伴隨著國有企業改革不斷深化而產生的一系列新情況新問題，給企業審計帶來新的課題。企業審計要有所作為，就必須面對深化改革的新形勢，及時研究新情況，解決新問題。

　　首當其沖的是對企業審計的地位和作用要認識到位。一些模糊甚至錯誤的觀點諸如：認為成立國資委和設立監事會以后，企業審計要退出歷史舞臺；企業會計報表簽證改由社會審計承擔之后，企業審計也就無所作為了。凡此種種論調，帶來的是履行審計職能的弱化。

　　針對認識上存在的模糊性，根據企業審計的發展要求，我們認為，必須強調兩點：

　　其一，堅持以經濟責任為中心，積極開展企業效益審計試點，并將經濟責任審計與企業效益審計有機結合起來。緊緊圍繞“摸家底、揭隱患、促發展”的總體思路，全面審計、突出重點，摸清企業家底，揭露企業資產負債損益不實，決策失誤、管理不善造成損失浪費，國有資產流失等重大問題。注意發現大案要案線索，加大對重大違法違紀問題的查處力度，檢查評價企業國有資本保值增值。

　　其二，要貫徹科學發展觀的指導思想。為此，要做好評價工作，要全面評價企業領導人員任期經濟責任審計，要從出資人角度評價企業領導人員的經濟責任，要用發展的眼光評價企業領導人員的經濟責任，要用科學的發展觀從總體上把握企業。

　　這是現實的出路。

　　九家企業的經濟責任審計

　　審計署對九家國有企業開展的經濟責任審計，其內容和側重點與以往相比都發生了細微而深刻的變化，彰顯出2004年企業審計的鮮明特點和內涵。

　　4月13日，記者在審計署企業經濟責任審計培訓班上了解到，今年審計署及所屬18個特派辦將對包括中國石油化工集團公司在內的9家國有企業及中國煙草總公司進行審計。此次審計涉及的總金額高達1.8萬億元。

　　“以企業資產負債損益的真實性為基礎，以審查企業重大問題和重大隱患為重點，揭露違法違紀問題、經濟決策失誤和經營管理不善造成重大損失浪費問題以及國有資產流失問題。”仔細揣摩和品味這些重點內容的選擇，與往年確定的經濟責任審計重點相比，雖然有些內容一直是深化企業審計、探索以經濟責任審計中心的企業審計的新路子過程中的重點和難點，但其內容和側重點都發生了細微而深刻的變化。諸如將審查企業的重大隱患問題、企業收購兼并、重組上市、期貨期權買賣等資本運作事項形成的資產增值、減值以及審查企業主輔分離改革、改制情況等體現出了與時俱進、開拓創新的精神，進而彰顯出2004年企業審計的鮮明特點及其蘊含的深意。經濟責任審計，成為拓展企業審計的著力點。

　　企業審計的新路子

　　以“摸家底、揭隱患、促發展”為目標，堅持和完善以經濟責任審計為中心，是今后企業審計的主方向。

　　審計署對中央企業審計的重點以經濟責任審計為中心，應該說是在當前形勢下，結合實際對中央企業進行審計監督的一個恰當的定位。也可以說是企業監督多元化的形勢下深化企業審計的必然。

　　國有企業改革是經濟體制改革的中心環節。隨著國有企業改革的不斷深化，必將產生一系列新情況新問題，并給企業審計帶來新的課題。企業審計要有所作為，就必須面對深化改革的新形勢，及時研究新情況，解決新問題。

　　經濟責任審計工作是伴隨著我國經濟體制和政治體制改革的進程產生并逐步發展起來的。早在1986年底，審計署就制定下發了《關于開展廠長離任經濟責任審計工作幾個問題的通知》，對廠長（經理）離任審計的范圍、內容、程序和要求作了原則規定。此后，各級審計機關陸續開展了廠長（經理）離任審計，并在實踐中不斷積累經驗，完善規章制度，逐步擴展到對黨政領導干部的任期經濟責任審計。1999年，中辦、國辦發布的“國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定”，對企業領導人經濟責任審計作了全面、具體的規定，作為一項審計制度在全國推開。

　　伴隨著企業改革的不斷深入和發展，企業審計面臨著國有企業分級所有和數量眾多的特點以及企業監督多元化的新情況。2000年，審計署黨組按照深化國有企業改革與脫困的目標要求，針對國有企業多元化的監督格局，以貫徹落實兩辦“暫行規定”為契機，審計署向國務院提出了加強中央重要骨干企業經濟責任審計的意見。

　　《意見》不失時機地提出要以經濟責任審計為中心，將經濟責任審計與財務收支審計相結合，分層次、抓重點、促規范，不斷深化和改進企業審計的思路；將中央企業按人事管理權限和財務隸屬關系劃分為不同層次采取不同的方式進行審計：領導人由中央管理的企業，由審計署直接負責進行經濟責任審計；領導人由中央企業工委管理的企業，由審計署和企業工委區別情況進行審計；其他的中央企業由審計署根據具體情況直接組織審計或授權地方審計機關進行審計。

　　經濟責任審計不僅為企業審計找到了一個合理的定位，既突出了重點保證了企業審計的覆蓋面，也解決了近年來困擾的重復監督問題。

　　隨后，自2001以來先后組織了對24戶中央骨干企業集團領導人的任期經濟責任審計，取得了明顯的成效。

　　事實證明，穩步推進經濟責任審計，為干部管理提供參考依據，審計監督職能得到了充分發揮。審計署和各級審計機關順應深化企業改革的新形勢，堅持與時俱進、開拓創新，逐步實現了從以查錯糾弊為主的常規財務收支審計，向以真實性審計為基礎以經濟責任審計為中心的全面審計的轉變，走出了一條“摸家底、揭隱患、促發展”的企業審計新路子。

　　財務收支審計的“人格化”

　　經濟責任審計必須對企業的資產、負債和損益情況進行全面的審計，并將審計結果人格化，將審計結果落實到人的經濟責任上。

　　在經濟領域違法亂紀現象比較普遍、一些領域和單位腐敗現象比較嚴重的情況下，僅對被審計單位的財政財務收支發表審計意見、做出審計決定的監督力度，已經不能完全適應維護經濟秩序和促進廉政建設的要求。單位的違法違紀問題歸根到底還是人的問題，并有可能涉及單位領導人員的領導責任。

　　因而，經濟責任審計不同于一般的財務收支審計，其共性是，二者都以財務收支審計為基礎；其個性是，經濟責任審計必須對企業的資產、負債和損益情況進行全面的審計，并將審計結果人格化，將審計結果落實到人的經濟責任上。

　　目前，我國國有企業改革仍處在攻堅階段，企業法人治理結構還不完善，經理市場也未形成。在此背景下，開展經濟責任審計不僅有利于促進財務收支審計的深化及其審計成果的運用，而且對于打擊虛假會計信息、改進國有企業管理具有重要的作用。同時也有利于從外部解決“內部人控制”的問題。

　　看來，經濟責任審計就是要與責任人的經濟責任緊密聯系起來，通過對資產負債、損益進行全面審計，最后要把責任結果落實在責任人頭上，并做出恰當評價。“根據審計結果，通過計算、分析和比較，抓住重大問題和重大隱患，對企業領導人員任期期間的經濟責任履行情況進行評價。”

　　由此，經濟責任審計首要的是要有一個明確的思路。惟有如此，才能針對審計發現的問題進行實事求是地分析，做到既有總體評價，又有典型事例，既有定性評價，又有定量評價。

　　這樣就要求審計人員在緊緊圍繞“摸家底、揭隱患、促發展”的總體思路時，既要全面審計、突出重點，摸清企業家底，揭露企業資產負債損益不實特別是損益不實、決策失誤和管理不善造成的損失浪費，國有資產流失等問題；又要注意發現大案要案線索，加大對重大違法違紀問題的查處力度，檢查評價企業國有資本保值增值。

　　“如果一味的追求查處一兩個有轟動的大要案線索，而忽視了對企業的全面審計尤其是沒有摸清家底，那將是得不償失。”審計署經貿司有關人士坦言，以往經濟責任審計實踐中也出現一些片面的做法。

　　總而言之，經濟責任審計目的就是要與責任人的經濟責任緊密聯系起來，通過對資產負債、損益進行全面審計，最后要把責任結果落實到責任人頭上，并做出恰當評價。對此，項俊波副審計長在培訓班上指出，要做好評價工作。

　　一是要全面評價企業領導人員任期經濟責任審計。為了限制企業領導人的短期行為，必須從加強對企業及企業領導人員的考核，全面評價經營者任期內企業資產、負債、權益的真實、合法、效益性，國有資本的保值增值情況，各項經濟指標的完成情況，以及遵紀守法情況，從而促進企業加強管理，建立健全內控制度和自我約束機制，完善法人治理結構，不斷提高經濟效益。同時，為了更好地引導企業注重長遠利益，克服經營者的短期行為，促進企業穩定、健康發展，也要對企業獲利、償債、發展能力的評價。

　　二是要從出資人角度評價企業領導人員的經濟責任。國家作為國有企業的所有者，主要關心企業的投資回報和可持續發展。競爭性企業經營的最大目標應該是獲得最大利潤，從投資者的角度來說，就是要實現投入產出比率的最大化。所以，審計評價的目的就是要以凈資產收益率、總資產報酬率為核心指標，對國有企業的經營效益和經營業績進行客觀公正的評判，為企業所有者考核經營者，實施對資本與財務的監管服務。審計評價的重點是會計信息的真實性，核心是損益的真實性，最終要考核國有資本的保值增值。

　　三是要用發展的眼光評價企業領導人員的經濟責任。首先，企業必須保障自身的資產質量；其次，企業必須確保必要的債務償還能力；第三，企業必須保障持續經營能力，以維持和增強企業未來的盈利能力。在評價企業經濟效益狀況的同時，還要評價企業的資產質量、重大經濟決策和獲利能力、償債能力、發展能力以及抗風險能力等。

　　四是審計工作要堅持執政為民，切實關注關系到人民群眾切身利益的問題。在審計中要關注企業有無為了眼前的利益而損害當地百姓的利益，是否影響當地社會的發展，是否影響區域性經濟，同時還要關注企業職工的生活問題、穩定問題，特別要關注主輔分離中人員的安置問題、生活保障問題。

　　五是要用科學的發展觀從總體上把握企業。通過審計，全面科學地評價經濟增長與發展的關系；揭露影響企業發展的重大問題；注意研究和揭示對外經濟開放中企業是否注意到經濟的安全和國家的利益等。這些問題必須引起每個參審人員的高度重視，并作為企業審計的重要課題來完成。

　　經濟責任審計的軟肋

　　作為一項非法律規定的受托審計，審計業務的不確定性和被動性，作為一種“事后審計”，它并不能真正地根除國有企業“不斷出事”的病根。

　　建立領導干部經濟責任審計監督制度，有助于將領導干部權利的行使置于有效的監督之下。在2004年的企業經濟責任審計方案中，審計的重點由往年的以審查企業的重大問題為重點，增加了審查企業的重大隱患。并在內容上將企業的資本運作納入了審計視野。這一切都意味著審計檢查評價企業國有資本保值增值的力度加大。

　　但是，經濟責任審計畢竟只是一種“事后審計”，它并不能真正地根除國有企業“不斷出事”的病根。對審計發現的決策失誤和管理不善造成的重大損失浪費及國有資產流失問題等，都將難以追回。

　　與此同時，目前的經濟責任審計的內容與客體模糊，審計主體職責不確定，審計法律依據缺失。一方面，作為一項非法律規定的受托審計，企業經濟責任審計具有臨時性，審計業務的不確定性和被動性使得審計機關的法定職責范圍模糊；另一方面，按照現行體制與法律規定，審計的評價對象應是“財政、財務收支行為”而不是“人”本身，但經濟責任審計是以人為中心的審計，這將混淆審計機關與組織、人事部門的職責。同時，由于經濟責任審計并非法律所規定，因而缺乏相應的法律依據，同時，評價指標與評價標準也無法可依。

　　正如廣州特派辦的李本明所論述的，目前我國對國有企業仍實行人、事分離的管理制度，對人的管理主要由同級組織或人事部門負責，對事的管理則主要由同級國有資產管理部門負責，這使得股東（政府）對董事會的委托-代理責任劃分不清。即便在國有資產管理部門與企業之間，其責任與事權劃分也不明確，目前還沒有相關的法律法規來規定國有資產管理部門（股東代表）-董事會這一委托代理層級的關系和各自的職責范圍，這正是當前我們開展經濟責任審計的根本“軟肋”。如果各層級的職責不明確，如果企業管理層并不知道自己的責任范圍與責任界限，那么，審計又怎樣去劃分和審計這種責任呢？

　　在審計實踐中我們也經常發現，許多經濟責任很難在政府相關主管部門與企業領導人員之間進行劃分。誰是真正的“股東代表”？誰是真正的“董事會”？在許多企業，尤其是國有大型企業中還沒有得到很好解決。

　　事實上，由于經濟責任審計開展的時間較短，黨政領導經濟責任審計的有關規定是在審計法頒布后推行的。這種客觀現實導致了經濟責任審計立法和規范的制定工作相對滯后，至今尚未得到審計主體法規的確認。

　　目前，經濟責任審計由“兩辦”文件規定，缺乏相應的法律基礎和法律地位；評價指標和評價標準也無法可依，這不僅增加了被審單位及其法定代表人的疑慮，而且增加了我們自身的審計風險，影響了審計成果的運用范圍。

　　構建有效的審計機制

　　通過健全完善審計立法，使經濟責任審計成為一項重要的對權力制約和監督制度。

　　國有企業改革給企業審計帶來了諸多挑戰，業務經營的復雜化、資產重組及股權轉讓中出現的不規范行為、競爭的日趨激烈等諸多方面都使審計難度及風險加大。而審計任務重與審計力量不足的矛盾，審計立法和規范制定工作的相對滯后，審計質量和審計結果利用方面還存在一些問題等。因而，亟須加快健全國有企業經濟責任審計制度。

　　從經濟責任審計產生的過程可以看出，經濟責任審計是加強國有企業及國有控股企業領導人的管理和監督，正確評價企業領導人員任期經濟責任，促進國有企業加強和改善經營管理，保障國有資產增值保值的客觀需要。但是也要看到，它與其他制度一樣，有其自身的局限性，主要是審計機關法定授權和審計手段有限，審計人員的職權和本身素質有限。經濟責任審計可以為干部管理部門正確考核、監督、使用干部提供重要依據，但不可能取代干部管理部門對一個領導干部的全面考核和監督，審計認定的領導干部任期經濟責任僅是領導干部所負責人的一個重要方面。當前，干部違紀違規行為越來越隱蔽，有些問題，特別是與財政財務收支無密切關聯的跟人經濟問題，僅靠審計手段是難以發現和查清的。

　　按照“暫行規定”的要求，企業領導人在任期內辦理調任、轉崗、退休，以及任期屆滿，都要在離任前進行任期經濟責任審計。也就是說，未進行經濟責任審計，應不得辦理離任手續。但在實踐中，很少能做到“先審后離”。

　　現實的問題是，這樣審計時間的滯后，即影響了審計工作質量和時效，也限制了審計成果的利用和轉化。應該說經濟責任審計能否發揮應有的作用，關鍵就在于審計結果是否真正成為選拔任用干部的重要依據。這種“審管審、用管用”的經濟責任審計狀況，致使經濟責任審計的作用得不到真正體現，也就失去了經濟責任的意義。同時，國有企業沒有建立“定期信息報告制度”，對國有企業的審計報告也缺乏透明度，難以形成一種對企業領導人任期之內的良好監控機制，更勿奢談建立良好的審計機制了。

　　這一切，都待對包括審計法在內有關法規的修改完善，只有通過健全完善審計立法，才能使經濟責任審計成為一項重要的對權力制約和監督的制度。隨著審計法的修改，經濟責任審計制度的確立，經濟責任審計將從由政策推動轉化為法制推進，依法審計、依法行政有了依據。

　　4月初，國資委主任李毅中在中央五部委和國資委召開聯席會議上表示，國資委今后要逐步建立健全監督體系，依法履行職責，加強對中央企業領導人的監督，加緊出臺《中央企業領導人員經濟責任審計辦法》。

　　針對當前全國經濟責任審計的發展狀況和存在的問題，中央五部委經濟責任審計工作聯席會議辦公室將重點加強經濟責任審計法規建設，經濟責任審計寫入審計法進入倒計時，《經濟責任審計條例》也開始研究起草，在此基礎上確定中央管理干部經濟責任審計任務。

　　有效的審計機制需要走法制化審計道路。更須我們在總結各地實踐經驗的基礎上，將成熟的做法上升為審計規范和準則，以使經濟責任審計有章可循，減少工作中的隨意性，規避審計風險。同時，在不斷實踐的基礎上使經濟責任審計逐步走上依法審計、規范運作、健康發展的軌道，并形成一項重要的對權力制約和監督的制度。