摘　要：新公共管理是20世紀70年代末和80年代初興起于西方國家的一場聲勢浩大的政府改革運動，對公共部門管理的改革產生了重大影響，同時對政府績效審計的發展也具有巨大的促進作用。本文主要分析了新公共管理對政府績效審計的影響及對我國政府績效審計改革的啟示。

　　關鍵詞：政府績效審計；新公共管理；審計體制

　　一、政府績效審計的含義

　　政府績效審計雖然已經在許多國家得到推廣和應用，但各國對其稱謂和定義各有不同。英國叫“貨幣價值審計”（Value for MoneyAudit），有的翻譯為“價值為本審計”，加拿大叫“綜合審計”（Compre hensiveAuditing），澳大利亞叫“效率審計”（Efficien cyAuditing），瑞典叫“效果審計”（EffectivenessAu diting），還有的國家叫全面審計，只有美國叫“績效審計”（PerformanceAuditing）。最高審計機關國際組織于1986年4月在悉尼召開的最高審計機關第十二屆國際會議上，建議以績效審計來統一這一類審計的名稱，并在最后形成的會議文件《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》中正式使用了“績效審計”這個叫法。在這次會議文件關于績效審計的表述中指出：“最高審計機關的傳統任務是進行合規性審計，包括遵守法律和規章以及財務責任的所有方面；除了合規性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門的經濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計。”

　　績效審計也稱“3E”審計，是對一個組織利用資源的經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）進行的評價。績效審計的目的是從第三者的角度，向有關利害關系人提供經濟責任履行情況的信息，促進資源的管理者或經營者改進工作，更好地履行經濟責任。經濟性、效率性和效果性三要素是一個有機的整體。經濟性主要側重于投入方面，注意節約支出；而效率性主要指投入與產出的關系，即是否以最小的投入取得一定的產出，或者以一定的投入取得最大的產出；效果性是對經濟活動的產出結果與預期目標的比較。經濟性是前提，效率性是過程，效果性是目的，經濟性、效率性都應與效果性相一致。

　　二、新公共管理運動和政府績效審計的興起

　　自20世紀70年代末至80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動，它起源于英國，并迅速擴展到其他西方國家。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的改革計劃，開始了在公共管理領域內以注重商業管理技術、引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革，這就是“新公共管理運動（NewPublicManagement）”。新公共管理理論是在對傳統公共行政學理論批判的基礎上逐步形成的， 它對政府績效審計的發展和影響是巨大的，主要體現在以下幾個方面：

　　（一）新公共管理的管理理念是政府績效審計興起的理論基礎

　　新公共管理理論是西方公共管理改革的基石。新公共管理強調私營部門的管理方法與公共部門的管理方法有相似之處，可以廣泛運用于公共部門。主張引進私營部門的管理人員，借用私營部門的管理哲學、模式、原則和技術方法來重塑政府形象，如努力精簡組織機構，大幅減少行政人員，推行目標管理、績效管理、全面質量管理等，利用社會和市場力量實現公共服務社會化，在公共服務中引入強制性競爭投標機制，簽訂績效合同，推行服務承諾制，實行分權化改革，放松管制等，強調優質服務，即在追求節約、效率的同時更關注質量，強調結果為本的“講究效果的政府”。公共部門的績效審計正是在這種背景下發展壯大起來的，通過政府績效審計，可以幫助政府改進績效管理，獲得更好的績效評價結果，為公共管理新思維的實施提供了有力的技術支持。同時向社會公布績效審計結果滿足了公眾對政府績效狀況了解的迫切需求。

　　（二）新公共管理運動是績效審計興起的政治動力，使得績效審計成為必然

　　政府績效審計最早產生于20世紀40年代，但真正的興起是在20世紀70年代以后。隨著一場聲勢浩大的被稱為“新公共管理”（NPM）的政府改革浪潮在世界范圍內掀起，整個西方世界進入了公共管理改革的黃金時代。這場運動被形象地稱之為“重塑政府”。西方公共管理改革的特點之一便是在傳統的壟斷性服務部門引入競爭機制，各部門提供服務要通過競爭性投標，擴大服務對象的選擇權。中央政府內部和地方權力機構內部，許多公共事業部門，如學校、醫療以及醫療系統內部的其他單位，都通過強制性競爭投標產生的執行機構等創造出了新的市場環境，這使得公共部門更加關注績效和績效監督。政府績效審計正是隨著西方政府公共管理改革的大環境下發展壯大起來的。

　　（三）新公共管理背景下的績效審計———一種績效評估工具

　　在現代社會中，人民是國家的主人，公共權力來自于人民的授權和認可，政府事實上是接受人民的委托治理國家。按照委托—代理理論，作為代理人的政府與委托人目標的不一致性及信息的不對稱性就導致了代理人的“道德風險”（Moralhazard）和“逆向選擇”（ReverseSelect）。為了防止或盡量減少政府機構或政府官員以犧牲委托人利益而做出有利于自身最優福利實現的選擇，有必要形成一種機制、利用一種手段對政府運行中的資源耗費、運行結果進行監督。因此，傳統的績效審計是一種權力制約機制，通過對政府運行結果的評價來參與權力制約的。

　　在新公共管理背景下，建設一個高效、經濟、更負責任的政府成為國家、政府和民眾的共識。新公共管理的核心特征是對政府績效和責任的高度關注，這極大地激勵了政府組織內部的創新意識、效率意識和成本意識，具體表現為將私營部門的管理手段引入公共部門的管理，提高公共部門的運作績效。新公共管理給政府責任機制帶來的另一個顯著變化是增加行政透明度、接受公眾監督，要求政府注重接納公眾的意見，從而為公眾利益表達和參與政府管理提供了重要的途徑和方法。

　　可見，新公共管理運動是一個公共行政模式由權力至上發展到績效至上的演變過程。新公共管理背景下的政府績效審計已經成為政府績效評估的一種重要工具。

　　三、新公共管理對我國政府績效審計的啟示

　　（一）強化政府服務意識，為開展績效審計創造良好的客觀環境

　　從本質上說，公共管理不是管制而是服務。新公共管理背景下治理者與被治理者的關系轉變成為服務提供者與消費者的關系，政府被界定為公共服務提供者，政府的一個重要職能就是滿足社會公眾對管理的需求。評估政府績效，主要不是看它為社會提供了多少價值、投入了多少資源，而是主要考察它所利用的社會資源是否達到了經濟性、效率性，是否達到了預期的效果，在多大程度上滿足了社會和公眾的需要。而對政府部門開展績效審計正是對政府利用社會資源是否達到經濟性、效率性以及是否達到預期效果的一種監督和評價。因此，政府必須強化服務意識，以公眾的滿意程度作為自己的追求目標，為開展政府績效審計創造良好的客觀環境。

　　（二）改革我國現行政府審計體制

　　我國目前的政府審計體制是行政型的審計體制，其主要特點是政府審計機關對政府負責，其活動受政府影響。我國目前的審計監督實行的是上級審計機關和當地政府的雙重領導，且以當地政府領導為主。即審計機關業務上受上一級審計機關的指導，而審計機關的人、財、物等均歸地方政府掌握，而且要對地方行政首長負責。如此體制下難免形成自己審自己的尷尬現象，嚴重影響了政府審計機關的獨立性。因此，現行審計體制的“內部審計”的性質限制了績效審計對政府及其公共資源使用情況進行監督，改革勢在必行。根據有關部門的問卷調查結果顯示，隨著中國民主政治和法制建設的逐步完善，78%的問卷答卷者贊同或基本贊同國家審計的立法型審計改革。

　　（三）政府績效審計要制度化、法規化

　　提高政府績效對重振政府治理能力和公民對政府的信心，更主動地應付復雜的不確定的社會變革因素帶來的挑戰是必要的，也是可能的。目前政府績效審計在我們國家政府審計工作中所占的比例還很小，很多地方審計機構還都是嘗試性的開展績效審計。政府績效審計作為新公共管理背景下的一種績效評價工具，是對政府績效進行評價和監督的一種重要的手段，要經常化、制度化。政府績效審計工作要以法律的形式加以規范，這樣才能確保這一工作持續不斷的開展，成為各級政府審計機關的一項常規性工作。

　　另外，盡快制定出我國政府績效審計準則或規范也是當務之急。政府審計準則作為指導政府績效審計工作、規范政府績效審計行為的原則和標準，對開展政府績效審計工作起著規范和指導的作用。1994年修訂的《美國政府審計準則》明確說明其工作范圍包括財務審計和績效審計兩個部分。在該準則中規定了審計人員實施經濟性和效率性審計、計劃項目的效果審計時應有充分的計劃，并規范了績效審計計劃的內容。加拿大的《審計長法》中也規定政府審計的范圍也已擴大到“3E”審計領域。瑞典也制定了效益審計準則和績效審計手冊。而我國審計署自1989年起開始著手制定我國政府審計準則，1993年3月審計署印發了《中華人民共和國政府審計準則（征求意見稿）》，1996年1月審計署提出了《審計工作規范化建設規劃方案》，并于1996年底發布了38個國家審計規范，但這些文件主要針對財務審計而沒有一個專門的規范或準則來規定政府績效審計。雖然在許多規范中也有“對效益進行審計監督”等字樣，但卻沒有具體的條文內容。因此，借鑒西方國家已頒布的政府績效審計準則和規范，積極推動我國績效審計規范建設，并在實踐中不斷探索前進，將會有力地推動我國績效審計的發展。

　　（四）以人為本，加速審計隊伍建設

　　開展績效審計不同于財務審計，審計人員不僅要通曉會計、審計以及相關法律方面的知識，而且要具備數學、統計學、運籌學、數量經濟學、系統論、人力資源管理等許多其他學科的知識。因此，績效審計需要多元化的知識結構。同時，多元化的審計人員結構也是績效審計得以順利開展的根本前提之一。開展績效審計，除了需要精通會計、審計等方面知識的人員以外，還需要精通工程、法律、計算機等方面知識的非財經類的專業人員。為適應這一特點，世界各國大多形成了多元化的審計人員結構。反觀我國，目前審計機關絕大多數都是會計方面的人才，審計人員的知識結構也比較單一，因此，我國政府審計機關的當務之急是盡快培養適應開展績效審計工作的人員，廣泛吸收具有法律、建筑工程、計算機等方面知識的專業人才，形成多元化的審計人員結構。

　　總之，政府績效審計是新公共管理背景下對政府績效進行評估和監督的重要工具，通過績效審計，不斷發現政府管理存在的問題并不斷加以改進，這才是政府績效審計的意義所在。

　　參考文獻：

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