我國新的審計制度建立僅有20年的歷史，就已經取得了輝煌的成就，而初步形成的現代審計正在逐步完善、規范和發展，追溯國內外審計兩千多年的歷史，可以發現在不同的歷史條件下，不同的國度、不同的體制和不同的時期，審計的組織形式和審計權屬是不同的，當今各國的現代審計也有明顯的差異，但是審計的職責和工作任務是基本相同的，其目的是從經濟監督的角度維系政權，以保證國家資產的安全、使用有效和政府官員的廉潔奉公。同時， 我們還認識到，無論是古代審計、近代審計，還是現代審計，決定審計發展的內在動力是審計供給與社會需求關系的協調，其中社會需求是審計產生和發展的基礎條件，同時也決定審計發展的趨向，而審計的供給則是審計發展的內在動力，所以審計必須按照需求規定發展取向，構筑不斷提升的平臺，以供給滿足需求來推進審計事業的發展，無論是在什么樣的政治和經濟體制下都是如此，在發展市場經濟的新形勢下更為明顯。因此，我們要完善和發展現代審計再造審計輝煌，就必須以政府和社會或市場需求決定審計工作思路、審計重點、審計目標和審計服務方向，立足于提高審計監督服務綜合能力，提供審計有效供給，順應形勢，創新發展。

　　一、社會需求對審計產生的影響縱觀審計產生與發展的歷史，可以肯定地講，沒有社會對審計的需求就不會有審計，社會對審計的需求越迫切、需求量越大，對審計發展的拉動力越大。而這種社會需求是來自于多方面的，各種需求涌現出來就構成了現實的審計市場，我們對此必須有充分的認識。（1）政府或統治集團對國家資產所產生的安全和有效使用的需求，是審計產生和穩定發展的基礎。從古代審計的產生到當代審計的發展，審計無不是以滿足于政府需求而產生和發展的，同時又是政權管理經濟和維護執政地位的重要部門和手段。經濟基礎決定上層建筑，如果一個國家、一個行政區域、一個集團或單位的經濟管理出現了混亂，就會動搖執政地位和維繼的基礎條件。國家對審計的需求，主要反映在以下幾個方面：一是利用審計監督保護國家資產的安全和使用效果；二是利用審計監督保護人民的權益，控制一些政府部門和官員違反國家法律規定亂收稅費，以此穩定社會；三是利用審計監督檢查政府官員經濟行為，使其保持廉潔，從源頭上是遏制貪污和各種腐敗行為；四是利用審計監督檢查財政財務收支及經濟活動，實行對權力的監督和制衡；五是利用審計監督保護國家專項資金和社會公益資金按照國家意圖和規定投放到位，實現投資效果，等等。國家政府對審計的這種需求奠定了審計產生的基礎，并成為支持審計穩定發展的重要因素。（2）財政財務收支的多元性和復雜性產生的需求，是客觀的給審計監督定位。隨著經濟社會的發展，國家財政收支不僅數額增大，而且支出科目和環節較多，不進行專司監督就可能會造成混亂和流失；某些政府部門為了自身的利益和少數人的利益，也可能套取國家財政資金轉為不正當的用途，使國有資金失去投資的效應；國有企業占有、管理、使用和支配大量的國有資產，而且有權處置國有固定資產、支配國有流動資金和其他交易，不進行審計監督，就有可能在轉移和流動及交易的過程中發生滲漏，不但不能安全保值增值，而且會造成減值和嚴重流失，這也需要審計監督保護，以保護國有資產，維護經濟秩序，促進經濟社會發展。（3）國有資產所有權與經營權相分離所引發的需求，是專業分工給審計開拓了發展的渠道。在發達的資本主義國家早已實現了資產所有權與經營權的分離，而我國經過20余年的改革也基本實現了這種分離。在這種經營管理體制下，如何保護好所有者應有的權益，防止流失實現效益，也需要審計依法對經營者所經營的資產、財務收支和有關經濟活動進行監督。這種審計監督雖然是微觀監督，但輻射面比較大，自然給審計發展開拓了發展的渠道和領域，在更大范圍發揮審計監督的作用。（4）宏觀決策需求，給審計監督設置了高層次的服務平臺。在我國發展社會主義市場經濟的環境條件下，特別是在我國加入WTO參與國際競爭的新形勢下，各種經濟信息瞬息萬變、資產分散而且變動頻繁、企業和經濟活動多方位多元性，政府在宏觀決策方面需要真實的經濟信息，更需要了解資產現值是多少、收入和效益等經濟方面的情況，即摸清家底。宏觀決策客觀上卻存在種種障礙，一是部門和企業為了局部利益，往往對上報統計數字施加水分，失去了真實性；二是國家投資輻射面廣，流轉環節多，往往出現背向使用，甚至流失，實現投資效果不清楚；三是在現階段，國家資金投入到哪些領域、產業、行業、企業和項目能夠實現宏觀效益，更有利于推動經濟社會的發展，等等，這些基本情況在宏觀決策時都需要掌握。而審計正好能夠提供這方面的供給，一是全國十幾萬審計人員每天都要現場審計，親手審查財政財務收支和經濟活動情況，可以獲取大量的真實情況和經濟信息；二是各級審計機關每年都要對預算執行、行政部門、企業、投資項目和經濟活動事項進行審計，即哪里有國有資產就審計到哪里，國有資金流動到哪里、駐留在哪里就審計到哪里，其掌握的情況和獲取的財會和經濟信息可以反映整個宏觀經濟面和經濟動態，可以成為宏觀決策的重要依據；三是審計機關對獲取的會計信息和數據資料及經濟動態情況，可以從中發現經濟活動內在的規律性東西、資金流向、潛在的共性問題和經濟發展趨勢等情況，可以給宏觀決策需求提供有效供給。（5）社會基層需求，是審計走向市場的契機。在發展社會主義市場經濟，實現資產所有權與經營權相分離的情況下，對審計產生了很大的需求：一是所有者為了保護自己的資產和利益，要求審計對經營活動進行審計；二是領導機關和職工要求對經營者進行經濟責任審計，以實現效益來認定其經濟責任，確定經營、管理和任職資格；三是干部職工對部門領導和企業領導人的經濟行為產生了疑慮，要求審計，以鑒證其是否廉政；三是企業為了防范風險和規范財務管理，也要求審計給以咨詢供給，進行審計理財和審計咨詢服務。這種種需求，為審計的產生和發展創造了環境條件，所以說審計不是自發產生的，而是為滿足政府和社會需求而產生和不斷發展的。

　　二、審計供給形成了審計發展的內有動力審計的產生是建立在需求基礎上的，而審計的發展則是以滿足需求的有效供給為主動力的。如果審計不能有效供給就不能發展，甚至會以無作為而自滅。在漫長的發展歷史過程中，審計的作用得到充分發揮，同時隨著社會對審計需求的不斷擴張，而立足于政府審計，逐步走向市場。在我國已經初步形成了國家審計、社會審計和內部審計三位一體的審計體系。從總體上而論，我國的審計主要提供了以下方面的供給。（1）對國家和地方預算執行實施審計，全面監督檢查財政收支，監督國家財政按法律規定收繳稅費，保證國家財政資金按國家意圖和政策科學合理分配和投放，以合理分配保證國家機關和社會公益活動事業正常運行，實現財政投資效應。（2）對政府行政事業單位財務收支實行審計監督，以檢查監督手段促使各部門單位按預算計劃和立項科目使用撥付資金，保證專款專用，實現投入效果，以定額資金支持提高工作效率；同時，還對部門管理和支配的行業專項資金收支進行審計監督，以保證專項資金專款專用，足額投放到位，實現經濟效益和社會效果。（3）對國有企業和國有控股企業財務收支和有關經濟活動事項實施審計監督，以保證國有資產保值增值，防止國有資產流失。在審計監督的基礎上還進行審計咨詢服務，主要是查錯糾弊，幫助企業規范財務管理制度和賬務規范，維護財經紀律。（4）對國家和各級地方政府專項資金收支進行審計監督，主要是依據國家財經法規、經濟政策和立項目標實施審計，追蹤專項資金各環節投放使用，按期足額定位投放，防止挪用、截留、轉移和其他形式的滯留和流失，以保證投資效果，促進經濟社會健康發展。（5）對黨機關領導干部和國有企業及國有控股企業領導人實行經濟責任審計，主要是以經濟指標的檢查評價來認定期經濟責任和政績；同時對個人經濟行為進行審計和審計調查，檢查是否有違反規定的經濟行為和貪占公款公物等犯罪嫌疑，為干部管理部門提供使用干部的參考依據，總的目的是從源頭上遏制領導干部和領導人員產生腐敗現象。（6）對上市公司進行財務收支審計，主要是利用審計監督控制公司財務虛假行為，客觀反映公司財務收支和經營狀況，以保護國有資產和廣大股民的利益，維護資本市場秩序。（7）對社會反映強烈的普遍性和個別經濟問題實施審計，主要是查清問題的事實真相，給予鑒證和證明，解除社會疑慮，并對違紀違規經濟行為追究經濟責任，消除以此有可能引發的社會不安定因素。（8）對各種收費單位財務收支實施審計，主要是以審計監督控制亂收費、超標準收費和截留收入問題，以保證按國家規定收取的費用足額上繳國庫和專款專用，保護國家和公民的利益。（9）為宏觀決策提供信息和數據資料，作為宏觀決策的依據。目前，我國審計機關主要是向人大、政府和有關部門提供預算執行審計報告、經濟責任審計報告、專項審計報告、單位審計報告、重大經濟案件審計報告和行業專項審計綜合報告及有關審計信息。這些信息和情況及數據資料對宏觀決策，發揮了積極的作用。

　　但是，我們應該充分認識到，我國目前的審計機關所進行的各種審計監督還基本限于政府審計，以行使審計監督權為主，主要是檢查監督，查錯糾弊；所進行的審計咨詢服務還沒有新的突破，對于社會或市場對審計的需求還相差甚遠。根據現實情況分析，政府和市場對審計的需求還有很大空間，（1）政府宏觀經濟決策所需的綜合審計信息分析的審計報告基本是個空白，這種報告不僅是政府急需的，而且對實現宏觀經濟效益和社會效果是不可計量的。因此，審計機關只提供單個信息、案例和行業報告，是難以滿足政府需求的，對此政府不夠滿意。（2）市場經營單位對審計的需求也不能滿足，主要是財務管理和成本核算有些企業做不好，需要建立規范的財務管理制度和會計賬務，審計也做的很少，這種審計咨詢服務工作沒有列入審計機關的重要議事日程，存在著審計監督權力行使與服務不相配套的問題，與當前市場經濟發展和政府轉變職能的客觀要求還不相適應。（3）審計信貸咨詢需求也是一個空檔。當前，在我國普遍存在“兩難”的問題，即銀行放款難，企業貸款難。主要是銀行對企業經營狀況和發展前景不了解，怕出現投資風險不敢放貸，滯留在金庫不能實現銀行利息；而企業生產經營、擴大生產規模進行技術改造和開發新的生產項目需要追加投資，因銀行的擔憂而貸不到款項，二者之間需要審計給予評介，提供真實情況作為銀行和其他金融機構作為是否可放貸的決策依據。審計機構和審計組織還沒有開辟這個領域，提供中介審計咨詢服務。從發展趨勢看，市場對審計的需求還比較廣泛，而且需求量比較大，審計應適應新形勢要求和市場客觀需求，提高審計綜合能力，為政府和市場提供有效供給。

　　三、創建以社會需求為取向的審計供給平臺江澤民同志在黨的十六大報告中指出：“實踐基礎上的理論創新是社會發展和變革的先導。通過理論創新推動制度創新、科技創新、文化創新以及其他各方面的創新，不斷在實踐中探索前進，永不自滿，永不懈怠，這是我們要長期堅持的治黨治國之道。”那么，面對新的形勢和現實社會對審計的需求，審計如何創新發展，在更高的起點上更充分發揮審計監督的職能作用和服務功能，我們已有實行新的審計制度以來20年的實踐經驗，現在應有一個比較清晰的思路。根據審計長期發展和我國近20年實踐經驗、政府對審計機關的基本要求和我國社會現實需求情況，我們認為審計應以滿足社會需求為總取向目標的審計供給平臺，完善和提高現代審計的綜合能力，創建以審計理論創新為導向的審計監督體系。

　　第一、認真總結國內外審計和我國20年來審計經驗，建立具有中國特色的審計理論體系。可以說，至今我國還沒有形成具有權威性的系統的審計理論體系，有些審計理論專著基本還屬于操作應用性的，有的是根據一般的實際活動和現實情況及國外的一些做法修來補去，做浮淺的文章，對于建立現代審計制度和審計體系未能作出科學論證，不能夠有效地促進形成新形勢下的審計工作思路，至使龐大的審計隊伍做以數量來計政績的忙碌工作。如果把我國現實的審計工作與發達國家相比，我們還基本屬于原始性的審計操作，一是審計人員比例，除機關單位行政管理和后勤保障工作人員外，絕大部分是會計和審計專業人員，只能做賬務檢查核對工作，其他工作前進半步都是艱難的。而美國的審計隊伍中，只有15%的人員是會計和審計專業人員。二是工作思路狹窄，大家只能是就審計論審計，就查帳論查帳，陷入帳山數字的海洋中。客觀上，審計部門既是專司審計監督部門，也是經濟綜合監督部門，其監督作用和服務功能對微觀經濟和宏觀經濟都有直接的影響力，但是我們只做了查帳這項基礎工作，在低層次上徘徊，沒有新的進展，更不用說創新。三是注重審計監督權力行使，忽視審計咨詢服務。這是制約審計權威性不高，不能適應新形勢客觀需求的重要因素。所以，審計機關和廣大審計人員應該回顧和總結20年來的實踐經驗，以發現審計發展的內在規律性，進行審計理論創新，以理論創新推動觀念更新和工作創新。四是審計手段落后，不能應對被審計對象應用高新技術設備和會計記錄新手段的挑戰。怎么提高審計能力和手段，有些機關機械地跟著形勢跑，花大量資金購置計算機、建立審計網站、開發應用軟件，沒有達到應有的效果。如計算機基本上成了打字機，還沒真正發揮作用又快淘汰了；信息網站不僅不完善，而且空空的時通時斷，無法實現審計信息無紙化傳遞；開發的所謂應用軟件，基本屬于信息儲存器，很少有處理功能。這些滯后于形勢發展的現象和問題，不僅在于技術，而關鍵的問題是觀念陳舊、思路不清晰，唯一有效的辦法是總結實踐經驗，進行理論創新，以新的審計理論為指導構思適應現實客觀要求的工作思路。我們有20年的審計實踐，已經具備了審計理論創新的基礎條件，完全可以實現審計理論創新。

　　第二，科學分工，建立內部協調運行機制。當前，我國審計機關內部機構設置專業分工不夠合理，而且相互協調不夠，主要表現為以下幾個方面：（1）專業審計單位所涉及的審計對象和審計項目交叉過多，出現重復審計，即人為地造成了重復勞動，而且加重了被審計單位的負擔。（2）各審計單位和上下級審計機關不夠協調，有時出現一個審計機關對一個被審計單位派兩個相同審計內容的審計組，出現撞車，造成不良影響；經常出現的問題是上級審計機關下達的審計計劃和任務往往滯后于下級實施審計工作，由于上下級審計內容和項目出現錯位，還必須再回點重新審計，耗費了大量人力物力。（3）內部相互制約機制較弱，一般審計機關派出審計組實施審計，從下達審計通知書到審計結束和問題處理，基本由審計組包攬到底，有明顯問題而無法處理的才報主要領導，這種自由度較大的約束機制使依法審計打了折扣。因此，審計機關應根據被審計對象的特點進行科學分工，而且必須強化內部協調和調度；上下級審計機關還必須加強業務計劃性指導，上級審計機關審計計劃應具有超前性，否則就不具有指導作用，只是簡單下達審計任務。（4）在審計對象的劃分上基本屬于計劃型的，不利于整個審計隊伍作用的發揮，也不利于審計地位的提高。現實我們還是以權屬審計為主，這種管理方式造成權屬審計機關審不到、審不過來，而地屬審計機關不能審，讓社會誤認為不同級別的審計機關所出具的審計報告和實施審計活動在法律效應上是不平等的。事實上，不同級別的審計機關實施審計的法律依據是相同的，所出具的審計意見書和審計報告都具有同等的審計法律效應。所以，審計機關應依據有關法規，根據市場經濟的特點和整個審計機關的實際情況，調整或變通管理方法，解決上下不同等和不協調的問題，現實可以采取授權和委托審計的辦法，一般性的企業或單位應以地屬審計為主，誰審計誰出具審計報告，不能長年讓下級審計機關為上級審計機關“打工”。要適應市場經濟的客觀要求，最重要的是要從傳統的計劃經濟框架內解放出來，遵循市場經濟規律和規則指導審計工作。

　　第三，確定以滿足社會需求為導向的審計供給工作思路，提升審計監督綜合能力和服務功能。在市場經濟條件下，政府轉變職能之后，審計職能作用發揮的程度，不僅限于完成書面上所規定的職責和任務，而在于在此基礎上有什么開拓創新，以此為基礎又做了哪些與此相適應的服務性工作。根據當前的經濟發展形勢需要，我們認為審計機關應在履行法定的職責、完成指定的審計任務的基礎上，應開拓審計服務領域，以滿足社會需求。首先是開發審計信息資源，為宏觀決策服務。國務院領導一直要求審計要在完善經濟體制、機制、制度和經濟政策方面發揮作用，怎么發揮？有效的辦法就是開發利用審計信息資源，將全國審計機關廣大審計人員獲取的信息數據資料綜合起來進行分析，從中找出經濟活動中普遍存在的問題和潛在的問題，發現內在的規律和動態趨向，提出完善制度、機制、經濟政策和經濟管理方面的對策建議，為宏觀決策提供參考依據，首先要滿足政府對審計的需求。這是宏觀效益審計或叫宏觀決策審計咨詢服務，也是當前政府宏觀決策所急需的信息。其次是政府實行政府采購和國庫集中支付改革之后，審計必須參與或跟蹤熱點審計監督，改變權力過于集中有可能帶來的重大經濟問題。再次是微觀審計咨詢服務。微觀審計咨詢，主要是幫助被審計單位規范財務管理制度，進行分析評價，提出完善財務管理和內控制度的操作建議，使其走向規范化管理。這種咨詢服務是建立在正常審計基礎上的無需投放更多勞動審計社會服務，而且可以逐步改變被審計單位在財務收支方面違紀違規問題屢查屢犯的問題，促進建立符合財經法規和市場要求的經濟管理秩序。第四是為金融投資機構提供咨訊服務。其主要工作還是利用獲取的審計信息資料和有關經濟情況，對企業信貸償還能力和發展前景等進行評價，提供給銀行等投資機構，作為放貸決策的參考依據。同時，也為確實有還貸能力和有發展潛力的企業獲得貸款的資格，解決信貸兩難的問題，支持經濟發展。向政府和社會提供這些新的審計供給，就可能使審計事業發展有一個質的飛躍，實現突破性發展。從總體上來講，審計必須轉變傳統的觀念，強化服務意識，以滿足社會需求構造審計供給，充分發揮審計監督職能和服務功能，以理論創新推動審計思路和其他各項工作創新，全方位支持經濟建設和全面建設小康社會目標實現。