我國自1998年開始正式推行政府采購制度以來，取得了明顯的經濟效益和社會效益。據不完全統計，截止1999年底，各地共簽訂采購合同13000多份（1998年為2000份），采購規模約為110.35億元（1998年約為31億元），其中，自籌資金約19.25億元，共節約資金14.37億元，平均資金節約率為13.02%（摘自樓繼偉副部長在全國政府采購工作會議上的講話）。2000年我國政府采購工作全面展開，政府采購的規模和范圍均有較大幅度增加，僅上海市各級政府采購機構就組織實施政府采購項目4524批次，采購金額達27.1億元。 
　　 
　　一、政府采購的節約率 
　　 
　　政府采購的節約率是考察政府采購效益的重要指標，在政府采購制度推行的初始階段，該節約率一般是指預算資金節約率。改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制不斷健全和完善，但與之相適應的公共財政體系明顯滯后，支出管理又是其中的一大薄弱環節。政府采購的預算資金節約率偏高揭示了長期以來我國預算管理的粗放，并從一個側面反映了實行政府采購制度的必要性。 
　　 
　　我國是發展中國家，財政既要滿足公共部門的資金需求，還要承擔規模龐大的基本建設項目，資金供求矛盾相當突出。緩解財政壓力依賴于"開源節流"，有關統計資料表明，"開源"與"節流"對于緩解財政壓力所做貢獻的比例大約為1 ：3，這或許就是財政部提出要用三年左右的時間爭取使財政支出管理改革取得突破性進展的重要原因。隨著預算管理方法的改進，國庫集中收付制度的推行，預算編制準確程度必將逐步提高，對財政資金的監控力度將進一步加大，政府采購的預算資金節約率會不斷降低。 
　　 
　　事實上，政府采購對預算資金的節約屬于財政部門挖掘自身潛力，堵塞預算資金審批環節等方面存在的漏洞，通過制度方式和技術手段降低信息不充分而取得的成果。該節約率的降低是不可逆轉的趨勢，是財政支出管理科學化、精確化的體現。那么，應當如何衡量政府采購的效益呢？從長遠講，政府采購的市場價格節約率才是考察政府采購效益的科學依據。 
　　
　　考慮到商品的市場價格起伏不定，可以把供應商平均報價近似為市場價。這是因為：政府采購規模龐大，采購行為具有連續性，供應商極其渴望進入并占領政府采購市場，其平均報價一般比市場價要低，將供應商平均報價作為市場價計算出的節約率很嚴謹。預算資金節約率只能作為考核財政預算編制準確程度的參考指標，實際采購價與市場價相比得出的節約率才能真正體現政府采購的效益。應當著重指出一點：政府采購的節約率也是一枚雙仞劍，與市場價相比，過低的節約率也不正常，甚至不可取。因為政府采購還肩負著規范市場秩序，防止不正當競爭，如低價傾銷等行為的職責。 
　　 
　　二、政府采購的效益分析 
　　 
　　政府采購的效益不僅包括經濟效益，還包括社會效益。政府采購的經濟效益表現為供應商平均報價或預算資金的節約率，與此同時，政府采購還具有許多社會效益，也就是經濟學上所謂的正的外在性（Positive Externality）：（1）政府采購是加強廉政建設，從源頭上遏制腐敗的有效手段；（2）政府采購可以規范市場秩序，扶持國內產業，特別是高新技術產業的發展；（3）政府采購作為一項重要的財政政策，是國家對經濟實行宏觀調控的重要手段，對于穩定市場供求、平抑物價等起著重要作用。此外，政府采購對保護環境、促進就業、加強對國有資產管理等也具有重要意義。 
　　
　　如何才能最大限度地提高政府采購的效益呢？主要有以下三條途徑： 
　　 
　　（一）充分引入競爭機制 
　　
　　根據財政部《政府采購信息公告管理辦法》等有關規定，政府采購管理機構應建立嚴格的采購信息披露制度，要求采購機關在規定的媒體上公開發布各類采購信息，讓所有合格的供應商及時獲取政府采購信息，并有機會參與政府采購市場的競爭，對應當公開招標的項目一律公開招標，維護政府采購"公開、公平、公正"和有效競爭原則。 
　　 
　　（二）提高采購工作水平 
　　
　　政府采購計劃的編制應當與預算編制同步進行，或者適度超前，必須嚴格按規定對采購計劃進行細化，實現政府采購的規模效益。集中采購機關在采購過程中可以靈活運用各種談判技巧，充分利用政府采購的規模優勢以及采購活動的連續性，獲取滿意的價格和售后服務，并對供應商的履約情況進行評估，不斷完善政府采購供應商的市場準入機制，降低采購風險。積極推行國庫集中支付制度，簡化采購資金流轉環節，提高資金使用效益。 
　　
　　在采購方式上，政府采購應當以招標采購方式為主，同時對定點采購、網上競價采購等進行積極探索，不斷提高采購工作的質量和效率。在招標采購中，評標是重點工作環節，存在的不確定性因素較多。為了規范評標活動，國家計委將下發《評標委員會和評標方法暫行規定》，適用于依法必須招標項目的評標活動，明確規定評標活動要遵循公平、公正、科學、擇優的原則；招標人應采取必要措施，保證評標在嚴格保密的情況下依法進行；任何單位和個人不得非法干預或者影響評標的過程和結果。 
　　 
　　（三）擴大政府采購范圍，增加集中采購比重 
　　
　　根據國際慣例，政府采購金額一般占國內生產總值（GDP）的10%左右，占財政支出的30%左右。2000年我國的GDP約為88000億元，按此口徑計算出的政府采購規模約為8800億元。考慮到我國正在進行現代化建設，生產建設性支出的比例相對較高，政府采購實際規模估計會超過10000億元。與之相比，已納入政府采購范圍的資金額度明顯偏低。我國實行的是集中采購與分散采購相結合，以集中采購為主的政府采購制度。由于對分散采購的監控力度很難到位，而集中采購不僅能夠實現規模效應，還有利于加強對采購行為的管理和監督。所以應進一步提高政府采購機構的管理和操作能力，不斷增加集中采購的比重。 
　　 
　　政府采購的凈效益不僅包括實行政府采購制度所產生的經濟效益與社會效益，還取決于政府采購的成本，降低政府采購的成本是提高政府采購凈效益的重要途徑。英國有些公共部門指出，通過政府采購獲取商品的價格屬于沉沒成本（Sunk Cost），實際采購成本還應當包括采購過程本身消耗的費用，筆者很贊同這一觀點。更何況，政府采購制度本身就是為了降低公共部門購買性支出的成本，所以降低政府采購自身的成本對推行政府采購制度具有特殊的意義。 
　　 
　　NP = P1+P2-C （公式1） 
　　 
　　NP：凈效益 P1 ：經濟效益 P2 ：社會效益 C：成本 
　　 
　　三、政府采購的成本分析 
　　 
　　政府采購工作的主要成本包括政府采購機構的人員經費、公務費、業務費等等。如何才能在保證政府采購機構日常工作順利開展的前提下，盡量降低這些成本呢？主要有以下兩條途徑： 
　　 
　　（一）根據采購規模確定政府采購機構設置模式 
　　
　　采購規模大的地區設立單獨的采購管理機構和采購操作機構，由集中采購機關按照規范的程序自行組織實施采購。規模小的地區（如縣一級）可以只設立采購管理或協調機構，采購任務委托上級采購機構或中介機構操作。在目前政府采購規模還比較小的情況下，推行政府采購制度不宜搞"大而全、小而全"，否則必將導致機構臃腫，造成采購工作的效益低下，對全面推行政府采購制度造成嚴重的負面效應，不利于社會各界對政府采購工作達成共識。 
　　 
　　隨著政府采購規模的擴大，集中采購比例的上升，政府采購從業人員必將會增加，這是否會導致公務人員膨脹呢？如果處理得當的話，不會產生類似問題。實行規范的政府采購制度，需要設置相應的機構和人員。目前政府機關正在進行機構和人員精簡，由于編制等方面的原因，許多地區政府采購管理機構與操作機構并未真正分離，既充當運動員又充當裁判員。對政府采購制度的健康發展形成一定隱患。 
　　 
　　監察部、財政部、審計署在《關于2000年推行政府采購制度工作的意見》中明確要求"管理機構與集中采購機構要分開設立，形成制衡"，樓繼偉副部長曾經指出"目前不少地方設置的采購機構沒有將政府采購的管理職責和具體操作分開，而是將政策與事務合一，這與政府采購最基本的公開、公平、公正原則要求是想悖的。如不注意及時糾正，今后很多問題的根源可能將出自這一模式"。從政府整體角度出發，實行政府采購制度以后，各預算單位采購工作量大幅減少，后勤人員可以相應剝離，減少的人員肯定會大大多于政府采購機構增加的人員。所以，實行政府采購制度可以彌補政府職能的"缺位"，不僅不會造成公務員隊伍的進一步膨脹，還有助于實現"小政府、大社會"的合理格局。 
　　 
　　（二）降低政府采購業務性成本 
　　
　　對于采購工作必須要消耗的成本，如招標公告費等，財政部已經公布了解決辦法。《政府采購信息公告管理辦法》第四、第五條規定，由"財政部按照相對集中、受眾分布合理的原則，指定發布政府采購信息的報刊和網絡等媒介。省級政府采購管理機構還可以指定其他報刊和網絡等媒介公告信息，但公告的信息必須一致。財政部指定的媒介應當免費刊登和發布政府采購信息。省級政府采購管理機構指定的媒介原則上免費刊登和發布政府采購信息"。政府采購信息公告的成本已經妥善地得以解決，今后不得再以增加采購成本為由回避公開招標。這從一個側面也反映了政府采購的公益性，需要社會各界的支持和監督。 
　　 
　　隨著科學技術的飛速發展，電子商務（Electronic Commerce）在英、美等國的政府采購工作中得到廣泛運用，極大地提高了采購效率，有效降低了采購成本，同時使采購合理化，對小額采購尤其如此。在美國的"采購改革網絡"（簡稱"ARNET"）中可以迅速快捷地查找各類政府采購信息。該網絡包括：（1）信息窗。可以查找《聯邦采購條例》等電子資料；（2）商業或資產采購機會，提供政府機構資料、資產采購計劃及其他信息；（3）典型的采購案例，以及采購技能培訓等。 
　　
　　美國政府采購市場上高于25000美元的采購信息都可以刊載在《商業日報》及其特設網絡（網址：）上，并免費提供。美國政府采購機構還使用電子目錄及電子合同網絡系統，該系統對所有合同業務進行分類管理。這樣，政府采購機構可以瀏覽目錄或該網絡系統，也可以通過電子技術直接定貨，不僅縮短了定貨周期，減少了采購中所需的財力物力，還保證了采購商品的質量，使政府獲得最大的收益。 
　　 
　　上述先進經驗都值得我們深入學習。我國政府采購開展較晚，許多基礎工作還有待加強，軟、硬件設施也需要不斷完善，短時間內還不能過多地依賴電子商務來完成政府采購工作。但電子商務的是降低采購成本，提高采購工作效率的有效途徑，是政府采購工作的發展方向。我國許多政府采購機構都已經建立了政府采購網站，通過網站發布采購信息，宣傳政府采購政策，提供標書下載等多種服務，有部分政府采購網站還成功實行了網上競價采購，具備了初步的電子商務功能，有效降低了采購成本。 
　　
　　然而，政府采購網站的建設以及日常運作也需要一定的資金投入，如何解決這部分費用呢？商業性網站主要通過廣告等形式獲利，政府采購網站屬于非贏利性質，但也可以通過評估采購工作，選取一些較好滿足了政府采購市場的產品在網站上進行宣傳，讓預算單位了解產品的詳細性能等情況，收取一定的廣告費用，維持政府采購網站收支平衡，減輕納稅人的負擔。國外政府采購的另外一個發展方向是電子采購卡，我國目前也有個別地區成功地開發出電子采購卡，并成功地運用于定點采購等項目中，值得借鑒和推廣。 
　　
　　對政府采購的標書收取工本費是合情合理的。集中采購機關實際操作經驗表明，如果不對標書收費，有些不負責的供應商領取標書但不前來投標，開標時可能出現投標供應商不足法定要求，造成廢標等情況，延誤采購時間。根據成本與費用相匹配的原則，收取適當的標書制作工本費完全合乎情理。根據《關于同意收取政府采購招標標書工本費的通知》[滬財綜（2000）2號和滬價行（2000）103號]，上海市政府采購標書收費標準為：貨物和服務類的招標標書工本費每套150元；工程類招標標書工本費每套300元，收費收入實行"收支兩條線"管理。這部分政府采購成本以收費的形式讓相關單位直接承擔是較好的選擇。 
　　 
　　政府采購的成本--效益分析是一項極為復雜的工作，以上僅僅是筆者幾點不成熟的想法，精確的分析需要詳盡的數據，并引入計量經濟學等工具，但增強成本意識對政府采購從業人員而言至關重要。實行政府采購制度的最終目的是什么？不就是用好納稅人的每一分錢，降低公共部門的運作成本嗎？如果連政府采購本身的運作成本都控制不住，還談什么節約財政支出、提高財政資金使用效益呢？想起"希望工程"中那雙充滿求知欲望的雙眼，我們能說些什么，這本是政府應當提供的福利呀！如果政府采購機構能通過降低自身運作成本，進而提高公共支出的使用效益，將節約的資金用于教育、科技等急需財政資金投入的領域，才真正可以說是不辱使命。