現代國家審計與民主政治有著天然的聯系，是政治文明建設的應有之義。社會主義審計制度自1982年憲法正式確立以來，在民主與法治建設方面發揮了積極作用，國家審計從代表財政監督納稅人正在向代表納稅人監督財政轉變。國家審計的本質日益凸現出來，國家審計本質對國家審計戰略的定位發揮了導向性作用，對國家審計未來的發展也具有重要的指導作用。

　　一、國家審計本質的研究視角與實踐意義

　　國家審計的本質究竟是什么，國內外學者從不同角度有過多種探討，目前審計理論界的觀點也不盡一致，但概括起來，對國家審計本質的認識主要表現為兩種完全不同的研究視角，即或者著眼于過去的特點概括，或者著眼于未來的目標方向。

　　關于國家審計本質有會計監督論、經濟監督論、宏觀調控論、全面監督論、權力制約論、行政執法論等多種說法。應該承認，這些說法都有一定的道理，因為它們都反映了一定時期國家審計實踐的特點，體現了國家審計的時代特征，但如此多的審計本質確實令人困惑。什么是本質？本質在形式上應具有單一性、穩定性，在內容上卻具有無限的豐富性。國家審計的本質與國家審計的時代特點在一定時期具有同一性，但只有國家審計的本質能夠超越時代，保持恒久性。從現代國家審計的歷史看，國家審計在不同的時代、不同的國家形成了不同的特點。以1994年審計法公布為界，我國國家審計前10年主要是財政監督的延伸，財政監督的特點很突出；后10年則主要是對財政的監督，體現了民主監督的特點。國家審計時代特點的豐富性，不斷深化了人們對國家審計本質的認識。但是，這些認識都是從過去著眼，都是對過去時代特點的概括，以致形成了國家審計本質認識的多樣性。

　　國家審計是民主與法治的工具的觀點，則是將國家審計本質看作是一個動態的、歷史的、逐步顯現的發展過程，它反映了國家審計作用的根本目標和發展方向。無論從歷史與現實來看，還是從我國與外國來看，雖然國家審計作為民主與法治的工具實現的程度不同，但都沒有完全實現，并且都在不斷的實現過程之中。近幾年來，我國國家審計在民主與法治建設中的作用，突出表現在對政府財政財務管理監督的透明化方面。國家審計本質的實現是一個無限的動態過程，國家審計的本質特征正是在這個過程中不斷顯現出來的。國家審計的本質絕不等于國家審計的時代特點，國家審計的時代特點只是國家審計本質在特定時代的表現形式。國家審計本質的基本特征，就是國家審計作用的目標性和方向性。

　　國家審計是民主與法治建設的工具，這是對現代國家審計本質的科學表述。它對國家審計理論研究和國家審計實踐都具有重要意義。

　　國家審計本質的研究有助于深化對現代國家審計制度的認識。現在國際上絕大多數國家都有審計制度，但審計體制差異很大，可以分成若干類，每一類中的每個國家又有很大不同。審計體制的這種多樣性，主要是由國家審計的本質決定的。國家審計是民主與法治的工具，這種工具性決定了國家審計既可以主要服務于議會，也可以服務于政府，還可以單設審計法院，等等。具體一個國家的審計體制形式，主要取決于兩點：一是國家政治體制的需要，二是國家民主與法治的發展程度。美國的國家審計機關開始時也是隸屬于政府，轉屬議會也是后來發展的結果。

　　國家審計本質的研究有助于審計機關根據時代發展的要求，適時調整審計總目標和方向。美國會計總署更名為政府責任辦公室，實際上就體現了這樣一種時代目標的調整。每個國家的審計機關實際上都會適時進行這樣的調整，當然不一定都要像美國那樣更名。

　　國家審計本質的研究有助于審計機關的科學定位。國家審計同與民主法治相關的監督部門具有密切的關系，國家審計的作用范圍相當寬。這就要求審計機關要對審計的作用進行準確定位，與相關部門建立科學的外部協調機制，要充分發揮“工具”性的作用，但不能越俎代庖。

　　二、我國國家審計的戰略定位

　　黨的十六大提出，要發揮審計在權力監督與制約機制中的作用。這是時代對國家審計的要求，是國家審計本質的時代體現，同時也是國家審計戰略的基本選擇。

　　國家審計揭露問題的客觀性和法制性。國家審計提供審計信息的渠道主要有兩種：一種是內部的，直接向領導和權力監督部門報告或提供；一種是公開的，向社會直接披露審計結果。后一種應當是審計信息產品提供的主渠道。國家審計對問題的揭露，從審計機關是政府的一個職能部門的角度來說，它是政府對各政府部門的監督。它體現的是政府工作的高度透明，體現的是政府對人民的高度負責，體現的是政府解決問題的決心，贏得的是人民的高度信任。從憲法規定我國實行國家審計制度的角度講，國家審計的揭露問題是依憲法審計、依法律法規審計的法定職能行為。它體現的是依法治國的嚴肅性，它使人民看到的實際上是希望。從國家審計的本質來說，國家審計實際上是代表納稅人監督政府部門的工作績效，體現的是國家政治文明發展的最新進展。

　　國家審計是權力監督與制約機制中的工具性要素。這個問題涉及國家審計的戰略定位問題。我國的國家審計擁有最高的法律地位（憲法授權），它確定了國家審計的監督主體資格。國家審計的獨立性、審計手段的專業性，以及審計信息的客觀公正性，使國家審計的成果成為權力制約機制中最具工具性的權力監督因素。在權力監督環節中，國家審計幾乎與各個監督主體都有關系，但國家審計不能代替任何權力監督主體的工作。比如在國家審計與司法監督的關系中，國家審計可以將發現的重大經濟案件按照法定程序移交司法部門，司法部門也可以借助國家審計查辦經濟案件；在領導干部的監督考核方面，國家審計通過經濟責任審計可以提供具有重要作用的審計信息，但也只是參考作用而已。因為，國家審計只是客觀、公正地提出有關領導干部經濟活動的審計結果，而不是對領導干部的全面考察。充分認識這一點，并不是要貶低國家審計的作用，恰恰相反，只有準確定位國家審計的戰略，才能更全面、有效地發揮國家審計在我國政治文明建設中的獨特作用。

　　國家審計在權力監督與制約機制中發揮作用的基本條件有兩條：一是人大和納稅人的客觀需求，二是審計信息產品的有用性。國家審計在權力監督與制約機制中具有特殊的作用。這種作用的特殊性主要表現在，國家審計對權力的監督與制約，既要通過全面履行審計職責揭露問題提出建議，又要通過其他各權力監督主體的有效監督來追究責任，落實審計意見。國家審計對權力監督與制約的完全實現具有間接性。因此，國家審計與各權力監督主體的聯系機制是否科學、有效，是國家審計發揮作用的重要外部條件。國家審計的產品就是審計信息。國家審計參與權力監督與制約的直接形式也是各種審計信息。審計信息的質量和審計信息中涉及權力監督的內容越多，審計信息就越有用。

　　政府責任問題，現在已經成為現代國家審計機關關注的重點，這是國內外審計的最新發展。這里有兩個問題：首先是國家審計能不能評價政府責任，其次是國家審計評價的是政府的哪些責任。我國審計機關是政府的職能部門，那么，國家審計關注的政府責任，一定與政府最高首長關注的政府責任具有一致性，與政府的民主法治建設目標相協調和一致。正如美國國家審計機關是議會的職能部門，國家審計關注的政府責任，一定是與議會關注的政府責任相一致一樣。同樣，我國與美國的不同點也是基于同一理由。我國國家審計監督的政府責任，首先是政府部門的責任，由政府首長直接追究。政府部門責任延及到的政府責任，要接受人大常委會的監督和社會的監督。審計公告制度的全面推行，通過公開披露政府部門責任，實際上也就是將政府責任公諸于眾。政府責任的這種公開，正是政府的民主法治目標的要求，而國家審計正是實現這一要求的工具。美國的政府責任的審計，對政府來說是被動的，但在我國則政府是主動的。政府的這種主動性的法制化，是我國民主與法治建設的方向。國家審計關注政府責任，并不是要監督政府，而是政府運用審計的手段，要建設透明化的政府。因此，審計機關不能滿足于簡單的揭露問題，要從政府依法行政的高度，從政府責任的高度，科學地選擇審計重點，要與政府的工作中心和政府的民主法制進程同步，為政府全面履行行政職責服務，同時為納稅人的民主監督服務。可以說，政府責任是國家審計的三大目標，即真實、合法、效益的深化發展。真實、合法的目標是國家審計的基礎目標，效益（包括效率、效果）是國家審計的常規目標，三者之中雖然已經包含政府責任的目標，但并未將其作為重點。政府責任目標的提出，則是明確要求在效益審計的基礎上，不是簡單地就效益講效益，而是要就效益講責任，國家審計要評價政府法定職責的履行情況，并通過政府責任審計目標的實現，完善政府管理，推進政府的民主法制化進程。

　　三、國家審計戰略的實現途徑

　　在社會主義初級階段，國家審計戰略的實現是一個很長的歷史過程。它必須有自己的有效的實現途徑。這種途徑不可能是單一的，它是與我國政治文明建設的歷史進程同步和協調發展的系統工程。

　　途徑一：大力提高依法審計能力，實現國家審計的全面、協調、可持續發展。國家審計揭露問題一定要具體，但揭露了具體問題并不等于全面履行了審計職責，全面提高審計質量和審計水平是全面履行審計職責的基本要求。國家審計是政府的職能部門，審計工作必須與國家經濟社會發展的大局相適應；國家審計是民主與法治的工具，同樣必須與國家民主與法治建設的進程相適應。我國國家審計正值一個重要的歷史發展機遇期，審計工作應著眼于長期的可持續發展，要把審計工作的近期目標、長期目標統一起來，重視基礎建設，重視審計資源的科學整合，使審計管理、審計機關的“人、法、技”建設與審計業務工作的發展形成積極的適應機制。

　　途徑二：積極開展效益審計，全面關注政府責任。從國家審計真實、合法、效益的三大目標來看，我國還處在真實、合法性審計向效益性審計的過渡時期。效益問題，從經濟學角度講，就是投入產出問題，用最少的投入獲得最大的經濟成果；從管理學角度講，就是時間效率問題，用最少的時間取得最大的成效；從財政學的角度講，就是公共資金的運用問題，是效率、效果、收益的最大化問題。那么，從審計學的角度講，究竟應當怎樣理解效益審計呢？國家審計機關不是國有資產、公共資金的管理、考核部門，它的關注點是存在的問題，它主要通過揭露問題來說明效益的情況。因此，效益審計評價的是國有資金、資產最低應當達到的效益標準，是有關部門、單位管理國有資產應當履行的最低責任標準。被審計單位達到了效益審計要求的標準，只是說明國有資產沒有流失，并不代表國有資產的效益實現了最大化。考核效益最大化的責任不是審計機關的職責。這樣定位效益審計，有利于國家審計突出重點，集中力量揭露重大問題；也有利于與被審計單位溝通，提高審計效率。國家審計不能包打天下，效益審計也不能范圍過寬。效益審計關注的既然是國有資金、國有資產效益的最低標準，那么，國有資金、國有資產管理使用的政府責任問題就是一個非常突出的重要問題。效益審計關注政府效益的實質，就是要關注政府責任的履行情況，要關注審計后的整改情況，關注審計后的責任追究情況，不能一審了之。

　　途徑三：開展專項審計調查，評估宏觀經濟政策。實踐證明，根據形勢發展的客觀需要，積極開展專項審計調查，是國家審計服務政府宏觀調控的有效形式。應當組織必要的力量，加強宏觀經濟政策的研究，有針對性地進行跟蹤審計調查，從審計的角度提出宏觀經濟政策執行情況的建設性審計意見。

　　途徑四：進一步加大審計公告的力度，為各監督主體提供更多的審計信息服務。國家審計要把維護人民群眾的根本利益作為審計工作的根本出發點和最終目標。國家審計必須充分考慮各權力監督主體的特殊需要，提供多種高效、適用的審計信息產品。隨著我國民主與法治的發展，各權力監督主體對國家審計的需求會越來越多，質量水平的要求會越來越高。

　　途徑五：建立健全國家審計與其他權力監督主體間的協調機制。國家審計作為民主與法治的工具，不可能只靠單兵獨進來發揮作用，必須與其他權力監督主體建立科學、規范的協調機制，具有法定的聯系程序，使審計效益通過權力監督與制約機制的高效運作達到最大化。目前，與國家審計關系最密切的權力監督主體主要有四個方面：一是政府最高首長的領導監督；二是人大常委會對政府預算執行情況的監督；三是紀檢、監察、組織、人事等部門對黨政及國有企業領導干部的監督；四是新聞媒體和納稅人對政府行政績效的監督。從實踐情況看，國家審計與各權力監督主體間的聯系機制都已經建立，但又亟須隨著情況的發展變化不斷完善，特別需要法制化、制度化、程序化。這個問題涉及面較廣，不是單靠審計部門本身就能做到的。它是一項系統工程，要隨著我國政治文明建設的進步，特別是政治體制改革的推進穩步進行。審計機關的任務就是要通過國家審計的高效工作，加快這一進程。