摘要：文章在詳細闡述了稅收執法責任制的內涵之后，仔細分析了推行稅收執法責任制的現實意義，指出了推行稅收執法責任制應發揮的作用和應注意的問題。

    依法治稅是新時期依法治國方略的重要組成部分，也是新時期做好稅收工作的基礎和靈魂。推行稅收執法責任制是規范稅收執法行為、實現依法治稅的重要舉措。但是，各級稅務機關對稅收執法責任制的理解存在很大分歧，各地推行的稅收執法責任制也各不相同。本文試從稅收執法責任制的內涵入手，對稅收執法責任制的淵源和概念、對推行稅收執法責任制的實踐意義和相關問題作些嘗試性探討。

    一、稅收執法責任制的內涵

    （一）稅收執法責任制的演變過程

    改革初期，鄧小平同志通過對原有的政治體制中的一些弊端的分析，就明確指出要建立和加強責任制。他說：“在管理制度上，當前要特別注意加強責任制。”“現在，各地的企業事業單位中，黨和國家各級機關中，一個很大的問題就是無人負責。名曰集體負責，實際上等于無人負責。一項工作布置以后，落實了沒有，無人過問，結果好壞，誰也不管。所以急需建立嚴格的責任制”（《鄧小平文選》第二卷，第150——151頁）。這是對包括行政機關在內的國家機關提出的普遍要求，也是我們黨在新時期最早提出責任制問題。隨著改革開放的深入，黨中央和國務院以正式的文件對建立和推行行政執法責任制提出了明確要求。1996年，江澤民同志在黨的十五大報告中提出，“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本策略……一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制。” 金人慶同志在2001年8月1日的全國稅務系統依法治稅工作會議上指出依法治稅需要建立和完善執法責任的考核機制，正式將推行稅收執法責任制擺上重要日程。2001年11月20日，國家稅務總局發布了[2001]126號《稅收執法過錯責任追究辦法（試行）》、[2001]127號《關于全面推行稅收執法責任制的意見》和[2001]130號《稅務人員執法資格與執法能級認證暫行辦法（試行）》三文件，拉開了全面推行稅收執法責任制的序幕。

    （二）稅收執法責任制的概念

    稅收執法責任制是指依據國家稅法及其相關法律、法規，界定稅收執法機關和執法人員的執法主體資格，明確執法責任，規范執法程序，并通過考核執法質量和追究過錯責任，從而有效地監督和規范稅收執法行為，保障稅收管理相對人的合法權益的一種執法監督制度。

    （三）稅收執法責任制的理論依據

    我國《憲法》第十三條規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法制國家。”《憲法》作為我國的根本大法，是推行稅收執法責任制的理論基礎，江澤民同志在黨的十五大報告中關于執法責任制的論斷，是推行稅收執法責任制的理論依據，國家稅務總局的[2001]126號、127號和130號文件精神，為稅收執法責任制推行作出具體實施方案。

    （四）稅收執法責任制的目的

    推行稅收執法責任制，目的就是要通過內部約束，有效監督和規范稅收執法行為，促使稅務工作人員依法履行職責，提高稅收執法效率，促使稅務機關做到選賢任能，揚善懲惡，盡可能把問題消滅在行政紀律范圍之內，避免其觸犯刑律。因此，稅收執法責任制表面上看去非常苛刻，對法律沒有規定的的事項都作出了非常詳細的規定，似乎不近人情，但實質上它是一種保護干部愛護干部的制度。

    （五）在稅收執法中所處的位置

    依法治稅是稅收工作的靈魂，而稅收執法責任制是依法治稅的關鍵所在，只有建立和推行稅收執法責任制，嚴格實施考核評議制和過錯責任追究制，才能強化稅收執法人員的責任，提高執法人員的素質，規范稅收執法行為，推進稅收法制化進程，才能真正使依法治稅工作落到實處，使依法治國的戰略得以實現。

    二、推行稅收執法責任制的現實意義

    1、社會主義市場經濟發展的客觀需要。社會主義市場經濟從一定意義上說就是一種法制經濟，現代法治講求權力與義務的對應，市場經濟不僅要求作為市場主體的企業要依法經營，規范自己的行為，而且更要求政府依法行政，為市場主體建立公平的市場環境。作為行使稅收執法權力的稅務機關及其執法人員，更應該嚴格稅收執法，充分發揮發揮稅收的調控作用，但是目前，我國還處于經濟轉型期，轉變政府職能還有一定難度，這就要求我們通過制定嚴格的執法程序等制約措施，減少不依法辦稅的可能性和執法的隨意性，保證稅收執法行為的合法公正。

    2、依法治稅的必然要求。從依法治稅的現狀看，執法的隨意性是當前最迫切需要解決的主要矛盾，規范稅收執法也就成為當務之急，有了執法責任制，崗位職責和工作流程將會被嚴格的界定，執法工作會少留和不留空白，同時，嚴格的責任追究制度會使會使稅務執法人員在工作中產生不同程度的緊迫感和危機感，從而增強他們工作的主動性和責任感，使我們從以前的通過監督發現問題轉變到通過監督預防問題，使稅收執法行為在事前、事中、制后都能受到約束。

    3、稅務人員自我保護的客觀需要。稅務機關作為國家行政系統內重要的執法機關，必須依法行使人民賦予的權力，法律法規沒有授權的，稅務機關無權行使。稅務機關執掌國家稅收大權，很容易受到不法分子糖衣炮彈的攻擊，如果不加強權力制約和監督，南宮稅案、金華稅案的悲劇難免再出現，本著依法征稅、愛護干部的原則，稅務機關建立和推行執法責任制是非常有必要的。

    三、推行稅收執法責任制應發揮的作用

    1、稅收執法責任制的推行，使提高自身素質成為一種自覺行動。此前，由于缺乏科學、有效的考核、制約機制，相當一部分國稅干部覺得，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，少數人不講學習講玩樂，不鉆業務鉆門子，不精稅法精牌技，以至于自身素質不高，執法水平低下，既影響了工作，又損害了形象，稅收執法責任制的推行，較為詳盡地界定了各個執法崗位的工作職責和工作規程，并對不按規定履行執法職責或者違反執法程序的行為予以責任追究。這就使得許多“東郭先生”感到日子不好混了，潛意識里有了“提高素質，保住飯碗”的危機感和緊迫感，“學業務、比技能”的積極性和主動性有了明顯增強。

    2、稅收執法責任制的推行，使提升稅收征管質量找到了最佳途徑。通過推行稅收執法責任制，廣大國稅干部的法制意識、程序意識和責任意識明顯增強，系統內初步形成了執法講依據、工作依程序、辦事論責任的良好風氣，有效地促進了整個稅收征管水平的提高。

    3、稅收執法責任制的推行，使整個執法監督工作更為堅強有力。由于以稅收執法責任制為主體的監督制約機制的建立和逐步完善，稅收執法人員的法制意識不斷增強，稅收執法過程中“重實體輕程序”、“簡單執法”、“隨意執法”的現象明顯減少，稅收執法人員的執法行為越來越規范，稅收執法工作的整體水平越來越高，

    4、稅收執法責任制的推行，使執法與服務的關系得到有機融合。此前，一些國稅干部把納稅人當成單純的管理對象，在為納稅人辦理涉稅事宜時，推諉扯皮、態度生硬、作風粗暴，少數基層單位仍存在著“門難進、話難講、臉難看、事難辦”的現象。推行稅收執法責任制后，廣大國稅干部特別是稅收執法人員普遍意識到，現在再像過去那樣不行了，因為稅收執法人員的執法行為不僅要經得住國稅機關內部的日常監督和定期考核，還要接受廣大納稅人和社會各界的外部評議，如果在為納稅人辦理涉稅事宜時效率不高、態度不好、服務不周，就很可能在外部評議中　“亮紅燈”，業務素質再高也會因此大打 “折扣”。觀念一變，氣象更新，目前，文明辦稅、誠信服務在稅收執法工作中蔚然成風。

    四、推行稅收執法責任制的兩點要求

    （一）建立相關的配套制度。首先要建立稅務行政管理責任制。對不受稅收執法責任制制約的一部分行政工作人員，要建立行政管理責任制，將稅務機關內所有的人員納入監督管理范圍，對所有人員的違規行為進行責任追究，避免執法人員產生不平衡心態，使稅務行政執法責任制順利健康的推行下去。

    其次要建立健全崗位職責、工作流程、考核評議和過錯追究。崗位職責是將稅收征管流程中的征、管、查等執法工作，細化為具體執法崗位，依法確認執法崗位、職權責任和具體標準，它是推行稅收執法責任制的基礎。工作流程就是執法人員屢行崗位職責必須遵守的規定和操作程序，它是推行稅收執法責任制的關鍵。考核評議是通過內部考核、外部評議執法人員的執法行為，以執法質量作為獎懲依據的評價方法，它是推行稅收執法責任制的手段。過錯追究是對因過失或故意造成稅收執法過錯行為的責任人給予經濟懲戒和行政處理，它是推行稅收執法責任制的保障。

    （二）切實抓好落實。一是要堅持統一領導、分級管理。執法責任制的實施，由各級稅務機關負責法制工作的機構負責日常工作并牽頭組織進行，對推行稅收執法責任制中重大問題和涉及對執法過錯人員作出經濟懲戒、行政處理的決定，由局長辦公會議集體審議作出，由人事、監察、財務等部門按照職責分工具體實施。二是做好宣傳發動，積極組織廣大稅務干部認真學習有關部門法律知識和規章制度，讓稅務執法者認識到推行稅收執法責任制實質上是一種從內部保護和愛護干部的舉措，贏得大家的支持，確保稅收執法責任制的順利推行。三是在推行稅收執法責任制的過程中，應當堅持公正、公開的原則，堅持權責一致的原則，堅持監督檢查與改進工作相結合的原則，堅持積極穩妥、獎懲并舉的原則，根據稅收執法責任制的要求，合理設置執法崗位，明確分解執法權力，嚴格崗位責任，將具體的執法職責、執法權限細化到每一個執法崗位，量化到每一個執法人員，并抓好對稅收執法運行的事前、事中、事后三個階段的有效的監控。四是重點抓好責任追究，切實做到有錯就改、有錯必究。在進行責任追究的過程中，要本著教育的原則，既不能有責不究，放縱自流，也不能為追究而追究，想方設法加重責任。在做出責任追究決定以前，要收集到準確、可靠翔實的證據，既要收集對責任人不利的證據，又要收集對其有利的證據，還要聽取責任當事人的陳述申辯，然后才能做出決定，使處理決定建立在事實清楚、證據充分、處理依據正確的基礎上。責任當事人如果認為參與責任追究的人與其有利害關系或者個人恩怨，可能影響處理決定的公正性，應當有權申請其回避。處理決定做出以后，如果責任當事人不服，還應當允許其向上級機關或者本機關負責人提出申訴和異議。

    主要參考文獻：

    1、金人慶《中國當代稅收要論》人民出版社2002年版
    2、肖愛國《稅收執法責任制》中國礦業大學出版社2002年版
    3、《中國稅務》2001——2002年有關各期

    夏繼武　江蘇省豐縣稅務學會 會長

    張　超　江蘇省豐縣國家稅務局 科員