在規定的時限內將確認情況用書面形式反饋給審計組，并告知在規定的期限內沒有提出書面意見的，視同無異議。

　　（三）審計報告的內容除了《審計機關審計報告編審準則》中所規定的內容外，至少應當補充兩點：一是審計過程中發現被審計單位和有關責任人違反《審計法》的行為。二是如有必要，應在審計報告中加上必要的說明段，如因受到審計經費、審計力量或審計手段的限制，未能查清某一審計事項。

　　Analysis of Penalty Procedure

　　CAI Ai -lan

　　（Sanming Audit Bureau of Fujian Province，Sanming 365000，China）

　　Key words：audit；penalty；procedure

　　Abstract：The paper analyses and explores deficients and solutions of current audit penalty procedure and problems needed to be resolved.