一、房地產稅計稅依據改革的必要性

　　（一）內外稅制不統一  在現行內外分開、房土分開的房地產稅制下，外資企業保有土地時的稅收成本幾乎為零，其稅負明顯小于內資企業。這種“超國民待遇”雖在改革開放初期為吸引外資起到了一定積極作用，但在世界經濟全球化的今天，尤其是我國加入WTO后，外資企業將在更多領域進入中國市場，這種內外區別對待的房地產稅制將大大損害內資企業的利益，影響稅收的公平性原則。

　　（二）房地產稅制老化

　　在世界主要國家已經實行從價征收房地產稅的今天，我國仍以納稅人使用土地的面積作為計稅依據顯然不符合房地產稅的發展趨勢。這種簡單的計征方法雖然在操作上比較簡便，但卻造成納稅人在保有土地時的稅收成本明顯偏低，致使納稅人可以不在乎土地的稅收成本，低效率地使用土地。

　　目前對房產雖是從價征收房產稅，但過多依賴會計制度確認計稅依據的方法也存在諸多問題。例如，由于納稅人對會計制度的理解不同造成計稅依據的不統一，由于房產取得形式和取得時間的不同造成計稅依據內容的不一致，等等。

　　（三）調節力度較弱

　　目前房地產稅制調節力度較弱主要表現在對土地資源的調節上。與房產有限使用的特性相比，土地具有長期使用、不可再生等特征，因此土地是一種稀缺性資源，其經濟價值較房產更高。而在目前的房地產稅制下，高價值的土地資源卻承擔著低水平的稅負，房地產稅制對土地資源的調節力度較弱。如2001～2003年間，全國房產保有環節的稅收收入平均為278.2億元，遠遠高于同期土地保有環節的78.17億元的收入。也就是說土地在現行稅制下的稅負水平相對較低，現有房地產稅不能對土地資源進行有效調節。

　　（四）組織收入職能較弱

　　1.從房地產稅總體收入看，近年來我國房地產稅收入增速非常緩慢。2001～2003年房地產稅收入的環比平均增長速度只有14.93％，且增長速度在2002年后呈下降趨勢。同階段，全國房地產開發投資以平均每年25％以上的速度增長，房地產市場發展日益繁榮。按照一般規律，稅收收入與經濟發展應呈正比例的協調發展關系，而目前房地產稅收入的緩慢增長與全國房地產市場的快速發展非常不協調。房地產稅收入沒有因房地產市場的迅猛發展而快速增收，其組織收入職能沒有充分發揮出來。

　　2.從房地產稅占稅收收入比重看。從征收房地產稅較為成功的國家看，如美國、加拿大、英國等國家均建立了以房地產稅為主體稅種的地方稅體系，房地產稅收入占稅收收入的比例一般都超過了8％。而我國這一比例一般在2％左右。

　　我國房地產稅制所以存在上述問題，究其原因主要是計稅依據的設計已經不能適應市場經濟發展要求。這種不適應主要表現為：一是稅制本身的不公平性與市場經濟要求的公平競爭性不適應；二是房地產稅制缺乏合理的增長機制與經濟的快速發展不適應；三是稅收調節力度的下降與當今宏觀調控土地資源要求的上升不適應。以改革計稅依據為核心，進而建立一套公平、科學、現代、完善的房地產稅制是解決以上問題的根本。

　　二、房地產稅計稅依據改革的方案設計

　　（一）房地產稅計稅依據改革的基本思路

　　1.內外合一、房土合一。內外合一是指統一內外房地產稅制；房土合一是指將房屋和土地合并征稅。按照市場經濟公平競爭原則的要求，通過建立內外合一、房土合一的房地產稅制。達到營造公平稅收環境的目的。

　　2.確立房地產稅為地方稅的主體稅種。通過擴大征稅范圍、改變計稅依據確定方法及合并房地產保有環節的相關稅費，形成房地產保有環節的稅收增量，逐步擴大房地產稅的收入規模和收入比重，將房地產稅確立為地方稅的主體稅種。

　　3.加大房地產稅的調控力度。我國目前的宏觀經濟政策要求加大對房地產市場的調控力度，而增加房地產保有環節的稅收成本是提高房地產稅收調控能力的有效手段。因此，通過開征統一、規范的房地產稅可以抑制市場中的部分非生活必需性需求，從而規范房地產市場的發展。

　　4.在統一稅政的前提下，賦予地方適當的稅政管理權。對于稅基具有相對獨立性和明顯地域性的房地產稅，在統一基本房地產稅收政策的前提下可以下放部分稅政管理權限。如中央只負責制定房地產稅的基本法、規定各個稅收要素，而將制定實施辦法、評估規則，調整稅率（計稅價值比例）、評估周期幅度，選擇減免稅區域等權限賦予地方。這不僅有利于維護中央大的稅政統一，還有利于各地根據本地實際情況靈活處理稅收問題，從而促進本地區經濟和各項事業的健康快速發展。

　　（二）房地產稅計稅依據改革的方案內容

　　1.課稅對象。開征范圍內的所有房地產都是房地產稅的課稅對象。不再像舊稅制那樣對經營性房地產和非經營性房地產區分對待。按照房地產稅的基本理論，無論是經營性房地產，還是非經營性房地產，都毫無例外地享受了政府提供的公共服務，按照稅收的“受益原則”，兩類房地產都應成為課稅對象，承擔納稅義務。

　　2.計稅依據。從國際房地產稅發展的趨勢看，對房地產進行評估并據評估值征收房地產稅已經成為世界主要國家的共識。因此。新稅制應改變目前既有從量計征又有從價計征的雙重征收方法的局面，統一為從價計征，且按照房地產評估值征稅。

　　按照房地產評估值征稅必然要求根據市場情況運用適當的評估方法，對房地產進行批量評估。目前世界公認的評估方法主要有三種：成本法、市場比較法和收益法。三種評估方法各有一定的適用范圍。地方政府可以根據當地房地產市場的實際情況選用適當的評估方法。

　　3.征稅范圍。隨著改革開放的深入，農村地區的集體經濟得到了迅速發展，城市與農村地區的差距正在逐漸縮小，某些農村地區實際上已經演變為小城鎮，我國過去的城鄉二元經濟結構在某些地區正在逐漸被打破。以北京市為例，2003年郊區生產總值為820億元，比2002年增長15.2％；第二、三產業實現增加值351.7億元和373.0億元。分別比2002年增長20％和13.4％；農民人均純收入達6496元，實際增長11.5％。經濟的增長帶動了當地房地產市場的發展。越來越多的企業和居民來到這里投資置業，進一步促進了經濟的發展。形成良性循環。在這些地區企業和居民均享受到了與城市相當的公共服務，甚至有些公共服務的質量還遠遠高于城市。按照稅收公平原則的要求，享受了這些公共服務的企業和居民理應威為房地產稅的納稅人。因此。在這些城市與農村差異較小的地區開征房地產稅，不僅可以為當地政府籌集更為充足、穩定的稅收收入，提供有力的財力保證。而且還可以保證城市和農村不同納稅人間的稅負公平。

　　4.稅率。不同房地產在經濟活動中的收益是不同的。所能承受稅負的能力也是不同的。寫字樓、商場類型的房地產收益較高，承受稅負的能力較大，而住宅類型的房地產收益較低，所能承受稅負的能力自然較小。因止根據不同房地產的類型設置不同稅率符合稅收“量能征收”原則。除了可以利用稅率調節稅收收入外，還可以利用計稅價值比例調節。它類似現在房產稅和城市房地產稅中的“減除比例”，相當于給納稅人一定的折扣優惠，使納稅人能夠以相對較平和的心態接受房地產稅這一新事物。另外。可以賦予地方政府一定的調整權限，在規定的調整幅度內地方政府可以根據本地的實際情況選擇恰當的稅率和計稅價值比例。

　　（三）房地產稅計稅依據改革的實施步驟

　　房地產稅計稅依據改革大致需要同時經過兩條路線：一條是以改革房地產稅理論制度為代表的“政策路線”，房地產稅政策的制定者需要在前期充分調研的基礎上。通過對課稅對象、納稅人、計稅依據、征稅范圍、減免稅政策、稅費改革、稅負水平、立法工作等改革要素進行理論性研究探討，逐步建立起全新的房地產稅理論；另一條是以改革計稅依據確定方法為代表的“技術路線”，房地產稅的征收機關需要探討，實踐，確定新的從價計征房地產稅的評估方法，開發適應評估方法需要的技術手段，并在采集真實數據的基礎上開展模擬評稅和數據測算工作，完善評估標準和技術手段。

　　兩條路線之間盡管有著工作內容上的許多不同，但不是截然分開的。“政策路線”的研究成果將指導“技術路線”中某些具體問題的解決，為“技術路線”提供指導性意見；而“技術路線”的真實數據將為“政策路線”的理論研究提供準確的數據支持。

　　無論是“政策路線”還是“技術路線”，都需要詳實的改革計劃，內容包括改革的總體目標、實施步驟、保障措施、時間安排等，在計劃的推進過程中，可以本著“先易后難”，“先簡單后復雜”的原則，先期選擇具有典型地域特點、房地產市場發展較成熟的地區進行試點。待時機成熟時可先在試點工作取得較好效果的地區開征全新的房地產稅，最后再視情況推廣至全國。

　　此外，房地產稅制改革不僅需要財政稅務部門參加，還需要國土管理部門、房屋管理部門等多部門的協同配合。通過搭建房地產稅的法律框架，將部門間互相配合以立法的形式固定下來。逐步建立起以房地產數據資源共享為紐帶的順暢的部門分工，合作機制，從而形成一套多角度、多層次完善的房地產稅收法律制度，為順利開展評估征稅工作提供法律依據和保障。

　　三、房地產稅計稅依據改革的建議

　　（一）設立評估機構

　　評估機構是評估行為的主體，其業程度的高低直接決定著評估結果的公平性和準確性。美國、加拿大等國都設有獨立的評估機構，從目前取得效果來看，獨立的評估機構有利于房地產批量評估工作的開展。因此設置獨立的專業機構負責評估工作是很有必要的。在我國的房地產稅制改革中，可以將評估機構作為稅務機關的組成部分，與其他政策管理部門、征收管理部門并行設置。評估機構的職責應包括：評估手冊的制定、房地產稅源數據的采集和分析，批量評估房地產，爭議處理等其他職責。

　　（二）制定過渡政策

　　任何新舊制度的更替都會調整原有的利益格局。從國外某些國家改革的經驗看。在捷克、愛沙尼亞等東歐前社會主義國家，納稅人稅負的增加是房地產稅制改革的阻力所在。在我國房地產稅制改革過程中由于新舊稅制的差異較大，尤其是在計稅依據的確認方法上存在本質的差異，納稅人的稅負將會出現較大的變化。因此，處理好既得利益者的不滿情緒就顯得尤為重要了。

　　制定適當的過渡性政策是實施新稅制的有效保障。例如。可以允許一般納稅人在過渡期內逐漸增加房地產稅負，將稅負增加的壓力在一定期間內緩慢釋放；可以設定較高的標準，只對符合標準的住宅征稅，以取得公眾的支持；可以將部分農村和行政事業單位的用地，用房列入減免稅范圍，暫不對其征稅。

　　（三）儲備數據

　　評估征稅能否實行、房地產批量評估系統能否威功建立以及評估結果能否為公眾和政府接受，評估基礎數據的質量至關重要。基礎數據不能滿足評估要求、不易采集。就不能實行評估征稅，更談不上建立批量評估系統；市場數據不完善或者不能及時更新。就不能建立合理的評估數學模型。評估結果就會過多偏離市場價值。不被公眾和政府接受。因此，制定完善的數據采集制度和建立通暢的數據采集渠道是房地產批量評稅工作的前提。

　　基礎數據的采集制度和渠道，會因評估地區的實際情況而有較大差異。從北京市目前的房地產市場和數據管理情況來看，可以開辟多種渠道采集數據，并逐步實現制度化。基礎數據的采集渠道應著重從以下方面考慮：建立財產登記制度，通過要求納稅人定期或不定期地向稅務機關申報，逐步掌握全市納稅人的房地產稅源數據；建立與統計部門、房土管理部門等相關政府部門的數據資源共享機制，獲取房地產交易數據、成本數據、收益數據等市場數據；與房地產中介公司合作，獲取房地產市場數據。

　　（四）技術手段

　　在我國改革房地產稅收制度的進程中，必須考慮循序漸進地開發CAMA.綜合國外房地產稅發達國家開發CAMA的經驗做法，無論何種CAMA系統，其主要構成大致都是：數據管理子系統、市場數據分析子系統、評估子系統、評估結果管理子系統。數據管理子系統實現稅源數據采集、數據轉換和數據存儲；市場數據分析子系統實現市場數據采集、市場數據分析、市場數據報告；評估子系統實現評估數學模型建立，數學模型校準和價值評估；評估結果管理子系統實現評估結果輸出、評估結果上訴管理和評估結果統計報表。

　　另外，從國外的經驗看，隨著GIS技術從軍用轉向民用，更多的CAMA系統與GIS系統互相整合，逐漸形成了新的技術潮流。我國地域廣袤，百萬級人口的大城市眾多，房地產信息數據量極大。如果批量評估需要對特定區域的房地產信息進行統計分析。僅僅依靠人力是無法完成的。因此將GIS系統整合至CAMA系統，可以幫助評估人員及時準確地掌握房地產稅基礎數據，高效地實現批量評估房地產的功能。

　　（五）培養人才

　　按房地產評估值征收房地產稅在我國是一件全新的事物，其中涉及房地產稅收理論、不動產研究、房地產評估、數理統計、計算機應用、地理信息技術等多個專業領域的知識和技術，這都需要大量的具備上述一種或多種專業知識背景的專業型人才。在借鑒國外經驗和對外交流時也需要既精通專業又懂英語的人才。因此可以利用國際、國內的各種資源，采取多種方式，著力培養適應房地產稅制改革工作需要的專業型人才。可以與國際房地產稅協會、國際估價官協會等國際專業性組織合作，也可以與香港差餉署等在房地產稅方面具有先進管理經驗的政府機構合作，一方面邀請上述單位的專業人士來中國進行專項輔導，另一方面可以組織工作人員到上述機構進行工作實習。請他們為我們培養人才。還可以充分利用國內的大學或專業機構的專家資源。請國內專家和稅務部門一起研究工作，一方面有針對性地向專家請教，有效解決工作難題，另一方面可使工作人員在研究探討中不斷提高專業知識水平。

　　（六）立法工作

　　我國房地產稅制的立法工作大致包括3個步驟：

　　1.前期調研工作。從不同角度對房地產稅整體立法工作進行專題調研，為制定立法計劃、掌握立法程序、確定立法內容做好前期準備工作。2.擬寫房地產稅法的立法草案。在前期調研的基礎上，政策制定者按照預定的時間計劃擬寫完成房地產稅法的立法草案，并在規定的時間內上報立法部門。3.制定房地產稅的地方性法規。在房地產稅法草案規定的范圍內，各地根據自身情況制定房地產稅法實施細則、房地產稅評估規則等法規文件，以明確數據采集、評估方法、評估流程，爭議處理辦法等征收房地產稅過程中的實際操作內容。