[摘要] 本文針對基層開展經濟責任審計中，由于沒有統一的評價標準，在審計實踐中，感到無所遵循，審計質量不高問題，試圖從當地實際出發，提出可供參考的方法，推動基層的經濟責任審計。

　　[關鍵詞] 經濟責任 行為遵循 內容擴圍 責任約定

　　《縣級以下黨政領導干部經濟責任審計暫行規定》發布六七年了，隨后審計署又制定下發了《實施細則》和《指導意見》（征求意見稿），可尚未出臺業務規范，基層在實踐中仍無標準所遵循，感到無所適從，只能借鑒或照搬財政財務收支審計的路子走，達不到應有的質量和水平。對此，不少仁者智者在媒體發表見解，但終究不是國家最高審計機關的業務規范，各地情況又有所不同，不便于在操作上“按圖索驥”。本文僅就縣級以下領導干部經濟責任審計的程序、內容等談點拙見，以供參考。筆者認為，經濟責任審計的全過程，可以分為“三步走”。

　　第一步，審前行為遵循

　　在經濟責任審計中，基層審計機關普遍感到時間緊、任務重、協調難，質量欠佳，效果不足，存在著一定的影響因素。一方面，中央五部委的要求在基層落實中往往走樣，導致只有審計機關在“孤軍作戰”。另一方面，審前準備不足，毋忙上陣“應戰”，質量和效果難以達到預期。因此，審前行為有必要加以規范，使之有所遵循，照章動作，其步驟為：

　　一是項目立項。審計工作有較強的計劃性，而干部調整又有一定的隨機性，其矛盾不易調合。現在絕大多數的經濟責任審計是由組織部門委托的，但干部調節器整是由地方黨委黨委研究決定的，然后才由組織部門或人大方面履行手續，這中間有一個較長的過程，審計作為其下屬部門，很難掌握“火候”。因此，在制定項目計劃時，必須留有充分的回旋余地，保證委托的項目及時立項，統籌安排，合理調度審計資源。同時，要與組織部門深入溝通協調，不管是先審后任或先任后審，都必須保證審計時間，以按程序準備和組織實施，提高審計質量。

　　二是審前調查。以前，正是由于經濟責任審計時間緊、任務重和沒有把審前調查納入作業規范，審計調查這一環節被忽略了，方案制定時成為可有可無或定而不查。有的為圖省事、趕進度，干脆實行報送審計，來個審計客體轉換，以此代彼，保證不了審計質量，評價的簡單，也不嚴謹。經濟責任審計是“小人物”審查領導，又不可能象財政財務審計那樣推行下審一級和易地審計，明顯和潛在的制約因素同步存在。審計人員對被審計領導大多處于聞其人多、知其行少的狀態。因此，必須把審前調查作為審計程序固定下來，要求審計人員利用一定時間到紀檢組織部門進行定向了解，并在被審計干部所在單位走訪、調查、座談，最好同紀檢、組織干部一起審前調查，全面掌握情況，拓寬取證渠道，實行風險共擔。

　　三是明確公示。要把審計公示制度納入審前程序。在審計實施前在被審計干部所在單位對實施審計對象、內容利用一定時間公示，并受理有關舉報、反映，發動群眾，旁證佐證，降低風險系數，為增大評價“含金量”打好基礎。

　　四是改革通知。經濟責任審計客體的雙重性，導致了審計文書“二元化”或“多元化”。過去在審計通知書送達上，既向其所在單位送達，還要向其本人送達。但由于本人離任或改任，這種送達毫無意義，審計出問題，新任領導往往不接受。審計通知書作為平行文書，已顯出震懾力不大，有必要改革，要么以經濟責任審計領導小組名義或聯度會議名義下達通知書；要么由審計機關向被審計領導干部所在單位下審計通知書，由組織部門在下達委托書的同時，向被審計干部下達接受審計通知書，否則，重視程序將達不到高水平。同時，審計方案也要根據不同對象、不同情況，因人而宜制定，不可一個模式，一幅“面孔”。

　　第二步，審中內容擴圍

　　經濟責任審計與財務收支審計既有相同點，又有不同處，它是圍“經濟責任”去確定審計范圍和內容的，而不能僅憑賬薦和經驗去審計，各地、各部門、黨政領導等情況不同，實施審計時應突出針對性，因人而宜。對于審計的動作，不少同仁的見解各有千秋，但我認為在審計內容、范圍中還應補充以下幾點：

　　1、進點溝通。前面提過審計人員對被審計干部的行為不甚了解，過去也曾棄之溝通環節，或者移植財務收支審計溝通的作法，這已不適應需要。情況在不斷變化，對權力制約監督越來越嚴，零風險的難度越來越高，進點溝通顯得異常重要。對一些重點單位和反映強烈的干部，有必要紀檢、組織、審計組成聯合審計組，共同召開進點溝通會，一方面表示組織上對這項工作的重視便函于協調，另一方面可以分工合作使以后的評價恰當，成果共享，風險共擔，避免“孤軍作戰”，勢單力薄。

　　2、延伸審計。財政財務收支審計是經濟責任審計的基礎，已成為普遍的共識，過去實踐中也只限于這個基礎，僅囿于這種認識就有失偏頗。因為縣屬部門大多實行了公共財政下的集中核算，鄉鎮也正在取消農業稅和攤派，自有資金大幅“縮水”，只從本級財政財務收支很難“窺一斑見全豹”。而且目前有些違法違紀手段越來越隱蔽，多下下屬單位或往來賬戶等體現。因此，必須在審計財務收支的基礎上搞好延伸審計，厘清存在問題的領導責任中的直接責任和間接責任。

　　3、管理審計。過去在實施審計中，由于時限要求和開展報送審計，對領導干部的管理責任審計涉獵的確良不多。正是因為主要領導有的過于集權，導致資金和固定資產管理混亂，甚至流失。因此，管理審計應納入必審范圍，查驗主要領導制度招待情況和管理方面應負的責任。

　　4、投資審計。在地方大力發展經濟和招商引資歷的“大氣候”下，部門和鄉鎮各盡所能，找項目、批項目、上項目，出現了爭相引進資金建設項目。對于爭取來的資金使用情況，往往監督不到位或事后監督，群眾也往往對這些項目建設和資金使用有意見，也牽連著主要領導的直接責任。把投資納入經濟責任審計，可以給群眾一個交待，給領導一個清白。

　　5、專項審計。實行公共財政以來，中央和省為支持地方發展，利用轉移支付形式下撥專項資金，有的占地方資金的比重還較大。這部分資金除了定向外，仍有一定額度各級領導有支配權和審核權，承擔著一定的管理和使用責任。把專項資金的管理和使用作為經濟責任的審查十分必要，應納入作業規范中實施審計。

　　6、經營審計。正是領導在任內建設了一批經濟項目和公益項目，但也容易成為“業績標志”和“形象工程”引以自豪。至于經濟項目是否獲利和公益項目是否獲益，對經營情況則不好上項目前重視，有的任中任后一直不難達產達效，留下“包袱。有的公益項目實現不了應有作用，甚至是”豆腐渣工作“，這都與領導責任有關聯。因此，把項目效益、項目經營、項目管理等績效問題作為經濟責任審計的內容勢在必行。既可看出是否效益性最大化，又可檢驗廉潔自律和遵紀守法情況。

　　7、指標審計。“數字出政績”一直為人們所深惡痛絕，也是有些領導遵循的“游戲規則”。因此，應把經濟指標作為領導履行責任的一個重要方面去檢驗。從被審計對象所在單位每年的計劃、總結、報表、匯報中，審查經濟指標是否真實，是否為了業績而脫離實際，從而檢驗領導的責任水平。

　　8、決策審計。應把以上單項審計與經濟決策審計有機結合起來，相互認證，客觀檢驗，看重大決策的合法性、科學性和效益性，看決策主體與領導者本人在決策中的拍板和執行的關系，看顯性或預期的經濟與社會效益。這是一項最不好審計與判斷而且又必須審計的內容，也是風險“伏筆”的所在，必須慎之又慎，但不能回避。

　　第三步，審后責任約定

　　經濟責任審計，實際上是委托方與受托方之間的責任約定，是一種特殊的契約關系，約定對被審計領導干部作出經濟責任評價，既是對權力的一種監督，也為制約提供依據。在實際動作中，程序和方法不是關鍵問題，難就難在沒有評價體系所遵循，這也是上級對評價作業準則遲遲不能出臺的因素是多方面，都還在“摸石頭過河”中。因為各地情況不同，領導干部又處在不同層，難以有個恰于其分的標準一刀切齊。即使出臺了標準，也只是個原則或框架，仍需各地從實際出發，建立起符合實際的評價體系。目前，應解決好三個方面的問題“

　　首先，要解決好“評什么”的問題。這個問題不難把握，就是圍繞領導干部的經濟責任，有什么評什么，審什么主什么，不受外來因素干擾。與經濟責任無關的，有的經濟事項因人為因素沒有審計，一律不作評價，并說明原因。證明不充，責任不具體、不明顯的不作評價。對這個問題，審計署的有關文件中已有規定，不再驁言。

　　其次，要解決好“怎么評”的問題。經濟責任評價要達到客觀性、公正性、全面性、歷史性，操作起來是有難度，不能象財政收支審計那樣單純套用經濟法規，也不可能簡單地用是或不是去描述。但在評價動作中，我們還是有一些標準可依據的，是可以量化分析的。至于在前面提到的審計范圍和內容中，財務責任、管理責任、投資責任、專項責任、經營責任、指標責任等都是有據可查的，可以定量分析的，只是在投資效益、效果、經濟決策、經濟績效的責任在量化標準上有難度，需要不斷探索，把握好一個尺度。特別是要以項目設計參數和任職前當地的經濟指標與當年計劃指標數確立一個參照系數，計算出項目與投資的近期和預期效益以及任期和年度的績效。達不到理想預期時，要分清主客觀、內外部環境影響因素，把握前后任的關系，是否短期行為或能力水平導致的責任。經濟決策要分清是否按組織原則集體決定，是否是上級部署在執行中不合實際，主要領導在決策中的意識定位，從而認定總是的直接責任或間接責任。再次，要解決好“如何評好”的問題。雖然經濟責任詩人體系暫缺位，但作為權力運行制約監督的重要手段，作為責任約定的一種制度，就要認真解決好“如何評好”的問題。目前基層審計機關整體素質還不適應需要，方式方法還不能創新，必須強化學習培訓，更新審計知識，推廣現代技術，增強服務本領，從現在做起，從自我做起，抓好評價工作。要不然，即使有了評價標準，質量也不一定達到應有高度。