國家審計機關從成立至今，大致經過了“五個”階段，即從成立之初的“邊組建、邊工作”，到“抓重點、打基礎”、“積極發展、逐步提高”，再到“向經濟效益審計和評價內控制度延伸”，自2000年開始，進入到“全面審計，突出重點”的第五階段。而為宏觀經濟管理服務可以說是第五個階段的基本特點和要求。正如李金華審計長所言：審計工作已進入一個總結、發展、提高的新階段。以筆者之見，在這個新階段中如何發揮審計機關在宏觀經濟管理中的作用是今后審計工作的發展方向和工作重點。因此，積極研究、探討國家審計機關在宏觀經濟管理中的地位和作用，更好地發揮審計較高層次的綜合經濟監督職能作用，為宏觀經濟管理服務，將具有十分重要的意義。

　　一、國家審計機關在我國宏觀經濟管理中的地位管理就是調節、控制。國家宏觀經濟管理就是運用宏觀經濟管理的手段來管理宏觀經濟，使宏觀經濟按照既定目標運行，達到既定的目的。宏觀經濟管理的手段主要由宏觀經濟管理體系組成。宏觀經濟管理體系一般包括宏觀決策系統、宏觀調控系統、監督保障系統、信息反饋系統四部分。國家審計機關屬于監督保障系統和信息反饋系統，在整個宏觀經濟管理體系中占據著重要的位置。其地位主要有三個方面：

　　（一）具有不可替代的地位一般而言任何一個完整的管理體系都是有計劃、決策、執行、監督和信息反饋等幾個環節組成。缺少任何一個環節都不能稱其為是科學的、有效的管理體系。任何一項宏觀經濟政策、措施的制定和實行都必須有監督環節的存在。因此，監督是宏觀經濟管理必不可少的重要環節。在我國帶有經濟監督職能屬性的部門很多，如財政監督、稅務監督、計劃監督、工商監督、海關監督、銀行監督、物價監督、審計監督，等等。除審計監督之外，其他眾多的監督部門都有一個共同的特點，都是與自身業務有關的監督，其監督的范圍受業務范圍的界定，都存在一種業務監督的專一性，離開自身的業務它的監督就不存在了。這些監督一旦離開了自身的業務活動，其監督的職能也就消失了。從本質意義上講，這種監督的職能是一種派生和附帶的職能。而審計監督則是一種獨立的、專門的、強制的、較高層次的綜合經濟監督活動，是任何專業監督不可替代的。這種不可替代性是因為審計機構和人員不從事審計工作以外的任何工專項業務，不在被審計單位日常業務管理與控制過程中行使監督職能。從內涵上說審計監督不是其他經濟監督。就如審計監督不是財政監督一樣，因為在監督的目的、程序、方法、范圍和作用上都與之不同。否則就失去存在的依據了。以此類推，審計監督不同于其他任何經濟監督，在經濟管理中的地位也是不可替代的。

　　（二）具有較高的監督地位首先，這種較高的監督地位是與審計監督法律地位相一致的。我國《憲法》規定：縣以上各級政府設立審計機關。審計機關依照法律規定獨立行使監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。《審計法》及《實施條例》也明確規定了我國審計監督的三項原則，即依法審計原則、獨立審計原則和地方審計機關實行雙重領導體制的原則，在審計業務上以上級審計機關領導為主。在我國任何一項法律中都沒有對一個部門做出如此具體的法律規定。這足以說明審計監督的重要性。其次這種較高層次的監督地位，還在審計實踐中得到有力的證明。審計機關可以對使用國家資金或有財政撥款的任何部門、單位進行監督和再監督。這種關系在其他經濟監督部門中是不存在的。

　　（三）處于核心、制衡和樞紐的地位審計機關以外的經濟監督部門其自身基本職能主要是制定行業管理政策，從嚴格意義上講監督不是其本身的職能，而是一種附帶和派生性質的職能，不可能以超脫的地位對自身制定的政策的執行情況進行檢驗、監督和評價，只有審計機關才能完成這項任務。審計機關具有這項職能主要是來源于權力制衡的客觀需要，即職責與權力監督的分立。古希臘哲學家亞里士多德在《政府論》中指出：立法權和執行權（行政權）應分屬于不同人，如果一個人行使另一個有權行使的權力，那就會形成暴政。要防止濫用權力，就須以權力約束權力。當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關手中，則后果不堪設想。以一種權力約束另一種權力，就必須有相應的手段和機制。審計機關在我國隸屬于政府領導，是政府的綜合經濟監督部門，它對財政財務收支權力的制衡性是顯而易見的。審計機關的監督便是這樣一種手段和機制，由于它的存在，立法機構才能有效的對行政機構進行監督。由于審計機關的這種監督機構的存在，使得具有行政權力的部門在行使權力時受到監督和約束。

　　綜上所述，審計監督在宏觀經濟管理中具有非常重要的地位。盡管它自身不直接參與制定宏觀經濟管理政策，但它的監督效應、制衡作用是任何部門不能代替的。從審計機關成立近二十年的實踐看，其地位也十分明顯。僅就為國家堵漏增收一項而言，據2001年統計，全國審計機關共審計278萬個項目單位，查處違反財經法規金額2038億元，為國家增收節支286億元。如果缺少審計機關的有力監督，這些資金將必然白白地浪費和流失！只有充分認識審計機關在宏觀經濟管理中的地位，保證審計機關職能的履行，才能保證國民經濟正常運行。

　　二、國家審計機關在我國宏觀經濟管理中的作用我國是一個社會主義國家，國家需要對宏觀經濟管理加大力度。我國政府代表最廣大人民的利益，因此在宏觀經濟管理中，更應注意決策、管理的科學性，將宏觀決策風險降到最低限度，更應注意發揮國家審計在宏觀經濟管理中的監督保障作用和信息反饋作用。審計是一種社會活動，與審計有關的各種政治環境、經濟環境、法律環境、文化環境構成了審計存在與發展的空間。這些與審計有關的外部因素總合就是審計環境。審計環境制約著審計的發展，但在一定程度上，審計對其所在的環境也有反作用。當審計能夠適應其環境需要時，就可以起到改善環境、促進經濟發展和社會進步的作用；相反，則可能會起到阻礙作用，并失去自身存在的條件。因此，我們研究審計的作用時決不能抽象地、孤立地、僅僅對審計本身加以研究，而是要運用系統的思維方式，將審計視為一個系統，并將其放在特定時間和空間去進行研究。由于審計是在一定環境中發揮作用，在不同的經濟環境——主要指不同的經濟制度和經濟管理體制中，審計發揮作用的廣度和力度也就不同。現在我國正處于社會主義市場經濟體制階段，審計環境處于一種既有機遇又有挑戰的狀態。李鵬委員長曾說過，市場經濟越發展，審計監督越重要。隨著社會主義市場經濟體制不斷發展和完善，國家審計機關為宏觀管理服務的作用將更進一步突出。從過去二十年來審計的實踐來看，我國審計機關在宏觀經濟管理中的作用非常明顯。主要表現在三個方面：

　　一是保證作用。在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，政府有關部門為保證改革的順利進行，不斷地出臺了一些經濟管理的政策和規定，對于這些政策和規定執行的順暢與否，直接關系到國民經濟運行的質量和成果。因此，審計部門通過對國家和地方財經政策法規的執行情況進行跟蹤審計，可以為有關部門提供可靠的決策依據，有效地保證了國家和地方有關宏觀經濟管理政策和規定得以貫徹落實，從而保證國民經濟快速、健康、有序的發展。如近幾年來，國家審計署組織的全國糧食掛帳審計、城鄉電網審計、“工建兩行”審計、國債項目資金審計等等，都是從某個方面對國家出臺的一些改革政策措施進行監督檢查，以審計監督有力地保證了宏觀經濟政策的落實。

　　二是維護作用。審計的基本職能是監督，通過全面履行審計監督職責，查處違反和偏離宏觀管理政策和財經法規的行為，維護國家的經濟秩序，防止國有資產流失，保護國家利益、集體和個人利益不受損害，并從不同的角度保證國家政令的統一和宏觀經濟管理政策的落實，為國家宏觀經濟發展創造良好的經濟環境，發揮經濟衛士的作用。在這一方面，審計的作用有很多例證可以說明。如現在我們考核的“五項”主要審計統計指標，即審計單位、查處違紀違規金額、應繳財政、已繳財政、罰款金額等，都有大量的具體數字說明審計的作用是非常明顯的。

　　三是促進作用。審計監督是手段，服務客觀經濟管理、促進經濟發展是目的。通過審計，監督經濟改革和宏觀經濟管理政策的落實，保護合法，糾正違法，評價經濟運行質量，及時發現宏觀經濟管理政策執行中存在的問題。通過加強宏觀分析，提出意見建議為政府領導決策服務，為企業改善經營管理提高經濟效益服務，促進了宏觀經濟管理政策的不斷完善，為制定防范措施提高了預見性。審計監督的這種促進作用表現在審計工作的方方面面。如通過對財稅部門的審計監督，促進財政政策的落實；通過對金融機構的審計，促進貨幣政策的落實和金融秩序的維護。

　　三、影響我國審計機關服務于宏觀經濟管理作用的因素分析（一）我國社會主義市場體制尚不完善我國的社會主義市場經濟市場發育尚不成熟，與市場經濟體制配套的宏觀經濟管理體系尚不完善，加上制定國家審計制度的時間不長，國家審計的工作大多游離于宏觀經濟管理之外，缺乏參與宏觀經濟管理的準備和積累。

　　（二）我國國家審計體制存在先天不足據有關資料反映，西方發達的國家審計監督職能，首先說明的是審計是權力制衡的工具。在世界上的絕大數國家，國家審計機關都在起著維護制衡的作用。這就必然要求國家審計機關對政府的宏觀經濟管理活動進行嚴格的審計監督。而從我國的審計監督實際情況來看，在體制上設在政府之內，實際上是政府的內審機構，這種有限獨立性的設置客觀上已限制了國家審計機關在宏觀經濟管理中充分發揮監督保障作用的觀念的可能性，它所發揮的作用必然是有限的。如“本級審”，《審計法》規定在同級政府的領導下，對同級的政府部門進行審計監督，審計結果向本級政府——“法人”進行匯報后，然后再代表本級政府向本級權力機關——人大作報告。有的問題部分或者政府難言之處都首先“圈點”、“包裝”，不排除問題隱瞞的可能性，沒有把真實的情況實事求是向權力機構報告，這是有悖于審計機關設立初衷的。

　　（三）國家審計機關和審計人員宏觀經濟管理的觀念比較淡薄據一些學者對德國考察發現，德國的審計機關對國家投資的基本建設項目審計的內容實施的是事前審計，即在項目立項后就進行審計，審計的內容是：項目是否合法、是否已通過有關的法律程序；項目可行性論證的科學性；項目資金的合法性和可靠性；項目設計的合理性。如果這些都沒有問題，項目就可以通過公開的招、投標方式予以實施。德國的審計方式就能最大限度地防止重復投資、盲目建設，追求投資效益的最大化，這就是他們的宏觀意識在微觀審計活動中的運用。而我們的審計，大多是事后審計，無非在查糾嚴重高冒算上耗費大批審計資源，至于這個項目是否重復建設、盲目建設、建設后投資效益如何，一般不做詳細評價。在我國有的審計機關盡管制定了《建設項目開工前審計辦法》，但由于受審計機關人力、物力的限制，加之地方保護主義的影響，此項工作一直沒有開展起來，《辦法》形同虛設。同時我們實際工作中還存在審計重點上、內容上的偏頗。如主要查處偷稅漏稅等這些職能上的重復或重疊。在這種誤區中進行審計監督其宏觀性是微不足道的。

　　（四）我國國家審計人員的知識結構不合理、審計手段落后我國國家審計人員知識結構的主體是會計，法律、工程技術、宏觀經濟、計算機、環保等專業人才奇缺，甚至在有些基層審計機關中，最基本的固定資產投資審計專業人員都沒有，至于其他諸如軍事、數學、生物工程等人才更不用說了，并且復合型人才仍十分少見。除此之外，我國絕大多數審計人員仍停留在手工階段，這也制約了審計功能的發揮。

　　四、我國審計機關在宏觀經濟管理中發揮作用的幾點思考（一）重點對財政收支計劃和財政政策的執行情況進行監督評價從公共財政學的角度來看，財政的主要功能是社會收入的再分配，維護社會公平；從經濟管理角度來看，財政政策是政府從宏觀層面調節經濟活動的主要手段之一；從社會管理角度來看，財政還是國家政權建設的直接資金來源。基于財政的基本功能和我們現階段經濟工作特點，國家審計機關對財政管理檢查評價，應圍繞上述財政的基本職能和現階段的工作重點來開展。

　　1、加強對財政收支的檢查評價。結合我國當前財政管理的特點，國家審計檢查評價的重點是：一方面，財政收入是否穩步增長及兼顧公平原則。在市場經濟體制的國家，稅收是國家收人的主要來源，國家通過立法的形式來保障其無償性、合法性和穩定性，因此國家審計機關要通過審計，監督被審計單位是否足額及時上交各種稅款，并對稅務機關征繳工作上的有效性做出評價；從宏觀管理的層面來講，國家審計機關還要對稅收結構的合理性及有效性做出評價。如稅種、稅目、稅率、央地分配等制度性安排是否有利于培育財政賴以生存的“稅基”的持續擴大，稅收制度安排、征收管理等環節設計是否有利于稅收的征收；稅收在中央和地方間的分配，是否有利于鼓勵兩個積極性及確保中央財力等。另一方面，對預算執行情況、財政支出結構的合理性及保障重點支出進行檢查評價。財政支出的過程是政府履行職能的過程。政府通過財政分配的過程完成社會收入的再分配，通過非生產性投資，向社會提供公共品。對財政支出管理的審計評價，重點是對財政支出結構的合理性做出獨立判斷，對重點支出資金是否及時足額到位做出評價。

　　2、對國家財政政策的執行及實施財政改革進行檢查評價。在當前評價的重點內容是：一方面，對實施積極的財政政策的檢查評價。中央實施積極財政政策，重點是通過發行國債，用于在建項目的建設，原則上不上或少上新項目，同時用于支持西部開發的基礎設施等建設。國家審計機關要通過對國債資金使用的審計，檢查、評價國債資金是否及時、足額到位，是否專款專用，評價資金使用的經濟效益和社會效益，最終評價積極財政政策的合理性及有效性，并提出建設性意見。另一方面，對實施財稅改革舉措進行檢查評價。隨著社會主義市場經濟體制的完善及我國加入WTO的國際國內經濟形勢的變化，近階段穩步推進以建立公共財政框架為目標的各項財稅改革等勢在必行。國家審計機關要以“統一稅法、公平稅負、優化稅制、擴大稅基、合理分權”為評價標準，對圍繞“完善稅制、優化稅制結構”的一系列財稅改革舉措的執行情況進行評價。

　　（二）加大對重點金融機構的監督評價力度在一國經濟中，重點金融機構承擔著社會資本資源的配置功能。這主要通過商業銀行、投資銀行和保險公司發揮自己的職能作用來實現。現代金融影響廣泛、功能齊全和高流動性的三個特點決定了金融市場的虛擬化傾向。這種傾向是一把“雙刃劍”，它一方面促進了經濟的快速發展，另一方面也隱含著巨大的金融風險。因此在現代金融工作中防范金融風險，確保國民經濟健康運行及國家安全顯得比過去任何時候都重要。國家審計機關對金融管理工作的審計監督，一般應注意對如下幾方面作出評價：國家實質經濟的健康狀況及其對金融運行的影響；金融機構自身的競爭力評價；金融系統自身風險防范能力評價；對我國資本市場運作的監督評價。

　　（三）對固定資產投資宏觀管理的監督評價對固定資產投資的檢查與評價。從宏觀管理的層面上來講，主要是通過對投資總量控制、投資結構控制和投資效益與風險控制的審計來進行評價。

　　（四）對產業發展宏觀管理的監督評價對產業發展宏觀管理的審計主要是通過對產業政策實施及其效果的評價來進行。總體來說有：對產業結構政策、布局政策實施的評價；對產業組織、產業發展政策實施的評價；對產業技術政策實施及管理的評價。

　　（五）對其他各項社會經濟事業管理的檢查評價包括對實施可持續發展戰略的各項政策措施執行情況的審計評價；對科教興國戰略貫徹實施情況的檢查評價；對社會保障制度實施的檢查與評價。

　　五、國家審計機關為宏觀經濟管理服務自身亟需解決的幾個問題（一）改革國家審計體制，確保其高度的獨立性審計的靈魂是獨立性。國家審計機關相對于政府管理的體制來講缺乏獨立性，就難以對宏觀經濟管理進行獨立公正的評價，這是審計實踐中不爭的道理。因此順應時代潮流，改變我國國家審計的隸屬關系，使其保持高度的獨立性已是審計工作得到繼續發展、經濟工作實行必要透明度的客觀要求，這也是人們的共識。

　　（二）修改不適應國家審計機關發揮宏觀經濟管理作用的法律法規事實上，當前的一些法律法規已不適合我們所進行工作的現況，因此修改相關法律法規已是非常必要的事。同時國家審計機關也要通過自己的努力，為修改有關法律、法規創造成熟的法制條件。

　　（三）用創新的思維拓寬監督宏觀經濟管理的途徑除了善于運用微觀審計的各種手段和途徑，獲取事關宏觀經濟管理的可靠信息，對宏觀經濟管理本身進行評價外，必須創造條件直接對宏觀經濟管理諸如政策、措施、手段、方法等開展審計評價。要充分借助現代信息技術，對宏觀經濟管理信息進行篩選、綜合、歸納、分析，并據此對宏觀經濟管理作出獨立判斷。

　　（四）更新觀念加強審計人員的后續教育我國現有的國家審計工作人員是無法重新選擇的，因此對他們加強后續教育培訓是唯一的辦法。國家審計人員的培訓要“三管齊下”，即專業知識、審計技能和學歷教育兼顧，其中專業知識和審計技能要作為終身教育的內容。國家審計機關要加強教育培訓基地的建設，提高教育設施標準，完善管理服務功能。改革落后的審計手段，除了加強審計人員的計算機知識和操作技能的培訓外，必須配置必要的計算機和其他設備及相關軟件。必要時，還可以選擇部分審計人員到相關部門輪崗學習培訓，掌握這些部門的專業知識和技能，或進行對口人員的交流。審計人員要轉變傳統的審計觀念，樹立現代審計觀念，跳出狹窄的財政、財務收支審計的小圈子，從經營、管理、機制、體制、法制等視野去評價微觀審計中所碰到的問題，用聯系的、發展的觀點去評價相對靜止或孤立的經濟事項。

　　總之，國家審計在宏觀經濟管理中發揮作用是一個漸進的過程，它是在我國政治、經濟改革的背景下所進行的審計工作的改革和發展，因此它無法超越我國的國情。同時，我國的改革是在一個與時俱進的世界背景下進行的，融入世界經濟一體化，是我國改革的一大顯著特點，因此審計機關的改革和發展，審計機關的工作，也必須適應國家整體改革發展的需要，拉緊與世界潮流慣例的距離。另一方面，通過國家審計機關和審計人員的自身努力，積極創造優良的內部環境，加快國家審計改革、發展的步伐，促進國家審計在宏觀經濟管理中發揮更大的作用，這是必要的也是可能的。