記者：此次《條例》的擬草歷時兩年之久，其出臺的必要性表現在哪些方面？

　　王秀明：《條例》的頒布施行，必將有利于維護國家財政經濟秩序，有效制止各種財政違法行為，更好地促進我國社會主義市場經濟的健康發展。這是我國審計法制建設的一個重要里程碑，必將有利于更好地促進審計機關堅持依法審計，規范審計處理處罰行為，努力提高審計工作水平。1987年6月國務院頒布的《暫行規定》實施至今已逾十七年了。隨著我國社會主義市場經濟的建立與完善和經濟全球化趨勢的增強，尤其是我國加入WTO后，《暫行規定》的一些內容已無法適應形勢發展的要求。具體表現在四個方面：

　　第一，《暫行規定》的有關規定與現行法律、行政法規的內容不相協調。《暫行規定》實施后，國家相繼頒布了《稅收征收管理法》、《預算法》、《會計法》、《公司法》、《行政處罰法》、《審計法》等一些重要的法律、行政法規，《暫行規定》的一些內容與這些法律、行政法規的有關內容存在許多不銜接的突出矛盾。

　　第二，《暫行規定》適用對象的范圍過窄，已不符合市場經濟平等競爭的要求。《暫行規定》僅適用國有單位，而市場經濟要求所有市場主體在同等經濟、法律條件下平等競爭。國家對市場主體的違法行為應當適用同樣的法律予以處理。

　　第三，《暫行規定》的有關內容已難以適應財政改革的要求。十幾年來我國政府職能發生了根本性的轉變，與此相適應的財務、會計制度以及財政體制進行了重大改革，特別是實行公共財政體制后，財政行為的管理理念也發生了重大的轉變，《暫行規定》的立法思想、立法原則和一些具體規定已不符合政府職能轉變和現代公共財政的思想。

　　第四，《暫行規定》對執法主體、違法行為、處理處罰界限以及標準等方面的規定也不太完善，缺乏一定的科學性、合理性和操作性。

　　受國務院委托，審計署、財政部、監察部和國務院法制辦從2002年3月開始對《暫行規定》進行修訂，經多次反復研究，廣泛征求意見，形成了《財政違法行為處罰處分條例（草案）》，并提請國務院審議。國務院于2004年11月5日召開的常務會議，審議并原則通過了《條例》。

　　記者：與1987年的《暫行規定》相比較，新《條例》有哪些主要特點？

　　王秀明：這次修訂的《條例》具有四個明顯的特點：

　　特點一：適用范圍更加廣泛。過去《暫行規定》僅適用于國家機關、全民所有制企業、事業單位以及由國家財政撥款的團體。這次修訂的《條例》對適用范圍作了較大的調整，將適用范圍擴大到涉及財政收支分配活動的所有單位和個人，即凡是實施了《條例》規定的財政違法行為的單位和個人都可適用《條例》進行處罰。

　　特點二：保持與其他法律、行政法規的銜接性。《條例》根據《中華人民共和國立法法》的精神和規定，正確處理了與有關法律、行政法規的銜接關系，使之成為財政法律法規體系中的一個有機組成部分。如區別不同情況明確了與《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國行政許可法》、《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》等法律法規的具體銜接辦法和程序。

　　特點三：講求實效、針對性強。《條例》堅持從實際情況出發，切實研究解決了當前工作中遇到的一些突出問題。比如針對《暫行規定》執法主體不明確的問題，重點加以解決。《條例》根據國務院行政機構設置和職能劃分，明確規定財政部門及其派出機構，審計機關及其派出機構，對財政違法行為進行處理、處罰，監察機關及其派出機構對財政違法行為的相關責任進行行政處分。這就從根本上解決了執法主體不明確的問題，從而明確了執法機關的合法性，保證了執法機關的威權性。

　　特點四：具有較強的操作性。《暫行規定》對國家機關履行職責中的財政違法行為規定了一些罰款等行政處罰。但在實踐中難以操作，也起不到懲戒作用。因此，《條例》對財政違法行為的單位性質作了區分，并分別規定了不盡相同的責任，明確對國家機關的財政違法行為不再進行罰款，但加大了對責任人員行政處分的力度，對單位可給予警告或者通報批評，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。又如，對使用多年但不太科學的“小金庫”一詞停止使用，代之以容易理解和界定的“私存私放財政資金或者其他公款”的提法。

　　記者：明確執法主體是《條例》貫徹落實的重要保證，該《條例》對執法主體具體是如何規定的？如何防止執法主體之間的重復檢查？

　　王秀明：根據以往的經驗，執法主體如果不作明確規定，會給實際執法工作帶來諸多麻煩，既不利于法律法規的貫徹，也影響執法部門的權威。因此，《條例》在第二條明確規定：“縣級以上人民政府財政部門及審計機關在各自職權范圍內，依法對財政違法行為做出處理、處罰決定”，“省級以上人民政府財政部門的派出機構，應當在規定職權范圍內，依法對財政違法行為做出處理、處罰決定；審計機關的派出機構，應當根據審計機關的授權，依法對財政違法行為做出處理、處罰決定”：“有財政違法行為的單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人，屬于國家公務員的，由監察機關及其派出機構（以下統稱監察機關）或者任免機關依照人事管理權限，依法給予行政處分。”以上規定確認了對財政違法行為的執法主體包括：縣級以上財政部門及省級以上人民政府財政部門的派出機構、審計機關及其派出機構、監察機關及其派出機構。

　　為了防止由于多個執法主體存在而出現對同一事項多次檢查、多重處理的現象，消除被檢查單位和個人的不合理負擔，維護行政機關的形象，《條例》明確規定：“財政部門、審計機關、監察機關及其他有關監督檢查機關對有關單位或者個人依法進行調查、檢查后，應當出具調查、檢查結論。有關監督檢查機關已經做出的調查、檢查結論能夠滿足其他監督檢查機關履行本機關職責需要的，其他監督檢查機關應當加以利用。”“財政部門、審計機關、監察機關及其他有關機關應當加強配合，對不屬于其職權范圍的事項，應當依法移送。受移送機關應當及時處理，并將結果書面告知移送機關。”這些規定，其目的就在于強化各執法主體之間的相互配合，盡量減少重復檢查的現象。

　　記者：《條例》中所列財政違法行為的種類是如何劃分的，主要內容是什么？

　　王秀明：《條例》第三條至第十九條具體規定了17類財政違法行為，這是從實踐中發生的近400種財政違法行為中歸納和概括出來的，基本涵蓋了目前實踐中發生的財政違法行為。《條例》規定的這些財政違法行為基本劃分以下幾大類：

　　一、國家機關及其工作人員在財政收入管理方面的違法行為。具體內容包括，違反國家財政收入管理規定的行為（第三條）、違反國家財政收入上繳規定的行為（第四條）、違反國家有關上解、下撥財政資金規定的行為（第五條）、違反國家有關預算管理規定的行為（第七條）、違反財政收入票據管理規定的行為（第十六條）。

　　二、是國家機關及其工作人員在財政支出管理方面的違法行為。具體內容包括：違反國家規定使用、騙取財政資金的行為（第六條）、違反國有資產管理規定的行為（第八條）、違反國家有關投資建設項目規定的行為（第九條）、違反《中華人民共和國擔保法》及國家有關規定擅自提供擔保的行為（第十條）、違反國家有關賬戶管理規定擅自在金融機構開立、使用賬戶的行為（第十一條）、滯留、挪用、騙取外國政府貸款的行為（第十二條）、違反財務管理規定私存私放財政資金或者其他公款的行為（第十七條）。

　　三、企業及其個人在上繳財政收入方面的違法行為。主要內容包括：隱瞞應當上繳的財政收入的行為，截留代收的財政收入的行為，其他不繳或者少繳財政收入的行為（第十三條）。

　　四、企業及其個人在使用財政資金方面的違法行為。主要內容包括：以虛報、冒領等手段騙取財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為，挪用財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為，從無償使用的財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款中非法獲益的行為（第十四條）。

　　此外，事業單位、社會團體、其他社會組織及其工作人員適用國家機關的相關規定，但其在經營活動中的財政違法行為適用于企業及其個人的規定（第十五條）。屬于會計方面的違法行為（第十八條）和行政性收費方面的違法行為（第十九條）分別依照有關規定進行處理、處罰。

　　記者：《條例》對財政違法行為處理，處罰的種類和具體內容是如何規定的？

　　王秀明：《條例》對于財政違法行為的行政處理界定為：財政部門和審計機關對被檢查單位違反國家財政法律、法規的行為，直接采取的具有強制性的糾正措施。其內含在于糾正被檢查單位的財政違法行為，目的是要將那些不符合規定的財政違法行為進行改正，使其恢復到正常的運行軌道上，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務，迫使不履行或不依法履行義務的行政相對人依法履行其應該履行的義務，停止違法行為，消除不良后果，恢復原狀，不具有懲罰、制裁性。行政處理具體形式有：責令改正；責令補收應當收取的財政收入、收繳應當上繳的財政收入；責令限期退還違法所得、追回有關財政資金、限期退還被侵占的國有資產；責令沖轉或調整有關會計賬目等。

　　行政處罰是指行政機關在實施行政管理過程中，為了維護公共利益和社會秩序，保護其他公民、法人和其他組織的合法權益，對違反行政管理秩序的行政相對人給予制裁的權力，包括對違法行為人財產權利的限制或剝奪，也包括使違法行為人的聲譽降低的懲戒，具有懲罰性、制裁性。《條例》中有關行政處罰的種類主要是依據《行政處罰法》的相關規定設立的，主要處罰的形式有：對單位給予警告或者通報批評；沒收違法所得、罰款等。

　　記者：《條例》對于財政違法行為責任人的處分及涉嫌犯罪的行為，規定是如何處理的？

　　王秀明：《條例》規定，對于有財政違法行為的單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人，屬于國家公務員的，由監察機關或者任免機關依照人事管理權限，依法給予行政處分。行政處分的種類包括：給予警告、記過、記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。對法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，企業、事業單位、社會團體中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員以及其他人員有本條例規定的財政違法行為，需要給予處分的，參照本條例有關規定執行。

　　財政部門、審計機關在檢查中發現有關人員有《條例》規定的財政違法行為應當予以行政處分的，應當將相關情況的材料依法移送監察機關或者相關單位。受移送單位應當及時處理，并將結果書面告知移送機關。財政部門、審計機關、監察機關在檢查中發現有關單位和個人有《條例》規定的財政違法行為涉嫌犯罪的，應當依法移送公、檢、法機關，依法追究其刑事責任。

　　記者：《條例》對于行政相對人所作的行政處理、行政處罰和行政處分的救濟是如何規定的？

　　王秀明：根據“有懲罰就要有救濟”的法制原則，《條例》明確規定，單位和個人對處理、處罰不服的，依照《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》的規定申請復議或者提起訴訟；國家公務員對行政處分不服的，依照《中華人民共和國行政監察法》、《國家公務員暫行條例》等法律、行政法規的規定提出申訴。

　　記者：審計署對審計系統學習貫徹《條例》的工作有哪些方面的要求？

　　王秀明：《條例》的頒布施行，有利于維護國家財經秩序，促進完善審計法制建設。當前及今后一個時期，各級審計機關應當認真學習、大力宣傳和堅決貫徹執行好《條例》，促進審計工作再上新水平。我們初步考慮，當前審計系統在學習貫徹《條例》方面應抓好三項工作：一是要切實加強培訓，盡快使全體審計人員深刻領會《條例》的立法原意，熟練掌握其內容，為在審計執法中更好地運用《條例》奠定基礎。審計署準備在2005年3月集中舉辦一次關于《條例》的學習輔導，培訓對象為署機關各單位和省級審計機關的法制處處長。二是各級審計機關要以《條例》頒布施行為契機，進一步加大審計執法力度，規范審計執法行為，做到有法必依，違法必究，執法必嚴，切實提高審計工作質量和水平。三是要加強調查研究，及時了解和反映執行中遇到的新情況、新問題，促進《條例》的有效貫徹落實，為維護財經秩序，促進廉政建設，保障社會主義市場經濟健康發展做出更大貢獻。

《財政違法行為處罰處分條例》有關問題問答(下)