2004-08-26 00:00 來源：日照市審計局·陳元祥
在當前市場經濟建設中，違反財經法規和會計準則，提供虛假會計信息，誤導宏觀經濟決策，破壞市場經濟秩序和損害政府誠信形象的問題十分嚴重。因而研究控制會計信息失真，加大舞弊審計力度，加快誠信建設是十分必要的。
一、問題的提出（一）關于會計信息失真的概念及其表現形式會計信息是綜合反映國家機關、社會團體、公司、企業、事業單位和其他組織經濟活動、經濟成果和經濟狀況變動的信息。所謂會計信息失真，是指會計核算系統提供的會計信息不真實、準確地反映會計核算主體的客觀實際，對信息使用方在管理、決策等方面產生誤導行為和結果。
會計信息失真，必然與會計信息生產的某個或幾個環節相關聯。在當前，主要是會計信息制作者為了單位或個人利益，有目的性地使會計信息失真，目的是為了虛報政績，瞞報收支，欺騙公眾、騙取資金或榮譽等而故意為之。這是我們進行研究控制的重點。
近幾年來，我們對行政事業單位的財政預算執行審計、經濟責任審計以及農業專項資金審計中發現，會計信息失真的現象在政府機關、事業單位也大量的存在。具體地說來，會計信息失真的主要表現有以下幾個方面：
1.預算失真。不能嚴格按照《預算法》的規定編制部門預算，財政部門預算約束軟化，如有的職能部門在預算之外到處伸手要錢、以財政撥款代替預算。
2.資產失真。表現在資產購置、新建、報廢、減少等業務發生時賬務處理不及時，特別是新增固定資產不能及時入賬的問題普遍存在，致使財務報告資產數額不實。
3. 債務失真。應收賬款賬齡長，呆賬、壞賬損失可能性較大的問題存在，如往來帳上的對外借款根本無收回的可能。
4.票據失真。如單位部門之間上下串通，開具虛假發票、白條付款，或轉嫁費用，或代管代收，合伙作弊。
5.核算失真。在賬務處理上做手腳，資金以撥作支，體外循環；將單位收入轉移到工會賬核算收支；把往來結算戶變成了集收入與支出于一身的資金收付賬戶；利用上下年結轉賬務的時間差，進行財務報告舞弊等。
�。ǘ⿻嬓畔⑹д娴某梢蚣捌浞治鰰嬓畔⑹д鎻谋砻嫔峡词菚嬋藛T所為，實際上主要是由于行政部門、事業單位的決策者為了謀取非法利益，以及我國道德和法制制約手段對這種行為缺乏有效制衡所致，是社會經濟、政治問題在會計信息披露的綜合反映。原因是多方面的，概括起來主要有以下幾個方面：
1.誠信道德缺失。會計信息失真實際上是人們有意識地違反法律法規和職業道德的欺詐行為。如行政官員搞假政績、說假話，搞“官出數字，數字出官”；商品領域假貨成災；會計人員做假賬盛行；欠貸不還、偷稅漏稅、侵權盜版等。
2.個人及地方利益的驅動。單位領導及財務人員財經法紀意識淡薄，出于部門利益、局部利益、個人利益等原因，通過行政命令，干預財務人員的會計核算行為或會計人員主觀違反會計制度和職責，編制和提供虛假會計信息。形成會計信息失真的根源在于利益的驅動。
3.內部控制制度不健全。單位內部控制制度不健全，或內部控制制度不能有效發揮監督、制約作用，致使會計基礎工作不規范。薄弱的內部控制制度本身就是會計信息失真和犯罪的誘因。
4.監督管理機制乏力。我國監督環境的軟化也是會計信息失真的一個重要原因。一是代表國家利益的財政、審計、稅務等國家監督部門存在各自為政、重復監督、執法尺度不一的問題，削弱了國家監督的力度。二是政府審計監督實行上級領導與本級行政機構雙重領導體制，審計的獨立性還難以保障。其三會計師事務所的管理還不夠完善，整個行業尚處在一個激烈競爭且無序狀態之中。四是財政體制的缺陷，財政供給“越位”和“缺位”并存，也是一個不可忽視的原因。
5.懲治處罰不嚴。會計信息失真，有會計人員的問題，有單位負責人的問題，也有上級領導、政府部門的問題。但在處理處罰上普遍存在“三重三輕”現象，即“重經濟處罰，輕行政處罰；重對單位處罰，輕對個人處罰；重內部處罰，輕外部公開處罰”。由于懲治處罰不能“傷筋動骨”，受到利益驅使，審計過后照“假”不誤。
（三）會計信息失真對政府誠信建設的主要危害所謂誠信，有兩個方面的含義，即誠實和守信。在市場經濟條件下，誠信的內涵已經有了廣泛的延展，他不光是個簡單的人品問題，還包括公平合理的心理狀態和價值觀念、包括負責任的能力與相關的監督、獎懲機制等。會計信息失真對政府誠信建設的危害主要反映在以下幾個方面：
1.造成國有資產流失和降低投資效益，侵犯社會公眾的合法權益以政府為主的行政部門、事業單位是公共產品和公共服務的提供者，也是公共資金的使用者。它們所從事的經濟活動主要是花納稅人的錢為別人辦事，成本和效益都是外在的。而會計信息失真，其首要的危害性是造成國有資產大量流失，隱蔽地流入到個人和少數違規者手中，由國家生產建設資金轉變成為個人資金。其次，國家專項資金和生產經營資金被轉移挪用，必然會使其提供的公共服務的成本增加，使國家投資效益下降，影響全局的經濟發展，這樣就侵犯了公共資金的所有者對公共資金的占有權和收益權。
2.擾亂正常的經濟秩序，損害法律法規的嚴肅性市場經濟是在法律條件下的競爭經濟，它將在經濟規則和經濟規律及供求關系的內在作用下有序的進行。而會計信息失真恰恰是違背會計制度和違反財經法律法規的，從而破壞了這種競爭的公平性，成為投機性經營，也就對財經法律法規和會計制度的嚴肅性構成威脅，必然制約經濟正常發展。而且以政府為主體的機關事業部門往往在一定程度上參與了財經法律法規、會計制度的制定工作，有80%以上的法律、法規靠行政機關去執行，并擔負著監督執行這些法律法規制度的職責。因此，政府機關、事業部門的會計信息失真對財經法律法規制度的嚴肅性構成更大的威脅，也會在更廣的范圍內擾亂社會經濟秩序。
3.損害政府的公信力，不利于建設社會誠信為什么人人都知道誠信重要，然而目前，我們卻面臨著嚴重的誠信缺失問題，誠信在現實的生活中又如此缺乏？究其原因，會計信息失真難逃其責，同時也與政府不誠信有著直接關系。普通成員的誠信不高，其對社會的影響和損害還不是致命的，因為還有政府可以依賴，可以指望政府通過國家強制力打擊“假冒偽劣、貪污詐騙”，而國家機關和事業部門也存在會計信息失真問題，客觀上讓公眾無法信任。與企業虛假會計信息相比，國家機關、事業部門會計信息失真對社會誠信有更大的破壞力。
4.助長貪污腐敗行為和官僚主義，損害了黨風政風從揭露出來的黨政領導干部搞腐敗的案件，絕大多數是采取財務造假手段撈取國有資金，以滿足個人對金錢的貪婪和非正常享受消費。會計信息失真已經成為腐敗的源頭和俺蓋腐敗行為的主要危害之一。一是它直接沖擊了勞動致富發展經濟的原則，傷害了求真務實、勤奮工作的干部群眾的積極性。二是不實的預算削弱了預算約束力，許多事業建設任務根本落實不了，助長了官僚主義作風。三是，腐蝕了領導干部、公務員隊伍，敗壞了政府形象。
（四）控制會計信息失真，是審計機關履行審計監督的重要職責控制即掌握不使其任意活動或超出范圍。控制會計信息失真，即掌握住會計信息失真的問題，不使其任意發展或超出一定的范圍。
審計機關是綜合性經濟監督部門，按照《憲法》和《審計法》的規定履行經濟監督、維護國家經濟秩序、促進廉政建設、保障國民經濟健康發展�！秾徲嫹ā返诙䲢l以其鮮明的條款明確要求，審計機關審計的基本職能就是獨立檢查會計賬目，對各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支及其經濟活動的真實性、合法性、效益性，依法進行審計監督。最近，劉家義副審計長要求：“各級審計機關視加強舞弊審計、揭露違法行為為已任，將舞弊審計作為審計機關的一項重要職責�！币虼�，控制政府部門、事業單位的會計信息失真既是履行《審計法》賦予審計機關的基本職能，也是實現“真實性”目標的基本要求；既是審計機關落實審計的重點部門和單位，也是當前促進政府誠信建設的重要內容和措施。
二、控制會計信息失真對促進政府誠信建設將產生深刻的影響（一）控制會計信息失真，促進政府誠信建設是完善社會主義市場經濟體制的客觀要求在發展社會主義市場經濟，特別是在我國加入WTO參與國際競爭的條件下，無論是企業，還是政府，都必須遵照國際慣例和經濟規則組織資本運營和經濟運行，講究信譽，否則就會失去競爭的基本條件和機遇，而會計信息失真是最大的不誠信。江澤民同志曾指出：“沒有信用，就沒有秩序，市場經濟就不能健康發展。”當前，誠信缺失已經成為經濟發展的巨大障礙。著名經濟學家吳敬璉教授認為，在計劃經濟體制下，誠信只是一種微不足道的輔助手段，隨著市場經濟的發展，信用體系和信用管理的基礎建設已經遠遠落后，信用缺失影響經濟發展大局。
�。ǘ┛刂茣嬓畔⑹д�，促進政府誠信建設是治理吏治腐敗的重要手段形成會計信息失真的原因之一是吏治腐敗，而會計信息失真的主要危害之一是掩蓋了腐敗行為。從揭露出來的許多貪污受賄、偷稅漏稅、挪用公款等經濟犯罪活動，以及大量的腐敗現象，幾乎都與會計信息失真分不開，會計作假成了掩蓋腐敗行為的“遮羞布”。如近幾年來，審計機關積極配合紀檢、監察和司法機關查處了王寶森案、無錫非法集資案、紅塔集團領導貪污案、湛江集團走私案、天津薊縣虛開增值稅案、大慶聯誼股票等重大案件，對懲治腐敗起到了積極作用。
（三）控制會計信息失真，促進政府誠信建設是確保社會穩定的需要在我國發展社會主義市場經濟的過程中，對國有企業實行了改制，主要的經濟形式就是實行股份制，有千千萬萬的社會投資者投資股份制企業和上市公司。這些資金是勞動者勞動積累的資金，一旦被欺騙圈用，必然引起廣大股民的強烈不滿，勢必損害政府監督、管理的信譽和形象，敗壞社會風氣，影響社會穩定。
�。ㄋ模┛刂茣嬓畔⑹д媾c促進政府誠信建設，是我國經濟持續發展和實現再就業的迫切要求為了適應經濟全球化的要求，我國已經加入WTO.需要充分注意到WTO是一個誠信體系，這從它的基本規則中看得很清楚。它包括企業的誠信、政府的誠信、制度的誠信和機制的誠信。誠信是個人、企業、國家的立足之本，也是國家競爭力的基礎。所以，入世是中國改革發展中的一個重大戰略，從誠信意義上講，入世也是中國誠信建設發展的一個新的階段。黨的十六大提出：“就業是民生之本。解決就業問題是我國當前和今后長時期重大而艱巨的任務�！苯鉀Q就業問題，靠發展經濟，靠可持續發展的能力的提高。為此，也就必須重視控制會計信息失真與加強政府誠信建設。首先，誠信的確是一種新的生產力資源。從微觀上來講，誠信可以使企業降低交易成本，提高企業的運行效率，甩掉繁重訴訟這個包袱。從客觀上來講，誠信可以避免更多的資本流出資本流程，加速資金的融通和增值。從整個國際大環境的角度來講，誠信可以維護中國的良好信譽，能為企業參與新的國際競爭輸入新的血液。其次，加快誠信的建設能夠促進信用消費的廣度和深度，這有利于解決我國經濟增長遇到的總需求不足的最大問題。
�。ㄎ澹┛刂茣嬓畔⑹д妫訌娬\信建設在維護社會誠信和構筑社會信用體系建設過程中起著至關重要作用控制會計信息失真，促進政府誠信建設，不僅是為了繼承和發展中華民族的傳統美德，也是加速發展中國現代化建設和推進依法治國的必然要求。在社會經濟運行中，國家機關、事業部門實際上扮演著代理人的角色，既掌握著行政權力，又承擔著公益事業責任。因此，追根溯源，政府的誠信既是第一位的也是一切的根本，沒有嚴明的法度以及執法的公允，只是要求公民都來誠實守信，那不僅不現實，對于公民來說也是不公平的。所以控制會計信息失真不僅是政府誠信建設中的一項具體內容，而且是當前促進政府誠信建設的一項行之有效的措施，兩者是相輔相成、互相促進的關系。同時，控制會計信息，促進政府誠信建設對于實現企業、個人、中介組織、政府四級信用體系建設和強化政府誠信建設的導向作用、監控職能都具有十分重大而緊迫的現實意義。
三、控制會計信息失真，促進政府誠信建設的對策與建議（一）加快誠信道德規范的重建誠實守信是中華民族的傳統美德，是中國傳統倫理文化的重要范疇。如今誠信不但是立身處世之本，在社會主義市場經濟條件下，仍然是社會信用的基礎，仍然是市場正常運行中的重要法則。2002年初，安然審計案—這起國際會計界的世界大案，再一次警示人們：無信不立，信乃安身立命之本。為此，控制會計信息失真，也需要從重視誠信道德規范的重建入手。
第一，要廣泛宣傳，強化人們的誠信意識。積極運用社會輿論工具，通過宣傳、教育使人們認識到會計信息失真對社會、企業、個人和政府的危害，從道德層面上確立提供真實可靠的會計信息是社會主義市場經濟內容要求的意識規范。
第二，在國家機關、事業部門廣泛開展以“誠信與職業道德”為主題的專題教育和建設活動。教育要以江澤民同志“三個代表”重要思想為指導，搞好“四個結合”：把誠信與職業道德教育結合起來，強化職業道德意識；把誠信與控制會計信息失真結合起來，以真誠贏得信譽；把誠信與開展《公民道德建設實施綱要》結合起來，增強國家公務人員的道德修養；把誠信、職業道德教育與后續教育結合起來，保證教育的經常性和長期性。從而實現全面提高政府官員、會計人員、企業負責人和管理人員的誠實守信和職業道德水平。
第三，優化誠信建設的環境。誠信建設是一項復雜的系統工程，在這項工程中，政府擔負著重要的職責，扮演著重要的角色。如建立個人誠信檔案、完善信用制度的立法，特別是建立對失信個人、單位的處罰機制，加大對各種非誠信現象的監督和打擊力度等，離開政府的介入和導向作用是很難推進的。
第四，建立和完善誠實守信的獎勵機制。誠實守信原則是中華民族的傳統道德體系中一個重要內容。在社會主義市場經濟條件下，我們應該聯系今天的實際，針對存在的問題，通過建立和完善誠實守信的獎勵機制，對誠實守信的個人、行政部門和事業單位應予獎勵和支持，使其行為能夠獲得相應的收益，從而大力倡導誠信為本的原則，提高領導干部和公務員隊伍的道德素質。
第五，堅持誠信建設政府為先。當前，必須以政府誠信建設帶動全社會的誠信建設，以政府機關、事業單位的控制會計信息失真為突破口，嚴格行政執法責任制和行政過錯追究制，提高政府誠信水平。
第六，建立建全領導干部的誠信考評機制。這就要求在控制會計信息失真與促進政府誠信息建設過程中，各級領導首先要做講誠信的領導，正人先正已，教育者首先要受教育，這是個普遍原則。誠信作為一種道德要求，不能只停留在口頭上，而必須落實在實際行動中。誠信教育不只是對老百姓進行教育的問題，更重要的是領導者要率先垂范，做好表率。只有做到這一點，控制會計信息失真與促進政府誠信建設才抓住了關鍵環節，才不會失信于民。
（二）提高行政部門和事業單位的規范化、法制化程度會計信息失真的形成主要是權力人所為，但管理機制不健全、不完善、不科學、不規范，則是政府部門、事業單位的權力人違規的重要原因之一。因此，必須把提高國家機關、事業部門的規范化、法制化水平和完善干部監督制度作為控制會計信息失真的重要手段。
1.規范政府機關、部門的行政立法行為�？刂茣嬓畔⑹д媾c促進政府誠信息建設，必須法治化，必須用法治的精神要求國家機關、事業部門貫徹誠信原則。根據法治社會的要求，政府的一切行為必須受法律約束，只有規范國家機關、事業部門的立法行為，才能促進政府誠信建設。
2.加強對行政權力的監督和約束，完善行政法規。盡管改革開放以來制定了很多機構方面的規章制度，但在現實生活中，人們并不按這些規范辦事，行政法規約束不了現實中的官場邏輯，人們遵從領導人的權威，人格權威大于機構權威和法律權威，領導者個人的言行、意志不受規章制度的限制。因此，既要制定會計信息的管理法規，明確各層次權限人員的職責、權力、義務、處罰和保護規定來控制會計信息失真，而且要完善行政方面的法規。
3.法律面前保證官民平等。黨員和干部執行、遵守法律，法律面前官民平等，這是法治國家的基本要求，也是衡量一個社會誠信程度高低的標志，更是控制會計信息失真與促進政府誠信建設的基本保證。鄧小平同志指出：“人人有依法規定的權利和義務，誰也不能占便宜，誰也不能犯法。任何人犯了法都不能逍遙法外�！睘榇�，各級組織、人事部門考核干部時，應該嚴格貫徹執行中共中央關于《黨政領導干部選拔任用工作條例》，應該把是否利用權力制造虛假會計信息和失信列為重要內容，對誠信記錄有問題的干部應實行一票否決。
（三）完善審計監督制度，加強審計監督1.強化審計工作的獨立性。堅持審計工作的獨立性，是控制會計信息失真的前提與保證。因此，要通過改革使審計的獨立性在法律地位、隸屬關系、人員任免、職責權限和經費來源等方面得以更加明確和充分體現，以增強審計機關抗干擾的體制機能。當前，一是理順上下級審計機關的關系，就是改變業務領導只是下達審計任務的做法，加強政策指導和協調；二是在審計方式和方法上，實行重大項目聯合審計、異地交叉審計；三是實施審計公告制度，將審計結果的通報權和公布權交給審計機關，在不涉及審計機密、被審計部門商業機密的前提下，由審計機關自己決定向社會通報或公開審計結果；四是改過去由審計機關向政府報告，改成同時向人大和政府報告；五是逐步實現省以下直管模式，即省級審計機關垂直管理省級以下審計機關。使政府審計機關的綜合監督職能在控制會計信息失真與促進政府誠信建設過程中得到真正發揮。
2. 加強對“收支兩條線”的審計監督。加強預算外管理，深化“收支兩條線”改革，是建立公共財政的主要內容，是從制度上、源頭上控制會計信息失真和治理腐敗、促進政府誠信建設的重要措施之一。要加大對“收支兩條線”的審計力度，對不嚴格執行預算外收支計劃，收繳不分離，收支不脫鉤，不按規定解繳等違反“收支兩條線”制度的單位和主管人員要嚴格依法進行處理、處罰。
3.認真開展領導干部經濟責任審計。在審計過程中，要注重從領導部門和領導干部著眼，將那些為了個人政績而逼迫會計人員造假的領導者，將那些在“官出數字，數字出官”的“數字游戲”中撈取了既得利益的領導者，將那些主動參預造假的主管人員作為審查的重點、揭露的重點、打擊和處罰的重點，并建立過錯期后責任追究制度。從根本上鏟除會計信息失真的土壤和保護傘，提高行政人員的官德。
4.強化對社會審計的指導、監督。由于我國社會審計還處在發展和完善階段，其外部環境、自身建設、行業監管等方面的原因，使得社會審計過多過濫，無序競爭，職業質量難以做到令人滿意，銀廣夏等事件就是證明。因此，政府審計必須加強“對依法獨立進行社會審計的機構的指導、監督、管理”工作，使之更好的適應市場經濟建設的要求，在控制會計信息失真方面發揮其職能作用。
5.健全內部審計制度，指導內部審計行使內部監督職能。部門和單位內部設置的審計機構對本部門、單位的財務收支和經濟效益進行監督、檢查和評價。是我國審計組織體系的重要組成部分，也是部門和單位內部控制不可缺少的環節。目前，部門和單位內部審計在獨立性、隊伍構成、工作范圍等方面還有很大差距。因此，應提高內部審計的地位的同時，還需要采取各種措施健全內部審計制度、規范會計基礎工作、建立會計失真的責任追究制度，使之在控制虛假會計信息和促進政府誠信建設方面發揮更大作用。
（四）強化法律責任，加大執法力度在加強會計誠信建設同時，必須加大對虛假會計信息的執法力度，加大造假者的“不誠信成本”。如建立非誠信“案底”或信用信息庫，檔案是人類在社會活動中直接形成的歷史記錄，具有原始的、不可再生的基本屬性。無論是依法誠信經營者，還是非法違規欺詐者，都會留下其行為軌跡的記錄。而這些都應反映在國家機關、事業部門中的相關檔案中。可以通過采集、儲存、整理，形成誠信信息庫。使不法分子一次造假的損失、影響的后果殃及終生，得不償失。當前，必須依法對造假行為負有直接和間接責任的個人和單位加大處罰力度。要改變過去審計處罰只罰單位不罰個人的做法，對被審計單位會計信息失真等違反財經法紀的責任人和受益者一并予以處罰。如浙江省縉云縣“罰單位一千，不如罰個人一百”的實踐經驗值得我們借鑒。嚴格執法和重罰個人的作法，能使控制會計信息失真，促進政府誠信建設取得事半功倍的效果。
（五）充分發揮社會與論監督作用許多機關部門、企業、個人對查出來的問題，不怕內部處理，經濟懲罰，就怕在報紙上公開，在屏幕上亮相，因此， 應充分利用新聞、報紙、電視、電臺等形式，將會計信息失真的個人、單位及單位領導人在社會上和媒體上曝光。如最近，山東省平邑縣對向審計機關提供虛假缺失會計資料的某局給予單位罰款25萬元、全縣通報、“一把手”調離的處罰，同時，在報紙上進行曝光的經驗值得借鑒。
�。┩晟茣嬛贫冉ㄔO，規范會計工作1.推行會計委派制和會計代理制。目前，會計委派制和會計代理制作為一種全新的會計管理體制的思路已經在一些地方或單位進行了嘗試，并取得了一定的成效。對行政部門、事業單位來講，會計信息主體往往是政府，進行會計委派制后，一是會計人員成為國家利益的代表，財會人員提供的信息必然能滿足政府和主管部門的需要；二是將會計人員的人事權、考核權、工資發放等從所在單位分離出來，解除了會計人員的后顧之憂，使會計人員能夠相對獨立地行使監督權，有效地控制會計信息失真現象；三是有利于控制和監督腐敗，加強國有資產管理，維護政府廉潔、誠信形象；四是有利于加強預算外資金的管理，進一步強化預算的嚴肅性、工作的計劃性，有效控制私設“小金庫”、隨意開設賬戶等問題，促進會計基礎工作規范化。
2.要順應正在逐步推進的部門預算制度、國庫集中支付制度、政府集中采購制度等財政制度改革，逐步調整會計核算流程和財務處理方法。從而保持政府機關、事業部門會計工作和財政制度改革協調一致，保證新財政制度下會計信息的真實性。
3.建立和完善政府機關、事業部門會計信息披露制度和法規。會計信息是經濟管理的基礎，但國家機關、事業單位的預、決算報告制度存在形式不統一、項目列示不科學等弊端，在一定程度上影響了會計信息的失真。因此，我們必須通過建立更加科學、全面的國家機關、事業部門會計信息披露制度和法規，從根本上系統的解決會計信息失真問題。
4.采用權責發生制作為會計核算基礎。20世紀90年代以來，越來越多的國家開始在公共部門實行權責發生制作為會計核算基礎，因為這一改革對加強公共部門會計信息的全面性和透明度，提高國家機關、事業單位運行效率，改善政府經濟政策的持續性都有重要的作用。我們可以先從政府機關、事業部門開始，逐步推廣到財政總預算會計。
總之，完善制度、加強監督、嚴格執法、誠信道德建設，哪一個都不能少！惟其控制會計信息失真，強化政府誠信建設的導向作用、監控職能，會計信息的真實、合法、公允才有希望，社會誠信建設就一定有成效。
