一、推行全國統一的稅收執法責任制的必要性、可能性及現實選擇

　　（一）推行統一模式的稅收執法責任制的必要性

　　1、推行統一模式的稅收執法責任制是貫徹落實統一稅法和統一稅收業務規范的客觀要求。經過1994年稅制改革和多年稅收法制建設，我國基本上建立了一套全國統一的稅法體系和稅制體系，統一的稅法內容，不能允許存在不同的法律標準。

　　2、推行某一種現成的模式或幾種現成的模式同時推行，均不利于統一的稅法目標的實現。一方面，某一地方的執法責任制模式存在較大的局限性，對統一的稅法要求和稅收業務規范，會出現符合本地條件和體現本地利益的取舍、揚棄，有時甚至是沖突和違反。另一方面，多種模式同時推行，很可能帶來執法崗責各地不一，影響考核與追究的公正公平，同樣也會影響統一稅法既定目標的實現。

　　（二）推行統一模式的稅收執法責任制具有較強的現實可能性

　　1、稅收執法的專業化分工使推行統一的稅收執法責任制成為可能。近幾年全國稅收征管改革的一個顯著成果是實現了稅收工作的專業化管理，新稅收征管法明確了稅收征收、管理、稽查和法制應該相互分離，稅收業務按流程實現專業分工，稅收執法崗位的崗責對應關系越來越明顯，這正是稅收執法責任制的基礎和邏輯起點，為推行統一模式的稅收執法責任制提供了現實可能性。

　　2、稅收信息化建設的快速推進為推行統一模式的稅收執法責任制提供了現實可能。一方面，在稅收征管信息化條件下，各種稅收執法元素和變量，隨著數據化的要求，會進一步整合規范，另一方面，它使稅收執法質量考核手段實現了計算機化，并且執法責任制中的崗責真正成為稅收執法的坐標。

　　（三）人機結合的綜合模式應成為統一的稅收執法責任制模式的最佳選擇

　　不同稅收執法責任制模式的根本區別在于考核方式的不同。從大體上劃分，傳統方法中采用人對人的方式，現在則開始利用計算機進行。計算機考核在實施效果上有著人工考核所不可比擬的優勢：一是考核的廣度大大提高，計算機具有的海量分析功能可以在瞬間處理人工所不可能完成的工作量；二是考核的公平性有了質的飛躍。盡管如此，計算機考核仍然存在很多缺憾：其一，盡管隨著ctais和金稅工程的推廣，稅收信息化建設已經有了突破性的進展，但相比起龐大的稅收征管業務而言，仍然有相當多的執法行為沒有在計算機系統中留下記錄，特別是一些原始數據的錄入、后臺的管理、審批業務依舊以手工為主，這就使得一方面對這些行為的計算機考核無法實現，另一方面，由于很多執法行為是相互關聯、互相制約的，如果系統缺乏對部分關聯執法行為的篩選和分析，那么對已經實行計算機考核的執法行為的評價結果的可信度就降低了；其二，稅法及相關管理規則的變動性和不確定性，為尋找成熟、穩定的考核標準和邏輯分析方法增加了難度；其三，由于對信息技術的掌握和認識程度上的差距，使得相當多人工條件下成熟的方法和標準沒有轉變為計算機語言。因此，實際上在現實情況下只能推行人機合一的考核方式的稅收執法責任制。

　　二、統一的稅收執法責任制模式的基本內容和思路

　　統一的稅收執法責任制主要應當包括明晰具體的崗責體系、合法高效的工作流程、公平公正的評議考核、嚴格務實的過錯追究，它們構成稅收執法責任的基本框架。

　　（一）關于崗責體系

　　崗責體系是執法責任制中最為基礎的一項制度，直接關系到其他三項制度的制定和實施，其中與考核評議制度的關系尤為緊密。

　　制定執法崗責制度應遵循以下幾項原則：一是法定原則；二是從實際出發的原則；三是互不交叉重疊原則；四是廉潔與高效相統一的原則。

　　（二）關于工作流程

　　工作流程的建立和健全，為考核評議提供了現實的可能。主要表現為：一是具有極強的針對性；二是具有真實性；三是具有便利性；四是具有相對的公平性和合法性；五是體現了程序和實體并重的考核標準要求；六是有助于解決對領導崗位履行職責的考核問題；七是體現了過程控制的管理理念。

　　（三）關于考核評議

　　從考核的原理來看，考核的實質就是回到原行為作出的條件下，對照既定的行為規則，看行為的后果是否與考核或執法標準相符。傳統的人工考核方法大多遵循了這一基本原理，但卻帶來一個兩難的問題：一方面，如果對所有執法行為都做徹底的回歸分析；另一方面，如果不做徹底的回歸，又難保某些違法或過錯行為不被漏掉。正如前面所述，傳統的人工考核采用隨機抽樣的方式確定考核路徑，結果造成大部分的效率浪費在驗證一些正確的執法行為上，顯然不足為取，而其失敗的原因就在于考核路徑選取的隨意上。一般來說，選擇考核路徑應當考慮以下幾個條件：一是公平性；二是合法性；三是針對性；四是便利性；五是真實性。

　　（四）關于過錯追究

　　執法過錯追究有一個深度和廣度的問題，從行政監督的內容來看，任何一級行政機關都應對本級行政行為負責，從這個意義上講，哪一級出現執法過錯，都應該受到追究。當然，同一執法過錯行為，可能涉及到兩級或數級執法人員，在過錯責任的劃分上就有一個“度”的問題，這不僅取決于崗位責任的明晰與否，還要受制于過錯追究制本身對過錯責任輕重和大小程度在不同級次之間的劃分。主要涉及到一個執法監督和行政監察職能的交叉問題，有執法過錯，就應當承擔相應的執法責任，從這個意義上講，執法過錯責任，不能僅限于行政處理，不僅應依法給予行政處分，依法應追究刑事責任的，還應移交司法部門處理。

　　三、推行統一的稅收執法責任制必須解決的相關問題

　　（一）稅收執法責任制與日常崗位責任制的結合問題

　　日常崗位責任制是涵蓋整個稅收工作的行為規范，而稅收執法責任制則是對稅收執法崗位人員的執法行為規范。兩者之間，有一種包含與被包含的關系。前者除考核業務工作外，還考核業務以外的其他工作內容。由于稅收執法工作是稅收工作的核心，直接涉及納稅人的權益和國家的稅收利益，是依法治稅、依法行政的關鍵。因此，稅收執法責任制是日常崗位責任制的重中之重。只有稅收執法責任制的全面推行，才能為日常崗位責任制的全面推行奠定基礎。

　　（二）稅收執法責任制與征管“七率”考核和其他綜合考核的關系問題

　　當前稅務機關為加強稅收征管，規范稅收執法，提高執法水平，正在實施征管質量考核，對登記率、申報率、入庫率、欠稅增減率、滯納金加收率、申報準確率、處罰率等七項指標進行考核。這種考核的結果往往事與愿違，首先，它沒有完全符合合法性的條件，特別是當一些“率”的選擇口徑過窄，通過“率”篩選的行為往往存在更為嚴重的違法情況。如高的入庫率，有可能掩蓋非法減免稅的嚴重問題。其次，它在計算機考核的狀態下能夠保證便利性，但在一些沒有實行信息化管理的地區，這一路徑基本上很難實現。第三，真實性是它面臨最大的挑戰。因為“率”本身并不能直接反映執法的狀態，而是根據執法的結果人工操作的結果。當然，在計算機管理的情況下，這些“率”并不能人為地進行修改，但在手工狀態下“率”的真實性值得懷疑。

　　（三）稅收執法責任制與ctais的銜接問題

　　ctais 是大征管軟件，其目標是實現稅款征收的全過程微機監控，使稅收征管信息化、集約化。應該說ctais的推廣和普及，為本文所主張的稅收執法責任制模式提供了可能。推行稅收執法責任制必須依托ctais，才有生命力，無論是崗責體系、工作規程主要內容應與ctais的內容相吻合，而且考核評議與執法過錯追究也應逐步通過ctais體現。但是，由于ctais本身的現實局限性，稅收執法責任制的推廣還不能完全依賴它。當然，推進稅收執法責任制，也能促進 ctais的推廣和完善。

　　（四）關于稅務行政審批權對執法責任制運行的影響問題

　　目前，稅務行政審批權限較為集中在較高級次，內容眾多，如對一般納稅人的認定、所得稅的扣除項目、虧損彌補、出口退稅、減免稅等事項，雖然符合上收執法權的要求，一定程度上解決了以前隨意審批的問題，但由于處理層級過多，效率低下，嚴重制約了信息化建設，影響了納稅人的合法權益，如對緩交稅款的不審批、延遲審批，會造成不應有的欠稅，納稅人的合法權益因此受到損害。而且，這些審批權限缺少規范，延時審批、無正當理由不審批、違規審批等情況發生以后，自下而上的監督在當前條件下又不大可能有大的作用，對執法責任制的運行的負面影響不可低估。因此，我們認為對當前稅務行政審批權限應進行必要的清理整合，對確有必要保留的，應考慮適當下放，對納稅人權益影響較大，又不利于稅收征管效率的行政審批權，應考慮取消。