一、當(dāng)前我國政府審計工作中存在的問題

　　1、政府審計職權(quán)尚無法起到制約權(quán)力的作用。著名的政治學(xué)家C.A.利茲在其《政治研究》中指出，立法部門對行政部門的控制方式有委員會的調(diào)查權(quán)、質(zhì)問時間、財政控制、民政專員控制，其中“財政控制”主要是指國家審計。由此可見，現(xiàn)代政府審計是保障民主政治的核心——分權(quán)與制衡機(jī)制實現(xiàn)的不可或缺的方式之一，是從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督角度出發(fā)對行政部門所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行的一種制衡。制約權(quán)力需要充分的職權(quán)，世界各國的政府審計都有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)，但經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵各國卻不同。英、美等國政府審計的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)只包括調(diào)查權(quán)、報告權(quán)和公布權(quán)，日本、瑞士等國政府審計在調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上還可以對被審計單位提出意見、要求改進(jìn)，法國等國政府審計既有行政處分權(quán)又有經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)。我國政府審計的職權(quán)由《憲法》和《審計法》賦予，具體包括行政處理權(quán)和經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)。但是，這些職權(quán)不足于對權(quán)力加以制約，特別是政府審計機(jī)關(guān)通過審查、評價政府部門和國有企業(yè)事業(yè)單位的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任后，所作出的確定解除被審計單位的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計處理決定，有時難于得到切實執(zhí)行。審計難，審計處理更難，使審計機(jī)關(guān)的權(quán)威性受到損害。縱觀古今中外，無論是我國歷史上的比部、御史臺、督察院和御史大夫，還是法國的審計法院、蘇聯(lián)的人民監(jiān)察委員會，都具有較高的審計職權(quán)，要么是將政治、經(jīng)濟(jì)、財政、司法等權(quán)力結(jié)合在一起，要么是借助法律程序來處理經(jīng)濟(jì)問題，要么是將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)督結(jié)合在一起。所以，要解決我國當(dāng)前政府審計職權(quán)問題，應(yīng)當(dāng)選擇司法型審計模式，在確保審計獨立性的前提下，不斷增強(qiáng)政府審計的權(quán)威性，并通過修改審計法以強(qiáng)化審計的職權(quán)，從而實現(xiàn)對權(quán)力的制衡。

　　2、審計機(jī)制還未完全進(jìn)入良性循環(huán)。完善的審計制度要有良性的審計機(jī)制。一般說來，審計機(jī)制作為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的重要組成部分，必須隨著我國市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的完善而逐步完善。當(dāng)前，我國《審計法》與《行政處罰法》、《會計法》之間存在著不銜接、不配套的問題，大多數(shù)財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明確審計機(jī)關(guān)是執(zhí)法主體之一，因而使得審計機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督及處理處罰權(quán)時處于窘境；對審計監(jiān)督的性質(zhì)、地位和作用等定位也不明晰，雖然現(xiàn)行法律將審計監(jiān)督納入行政監(jiān)督的范圍，但在行使審計監(jiān)督權(quán)時卻遇到來自各級政府的許多阻力。

　　3、審計權(quán)力未完全到位。《審計法》第40條、第43條、第44條、第45條明確規(guī)定審計機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)制止違法的經(jīng)濟(jì)行為，有權(quán)對違反國家規(guī)定的財政、財務(wù)收支行為進(jìn)行處理、處罰。“十六大”報告在論述政治建設(shè)和政治體制改革時，要求在加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督過程中，要充分發(fā)揮審計部門的職能作用。報告指出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益……發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。”可見，無論是審計法賦予的經(jīng)濟(jì)處理處罰權(quán)還是“十六大”報告提出的與“權(quán)力制約”有關(guān)的審計權(quán)力，都未能完全到位。究其原因，一是我國現(xiàn)行的審計體制尚無法真正達(dá)到制約權(quán)力的效果，當(dāng)審計主體和審計客體處于同一利益關(guān)系時，這一問題就不可避免；二是受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，人們總是認(rèn)為審計就是審查會計，糾錯防弊，是例行公事，不會動真格，因此無須賦予審計更多的權(quán)力。正是由于審計權(quán)力不到位，使審計機(jī)關(guān)無法履行其職責(zé)，無法對行政管理中的“效率不高”、“腐敗現(xiàn)象”、“結(jié)構(gòu)失衡”諸多問題起到制衡作用。

　　4、審計規(guī)范有待完善。現(xiàn)行的《審計法》及其實施細(xì)則仍然存在一些不足，比如對審計主體及其行為的規(guī)范過于詳細(xì)，導(dǎo)致審計法律規(guī)范與審計行政法規(guī)的重復(fù)。在規(guī)范審計主體與審計客體的關(guān)系方面，沒有能夠充分體現(xiàn)國家審計對審計客體及其行為進(jìn)行處理處罰時應(yīng)與其他法規(guī)的協(xié)調(diào)性和銜接性，不利于《審計法》的有效實施。另外，《審計法》與審計準(zhǔn)則在規(guī)范的內(nèi)容上也界限不清。

　　5、審計管理體制難以進(jìn)一步適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展的需要。目前，我國政府審計受同級政府的制約較大，即使在審計業(yè)務(wù)上規(guī)定了某些獨立性，也往往因干部任免等受制于同級人民政府而無法擺脫地方政府的干預(yù)。同時，政府審計機(jī)構(gòu)的規(guī)格、層次不高，審計人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，政府審計的權(quán)威性不高，使人們對政府審計評價公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的客觀性、公證性產(chǎn)生疑問。

　　6、審計任務(wù)重與力量不足的矛盾比較突出。以中央審計為例，按照現(xiàn)行財政財務(wù)隸屬關(guān)系或國有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系，屬于審計署及其派出機(jī)構(gòu)審計的單位大約有3萬多個，還不到全國80萬個國有單位的4%，但這些單位的資金量約占全國的70%左右。因此，必須加強(qiáng)對這些重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督。但由于目前中央審計力量不足，每年實際審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10%左右，有不少中央單位自審計署成立以來還從未接受過審計。

　　二、完善我國政府審計工作的對策

　　1、繼續(xù)探索建立適合我國國情的審計監(jiān)督模式。自我國恢復(fù)審計工作以來，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對適合我國國情的審計模式的探討從未停止過。目前大致形成三種觀點：一是主張將審計機(jī)關(guān)歸“人大”直接管理，即立法模式；二是主張將審計機(jī)關(guān)歸“人大”直接監(jiān)督，即司法模式；三是主張將省以下地方各級審計機(jī)關(guān)實行垂直管理，即行政模式。筆者認(rèn)為，實行“一府三院”制度，走司法型審計模式之路是我國政府審計發(fā)展的必然選擇。具體作法是，中央審計機(jī)關(guān)歸全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，對各級地方審計機(jī)關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定。設(shè)立審計院，隸屬全國人大常委會，與法院、檢察院并行構(gòu)成“一府三院”。政府審計工作重點放在公共財政和國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項目上，專司對國家財政資金的審計監(jiān)督。這樣，審計機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全分離，而直接對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，審計機(jī)關(guān)作為獨立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，對各級政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督，既有審計權(quán)，又有審計處理處罰權(quán)，既確保了審計的權(quán)威性，又增強(qiáng)了審計的獨立性，扭轉(zhuǎn)了當(dāng)前政府審計“大內(nèi)審”的尷尬局面，符合我國現(xiàn)階段基本國體和政體。更重要的是，改變了當(dāng)前我國審計機(jī)關(guān)進(jìn)行“權(quán)力制約”時自身權(quán)力不足或權(quán)力不能完全到位的狀況，使審計權(quán)力落到實處。

　　2、建立和完善審計法規(guī)體系。我國現(xiàn)行的政府審計法規(guī)體系包括《審計法》及相關(guān)法律（如與審計法配套的行政處罰法、刑法等）、審計法實施條例和國家審計基本準(zhǔn)則等。這些規(guī)范體系存在的主要問題是：第一，審計規(guī)范的層次性不夠，許多法規(guī)（如審計法與注冊會計師法）在規(guī)范的內(nèi)容上尚存在界限不清、重復(fù)設(shè)置等問題；第二，政府審計規(guī)范與注冊會計師審計規(guī)范缺乏銜接，沒有體現(xiàn)共享性原則；第三，與政府績效審計、財政預(yù)算審計、金融審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等相適應(yīng)的通用審計準(zhǔn)則和專業(yè)審計準(zhǔn)則尚未發(fā)布施行，阻礙了審計工作的順利開展。因此，要不斷根據(jù)出現(xiàn)的新情況、新問題，繼續(xù)探索和完善我國現(xiàn)行審計規(guī)范體系，在制定政府審計、民間審計和內(nèi)部審計準(zhǔn)則時，除了要體現(xiàn)各自的特殊性外，更要體現(xiàn)審計職業(yè)的共性，以加強(qiáng)三大審計主體的協(xié)調(diào)，做到資源共享。同時，還應(yīng)體現(xiàn)與國際慣例接軌的原則，反映國際經(jīng)濟(jì)一體化的要求。

　　3、適當(dāng)縮小政府審計工作范圍。縮小政府審計工作范圍是一個世界性的趨勢。各國政府審計的實踐表明，政府審計的主要范圍是政府部門以及由政府撥款的事業(yè)單位，盡管一些國家立法規(guī)定可以對國有公營企業(yè)進(jìn)行審計，但實際上這些國有公營企業(yè)為了籌資和對外往來，仍要由民間審計組織對其進(jìn)行審計。因此，政府審計的范圍不是越大越好，而是要審時度勢，因勢利導(dǎo)，要有計劃地把審計重點放在具有決策權(quán)的政府部門，以增強(qiáng)對權(quán)力機(jī)關(guān)的制約。當(dāng)前，我國政府審計的中心任務(wù)應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)向?qū)χ醒牒偷胤秸斦A(yù)決算、信貸資金投放、國家掌管的企業(yè)集團(tuán)、重大投資項目、公用建設(shè)項目和財政撥款的政府部門、事業(yè)單位的審計監(jiān)督方面。與此同時，除了對一些關(guān)系國計民生的國有企業(yè)、接受財政補(bǔ)助較多或者虧損數(shù)額較大的國有企業(yè)進(jìn)行審計外，對一般中小型國有企業(yè)和國家控股企業(yè)可以委托民間審計組織進(jìn)行審計。

　　4、不斷強(qiáng)化審計監(jiān)督的法律地位。《審計法》及其實施條例對我國政府審計機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限作了明確的規(guī)定，賦予了政府審計機(jī)關(guān)職責(zé)和權(quán)限的法律地位。但這些職權(quán)已無法滿足現(xiàn)階段“制約權(quán)力”的需要，因此，需要修改《審計法》及其實施條例，強(qiáng)化審計監(jiān)督的法律地位，特別要針對預(yù)算執(zhí)行審計中“同級審”的要求，增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的效率和效果，全面提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作質(zhì)量。

　　5、全面提升審計成果質(zhì)量。李金華審計長在2003年全國審計工作會議上明確指出，今后一個時期審計工作的中心任務(wù)是“以提升審計的成果質(zhì)量為核心，全面提高審計工作水平”，“圍繞提升審計成果質(zhì)量，審計機(jī)關(guān)的各項工作，包括審計業(yè)務(wù)管理、審計人員素質(zhì)、審計法制建設(shè)、審計技術(shù)建設(shè)和審計機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)等都要有新的發(fā)展和提高”。基于此，各級審計機(jī)關(guān)要把加強(qiáng)審計調(diào)查和分析研究工作作為提升審計成果質(zhì)量、提高審計工作水平的重要措施，切實抓好落實。只有這樣，才能更好地貫徹和實踐“三個代表”的重要思想，真正做到實事求是，不偏不倚；也只有這樣，才能從體制、機(jī)制上提出解決和預(yù)防問題的辦法，為我國審計事業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。