加強市、縣黨政“一把手”的經濟責任審計，是完善權力監督制約機制，促進科學決策，依法行政，不斷提高執政水平和能力的重要舉措。2000年以來，全國共審計市、縣黨政“一把手” 4，611人，其中，市（地、州）黨政“一把手”188人，縣（市、區）黨政“一把手”4423人。由于這是一項新工作，尚處在探索階段，各地做法不盡相同，需要認真研究適合其審計特點的具體審計運作問題，用以規范、指導面上的工作。本文重點探討市、縣長經濟責任審計的組織領導方法和具體審計實施方法。

　　一、市、縣長任期經濟責任審計的組織領導方法（一）、建立黨委、政府領導，有關部門齊抓共管的工作機制。經濟責任審計是一項系統工程。地方政府“一把手”掌管該地方的行政大權，從目前審計管理體制看，本級審計機關歸當地政府管理，顯然不能作為審計的主體。上級審計機關有權對其進行審計，但涉及干部管理與監督體制，審計機關直接以“人”為對象進行審計，須經黨委、政府同意，有關干部管理和監督部門提出書面委托建議后方可進行。審計時，需要有關部門對所審計的領導干部及任職單位配合審計的情況進行督查，及時排除阻力。審計結果的運用關鍵也在干部管理監督部門。如果審計機關不能緊緊依靠黨委、政府的領導和各有關部門的配合、支持，將很難完成好對市、縣長任期經濟責任審計工作。要發揮好經濟責任審計工作領導小組或聯席會議組織、協調作用，對市、縣長任期經濟責任審計的重大事項都要經過聯席會議討論，上報黨委、政府再做出安排。如審計方案的確定、審計結果的運用等。為了從組織上保證審計工作的順利進行，審計組的人員組成可以有二種方式。一種是組成以審計機關人員為主體，有關部門派員參加的聯合審計組，這些部門既有組織、人事、紀檢、監察部門的同志，也有統計、計委、經貿委、財政等經濟管理部門的同志，這樣可以發揮各部門的優勢。以彌補審計職能手段的不足，大大減少審計工作量，加大審計深度，使審計結果更客觀真實地反映地方政府一把手經濟責任履行情況。也許有的同志會對此提出質疑：這樣做是否會影響到審計的獨立性？組成聯合審計組仍要按審計的法定程序獨立進行王作，審計組的所有成員都要遵守審計工作紀律，所以，審計的獨立性不成問題。另一種方式是由審計機關的人員組成審計組。有關部門的人員雖不參與具體審計，但應向審計組介紹情況，提供有關文件資料，參與討論審計方案和審計報告等。為了便于協調，吸收有關部門的領導參加成立審計協調領導小組，對審計工作進行指導、協調。

　　（二）審計機關內部審計力量的組織協調對地方政府“一把手”審計涉及面廣，內容比較復雜，地方政府由眾多的部門組成，“一把手”通過這些部門行使權力并履行管理責任。一般來講，“一把手”不直接管理錢物，其管理帶有宏觀性，這一點不同于對一個具體部門、單位的審計，而目前審計機關內部是按行業或專業分工，各級審計機關雖成立了專門的經濟責任審計機構，其主要職責是綜合、協調、指導和監督，同時承擔少量的審計任務，大量的經濟責任審計工作是由專業審計部門負責實施。根據地方政府“一把手”審計的特點，這項任務不便由一個內設專業審計部門去完成。可打破現有專業分工界限，混合編組，統一領導。審計組的組長由審計機關的主管領導擔任，審計組下面再劃分為若干小組。考慮到綜合、協調和對面上的情況進行審計調查、分析等工作應成立綜合小組。具體實施審計分多個專業小組，對財政、經貿、城建、科技、國土資源等資金量大經濟管理責任較重的部門進行審計或調查。綜合小組除做好本身承擔的業務工作外，還要協助組長搞好內、外綜合協調，制定和組織實施審計組內部的各項管理制度。

　　（三）、協調好與被審計單位的工作關系市、縣長經濟責任審計配合工作由當地政府負責。要提前做好各項協調工作，在進行審前調查制定切實可行的操作方案的同時，要注意與當地政府和被審計對象溝通思想，落實審前準備工作。

　　1、建議地方政府成立審計聯絡組，由一名政府領導掛帥，一名秘書長靠上抓，負責做好審計的各項準備工作，在審計期間配合審計組安排各項具體事宜。審計涉及的各政府主管部門和單位也要指定專人負責，按照當地政府的統一安排和要求作為聯絡員為審計做好服務。審計組要指定專門人員（一般是綜合審計小組的組長）統一負責與審計聯絡組聯系工作，審計組內需安排的重大事項由專人與之銜接，防止多頭安排帶來一些人為的矛盾。

　　2、提供審計資料清單和需介紹、匯報情況提綱，向當地政府通報審計工作安排以及為配合開展審計須做好的各項工作。應提供的資料包括以下幾個方面：反映市、縣長本人履行經濟責任，對其任期內政績的評價材料。如：與上級政府或有關部門簽定責任狀的考核情況，年末組織、人事等部門對其考核情況。在經濟工作某些方面業績的評估與獎懲情況。任期內年度政府工作報告、財政預、決算報告、經濟計劃發展情況報告。反映任期內當地經濟發展情況的經濟發展計劃、統計報告及其他數據資料。反映市、縣政府經濟決策程序和辦法方面的規章制度，反映重大經濟決策事項的政府會議紀要、大事記以及下發的文件等。由市、縣政府制定的或建議當地人大通過的地方經濟法規和制度，包括為貫徹上級經濟工作的方針、政策和文件而指定的具體實施方法。市、縣政府召開的重要的經濟工作會議材料。擬實施審計或審計調查的單位的財政、財務會計資料和其他相關的文件資料。要求提前做好市、縣長任期經濟責任履行情況述職報告或工作總結的撰寫工作，述職報告的內容應包括：本人的任職情況和職責范圍，包括擔任兼職情況、直接分管工作和重大投資項目；領導干部任職期間所在地區財政、財務收支及其他重要經濟工作目標、任務完成情況；本人遵守國家財經法規和領導干部廉政規定情況；須向審計組說明的其他情況。市、縣長還要對其述職報告和提供的文件資料的真實性、完整性做出書面承諾。

　　3、落實審計組開展審計所需的必要工作條件。為了便于審計組的統一管理和有利于工作的開展，以當地政府所在地集中辦公，實行送達審計和現場審計相結合為好。

　　審計進點后，審計人員要接觸大量的單位和人員，要爭取被審計單位和人員的大力配合、支持，以提高工作效率，實現審計目標。在這個階段要抓好三個環節的工作。一是開好審計進點會，對整個審計工作進行全面部署安排，使被審計單位和有關人員理解這次審計工作的目的及意義，明確做好配合工作的具體要求。考慮到市、縣長任期經濟責任審計的特殊性，審計所需文件、資料交接等工作上銜接的事宜可在會后分別專門辦理。二是加強對日常審計情況的控制和調度。控制審計質量、明確各審計小組的工作分工、根據實際情況及時調整工作部署，把握總體工作進度及各小組的協調、配合；嚴格請示匯報制度，嚴格審計工作紀律和工作作風。三是審計結束時召開一個審計情況通報會。通過這個會，為審計實施階段劃一個圓滿的句號，在會上，由審計組長通報這次審計的情況。征求市、縣政府及市、縣長本人對審計工作的意見和建議。入會人員要限定范圍，具體可由審計組與市、縣政府共同商定。會議情況要形成紀要，作為撰寫審計報告時的參考依據。

　　二、市、縣長任期經濟責任審計的具體實施方法市、縣長任期經濟責任審計主要著眼一個地方宏觀的方面，反映經濟責任目標實現情況的經濟指標是匯總本地區的數字。這就決定了在審計思路、方式、方法上既要運用一般的審計方法也要注意其特殊性。其審計的切入點，在宏觀方面，從調查這些指標的真實性入手。進而運用對具體單位財政、財務收支審計手段逐級延伸審計去發現問題，然后再回到宏觀方面做出審計評價，這就是市、縣長審計的基本路子。在審計實施方法的運用上，為了體現“全面審計、突出重點”的指導思想，堅持以財政、財務收支審計為基礎，突出重點，注重實效的原則，以界定領導干部的經濟責任為主線，根據與市、縣長經濟責任的關聯程度及審計職權和審計手段、方法情況，分三個層次把實施審計、延伸審計、審計調查結合起來；把查賬與查閱市、縣長辦公會紀要、計劃統計資料、年度總結結合起來；把根據審計線索內查外調與落實群眾舉報結合起來；把收集中計情況與有關干部監督管理部門溝通情況結合起來。在實施審計時要注意做好以下幾個方面的工作。

　　1、對反映地方黨政領導政績的經濟指標進行調查核實。一個地方生產力發展水平高低，綜合經濟實力如何？既是領導者政績的集中體現，也是他本人履行經濟責任的集中表現。干部的使用重點看政績，現實中就有“官出數字，數字出官”的說法，這是因為數字與個人利益密切相連，一些人為達“政績”而造假數字幾乎成了公開的秘密。在當前情況下經濟責任審計的首要目的就是打假治亂，恢復實事求是的工作作風，憑實績出政績，憑政績用干部，形成正確的用人導向。審計核實經濟指標數字可分幾個步驟進行：一是收集經濟指標。指標從哪里來？一般是統計年報，也可以是人大會通過的政府工作報告、預算執行情況報告及社會經濟發展報告，還有一個渠道是上級部門的考核結果。二是熟悉指標的計算口徑和統計過程。一種是通過逐單位逐級匯總的數字屬于財務報表匯總的，可結合財務收支審計抽查核對。另一種是統計部門通過統計方法測算的，對“水分”數了要通過再核實的方法，從基礎做起，看看是哪一個環節出現造假行為，尤其是要看在最后上報或對外公布前領導審定時有無虛報、瞞報問題；關聯對比法，一個地方國內生產總值的發展速度與當地用電量發展速度；城鄉人均收入水平提高與當地銀行儲蓄的增加是相關的；財政收入的增長速度與能否做到保“法定支出”尤其是當地干部與教師的正常工資能否保證是關聯的。通過指標之間的相關分析就可發現數字的出入有多大，經過核實后的指標數字才能作為評價領導者經濟責任目標的依據。對確實無法審計核實，又必須是作為評價指標的，要說明數據出處，由有關部門簽章認可。

　　2、對重要經濟活動及其決策過程延伸審計或調查。重要經濟活動體現市、縣長經濟責任的履行情況，對當地經濟發展和人民群眾生活水平的提高有著舉足輕重的作用，從中可以看到貫徹黨和國家經濟工作方針、政策和上級制定的法規、文件情況。從目前市、縣長行使權力的方式看主要有兩種，一是做出口頭指示和書面批示；二是召開一定范圍人員參加的會議制定規章或作出決定。審計調查工作也就從這兩個方面入手。對市、縣長任期內的重要經濟決策活動列出清單，查看會議紀要或領導批示，抽樣選擇部分經濟決策進行延伸調查，以查明：（1）決策是否符合有關國家和省經濟發展的方針政策和法規制度，是否存在“上有政策、下有對策”問題；（2）決策在程序上是否符合規定要求，有無未經集體研究個人隨意決策問題；（3）經濟決策的落實情況是否及時反饋上來，成效如何？有無因決策失誤造成重大損失浪費問題，是如何處理的。

　　3、把經濟責任審計與財政、財務收支審計結合起來。審計是具體的微觀活動，但重要經濟決策，重要的經濟指標必然涉及到財政、財務收支活動。把財政、財務收支審計與對重要經濟活動的審計調查結合起來，是進行市、縣長經濟責任審計的一大特點。經濟責任審計是財政、財務收支審計的人格化，財政、財務收支審計則是經濟責任審計的基礎，在這個基礎上向有關經濟活動和責任人延伸。財政收支審計已形成制度化，即：每年同級審計機關要對財政預算執行情況進行審計，上級審計機關對各地財政決算進行抽審。把財政收支審計與市、縣長經濟責任審計結合起來，以防止重復審計、浪費審計資源和給審計單位帶來不必要的麻煩。

　　4、對市、縣長本人的廉潔自律情況進行審計。審計機關審查領導干部廉潔自律情況是經濟責任審計的重點，黨政領導干部是人民公仆，應當做到一身正氣，兩袖清風，為政清廉。審計機關審查領導干部廉潔自律情況應當圍繞其所在單位或與領導干部分管的單位、項目及關聯單位的財政財務收支在審計機關的法定職權范圍內進行。運用審計手段和方法檢查個人從政方面有無不廉潔行為，不能代替也無法替代其他職能部門的作用。經濟責任審計是要形成經常性的監督機制，不是等出了問題再去查處。審計的作用是在審計過程中發現問題或者問題的線索，審計機關可以通過向紀檢、監察、組織等部門單位調查了解，通過審前公試、審前述職、召開座談會、發放調查問卷或公布舉報電話、設立舉報箱等方法獲取相關的情況或線索，審計機關可以對獲取的相關情況或線索進行篩選，對重要情況或線索進行核查。對不屬于審計范圍或審計手段不足難以查處的問題移交有關部門查處。把審計職能與其他有關部門職能結合起來，形成整體優勢，可以大大增強反腐倡廉的力量。近年來，黨和國家制定制度和完善管理機制，注重從源頭上治理腐敗，收到明顯成效。這些法規制度是審計的重要依據，通過審計又可以促進法規制度的貫徹落實。在實踐中，還可收集有關部門，如紀檢、監察部門對經濟責任人黨風廉政考核、檢查的材料，了解其執行廉潔自律各項規定和制度的情況，以及配偶、子女和身邊工作人員遵紀守法情況，據此確定審計重點問題，在審計過程中進行查證，以便對責任者做出實事求是、客觀公正的評價。

　　5、實事求是的界定市、縣長任期經濟責任。經濟責任審計工作，評價是關鍵，也是難點。如何評價一個領導干部，責任重大，關系到組織部門對他的使用，本人和組織部門甚至社會公眾都對此十分關注；分析、評價是一種基于審計和調查情況的職業判斷。審計人員須具有良好的職業判斷能力，運用馬列主義哲學方法和現代經濟技術分析方法，對審計和調查資料進行研究、分析、綜合、歸納，得出符合客觀實際的評價結論。

　　評價要抓住最能反映領導干部經濟責任的重點審計內容，主要包括以下方面：

　　（1）對綜合反映政績的主要經濟指標完成情況進行評價。實行任期目標責任制或本級政府與上級簽定責任狀的經濟指標，按規定目標考核評價。其他經濟指標按本級人大通過的經濟社會發展計劃、財政收支預算目標考核評價。還可采取與上任比、與本省平均水平比等比較分析方法進行考核評價。

　　（2）貫徹國家和上級政府制定的經濟政策和重大經濟決策情況的評價。是否積極貫徹并創造性地開展工作，本級政府制定的文件、規定和辦法與上級有無抵觸。

　　（3）重點投資項目的效益評價。對列入國家、省和當地的重點項目抽查，是否達到預期效益目標，有無盲目決策和管理不善造成重大損失浪費問題。

　　（4）遵守財經法規和個人廉政自律情況的評價。在審計過程中是否發現領導者本人存在這方面的問題。群眾舉報并屬于審計范圍或領導交辦查處的事項的審計結果。

　　（5）本級政府財政、財務收支的真實、合規性評價。報表決算數與審計核實數是否存在重大差異，是否存在違規、違紀問題。

　　對市、縣長任期經濟責任評價和界定應把握以下幾點原則：

　　（1）獨立評價原則。本著對黨、對人民和對領導者本人負責的態度，依法行使審計評價權。依據審計的實施和情況，客觀公正做出評價結論。

　　（2）相關性原則。權力與責任相對應，與領導者行使權力相關的經濟責任才納入評價范圍。評價時要分清前任與后任間的責任，黨委決策與政府決策的責任，集體決策與個人決策間的責任，主觀責任和客觀責任。

　　（3）全面性原則。從總體上把握，全面分析各方面的情況，形成恰當的評價結論，不可以偏概全。把握主體、主流和本質，不可僅憑表面現象作結論。要用“一分為二”的觀點，既肯定成績，又指出問題與不足，還要避免評價結論前后相互矛盾。

　　（4）謹慎性原則。評價結論要有確切的審計依據，審計發現的問題事實清楚、責任明確、有評價標準。經濟責任評價和責任劃分方面的數字和情況在審計工作底稿中要有記錄并取證，限于審計職責、審計手段和時間等原因未能查清或未能分清責任的不予評價或做出有保留意見的評價結論。運用以往審計成果要注明審計機關及審計年度。確需直接引用有關部門提供的文件材料的，要注明出處。評價結論盡量避免過于籠統，用數字和事實說話。