備受關注的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）已于2003年8月27日經第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過、并將于2004年7月1日起開始施行。這是我國社會主義民主法制建設中的一件大事。《行政許可法》是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復議法之后又一部規范政府共同行為的重要法律。制定《行政許可法》，是規范設立、實施行政許可的需要，是深化行政審批改革的需要，是適應加入WTO新形勢的需要。它所確立的合法原則、公開公平公正原則、便民原則、救濟原則、信賴保護原則、監督原則，以及行政許可設定范圍制度、設定權制度、實施制度和監督責任制度，是對現行行政許可制度的規范和重大改革。稅務機關是國家的重要執法部門，行政許可是稅務行政管理中經常使用的重要手段。本文就《行政許可法》的實施對對稅務行政許可的影響及對策作一商榷。

    一、目前我國稅務行政許可存在的難點或弊端

    行政許可是我們通常所說的行政審批，既涉及到行政機關對社會與經濟事務的事先的行政管理，也涉及到公民法人和其他組織的切身利益。長期以來，我們國家的行政許可的制度和工作，問題比較突出。目前，我國稅務行政許可也存在一些弊端，迫切需要破解以下六個幾個方面的難點：

    1、破解稅務行政審批前置條件太多的難點。據了解，在計劃經濟條件下制定的諸多審批前置條件，雖與今天的社會主義市場經濟相悖，但仍沒退出歷史舞臺，成為審批制度改革的主要障礙。以稅務登記為例，（稅務登記是行政許可，還是行政確認本文不作定論），僅國家稅務總局規定的前置審批就涉及多個部門的法律和規章，如：工商、監督、環保、外經等，需要前置審批有的多達數十多項。

    2、破解稅務機構雍腫、職能交叉，效率低下的難點。目前我國政府的行政機構缺乏精簡、效能、統一的原則，強求上下對口，多有因人設事，造成了機構雍腫、效率低下。雖然稅務機關已經過多輪征管改革，但機構不統一、職能重壘，效益低下的問題仍然存在，尤其是實施行政審批多個窗口對外，一件事依法涉及到幾個部門的多處審批，而且涉及到多個部門、多個領導、多個經辦人員簽字。

    3、破解許可行為缺乏穩定性和可預期性的難點。行政審批不能公開透明，長期以來受到大量審批項目的制約，影響了工作效率，甚至代人受過。尤其是有的稅務優惠政策的落實，內外政策不統一，需上報的資料重疊，有的甚至程序不明，審批方式落后，這些成為當前加速稅務改革的一大障礙，遭到了納稅人的許多抨擊和抱怨。

    4、破解上級部門不愿放權給下級部門的難點。上級部門不愿放權或者上下不能聯動，增加了審批制度改革的成本和難度。現在一些所得稅的稅前扣除審批必須上報至省級稅務部門，一些項目如集成電路企業認定必須上報至總局審批等。如此類的權力如果能夠下放，不但可以提高效率而且可以降低成本。

    5、破解部門權力與部門利益"孿生"的難點。改革審批制度，表面看是拿走了一些執法部門的審批權，實際上是對一些執部門利益的剝奪。因此，受到一些部門消極對待甚至抵制，有的還存在變相收費的現象。據了解，一些地區的行政審批服務中心形同虛設，一些部門的工作人員在中心實際上做的是傳遞材料的收發工作，部門沒有賦予任何審批權力。

    6、破解責任不明確辦事效率低下的難點。權力責任脫鉤，有權無責的現象比較嚴重。有行政權利與利益的利益關聯，權利與利益掛鉤，以權謀利的現象比較突出，我們也把這種體制稱之為趨利的形勢。注重單方面的管理，重管理輕服務，表現在不考慮納稅人的權利，片面追求部門利益。

    行政審批作為一項非常重要的行政權力，作為一項非常重要的管理方式，小的弊端源于行政管理體制的弊端，同時也是現行管理體制弊端的集中的反映。因此把握住了行政審批制度、行政許可制度，就抓住了我們國家行政管理體制的根本。深化審批改革要下大力氣破難上述難點，只有這樣才能使審批中存在的程序繁瑣、環節太多、效率低下等問題得到徹底解決。

    二、《行政許可法》實施的現實的意義

    行政許可法是一部重要的法律，它具有很強的針對性和操作性，通過制定這部行政許可法，我想將對我們稅務行政執法產生非常廣泛和深刻的影響，將會發揮積極的重要作用。

    1，行政許可法體現了合法與合理，效能與便民，監督與責任的原則。該法是總結和肯定幾年來行政審批制度的經驗和成果，按照對行政許可的設定和行政許可的實施都做出了全方位的規范，進一步深化稅務行政審批改革，使稅務行政審批和行政管理工作納入法制化、規范化、制度化的軌道。

    2，有利于進一步擴大對外開放和與國外規則接軌。該法對行政許可事項的范圍作了明確的規定，有利于將我們國家參加的締結的國際條約和協定，要求實施的或者可以實施的許可事項轉化為國內法加以落實，這樣既可以與國際協調，也可以更好地維護我們國家的經濟利益和安全。

    3，行政許可法的制定，將有力地推進政府職能的轉變。法律嚴格地控制行政許可設定權，而且明確規定了行政許可事項的范圍，減少和限制不必要的行政審批和依法無據的事項，使行政機關拋棄傳統的管理模式，由過多地直接干預社會生活和經濟生活，轉向宏觀調控和社會服務方向，促進社會主義市場經濟的完善。

    4，方便納稅人，保證公民、法人和其他組織的合法權益。法對簡化行政審批的程序，提高辦事效率和提供優質服務作為非常重要的內容來加以規定，這樣就可以更好地發揮公民法人和其他組織的主動性、積極性和創造性，體現了立法機關和行政機關對廣大人民群眾利益的高度重視，體現了“三個代表”重要思想的要求。

    5、有利于從根源上和制度上杜絕暗箱操作和錢權交易，清除在審批中存在的腐敗現象。建立有效的監督和約束機制，強化行政機關的責任，對改變政府的形象、提供優質的服務是非常有利的。

    三、《行政許可法》的規定對稅務行政許可的影響

    目前實施行政可法法律，是進一步深化行政許可管理體制改革和推進行政審批制度改革的大好契機。對于稅務行政執法將產生極大影響，我們有必要十分關注：

    1、只有六類事項可設定行政許可。

    法律規定只有六類事項可以設定行政許可。這六類事項分別是：直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。如果上述事項通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

    作為稅務機關，主要的行政許可事項來自相關事項，如：稅務登記、資格認定、優惠審批、發票限量供應等等。第一個登記是否是許可？第二個變更登記怎么辦？如果只有設立登記是行政許可，是否變更登記只能是備案？第三個相關行政審批是否有必要層層上報？據了解，國家稅務總局行政審批制度改革領導小組根據國務院的要求，對本單位行政審批項目進行了全面徹底的清理，目前有的正在清理過程中。已經取消的稅務審批事項有25項，包括城市維護建設稅審批、城鄉信用社固定資產修理費列支審批、城鄉商業銀行稅前列支獎金比例的審批等。保留的審批項目大多是稅收管理方面的，目的是為了防止偷逃稅，另外一些是對國家規定的優惠政策的必要審批。但尚有壓縮空間的部分是對外資企業稅收優惠的審批等等。

    2、部門規章不得設定行政許可 .

    國務院部門規章能否設定行政許可，是《行政許可法》制定中的爭議的焦點之一。《行政許可法》沒有賦予國務院部門規章設定行政許可的權力。這就意味著大量的部門規章設定的行政許可必須調整或廢除。

    《行政許可法》規定，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。

    國家稅務總局以部門規章或規范性文件的形式發布的行政許可，現以證書為例：企業辦稅員上崗證、稅控系統合格證、計算機操作證、會計資格證書等等，有的是企業財務人員辦稅的必要條件前置條件之一。這些規章的規定，彌補了國家法律、行政法規的滯后或漏洞帶來的行政管理的問題，應當說對稅收征管是發揮了積極的作用。但是，也不可避免的有一些部門利益的影子，下一步有些規章中的規定只能或是廢除，或是上升為行政法規。

    3、 行政許可應遵循便民原則，統一受理、限時作出、限時發給

    《行政許可法》明確規定，實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。法律規定，經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。

    《行政許可法》規定：除可以當場作出行政許可決定的外，行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。法律規定，如果二十日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長十日，并應當將延長期限的理由告知申請人。行政機關作出準予行政許可的決定，應當自作出決定之日起十日內向申請人頒發、送達行政許可證件，或者加貼標簽、加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。法律規定，申請人可以委托代理人提出行政許可申請，行政許可申請可以通過信函、電報、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出。

    對此，稅務機關有三個問題需要注意：一是根據《行政許可法》，今后申請人可以委托代理人提出行政許可申請。這就需要稅務機關依據民法關于代理的規定，建立直接代理的概念，構造相應的登記表冊，研究責任分配規則等。二是行政許可申請可以通過信函、電報、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出，這就需要建立可靠的接收機制，便捷的確認機制，加快電子政務建設，工作人員熟練使用電子系統等。三是相關受理事項要確立四個概念：即時告知（不需要許可、不屬于本部門管轄、管轄部門）的概念，一次發現全部問題并一次告知的概念，視為受理的概念（超過五日不告知材料的問題視為受理）。這些就要求從事一線的執法人員對業務十分嫻熟，工作緊湊高效，一旦拿到企業的相關申報材料就要進入倒計時。這就從法律上制約了部分行政機關辦事拖拉、相互推諉的官僚主義作風。

    4、變更、撤銷行政許可，公民合法權益受損行政機關要補償

    《行政許可法》規定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。

    按照這一法律規定，公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。法律還規定，行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，不得收取任何費用。

    當前對稅務行政的設定、實施公開原則，要求稅務機關事前公布行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料目錄和申請示范文本，納稅人可以不到現場而通過信函、郵件等方式提出行政許可申請，行政機關分不同情況相應采取招標拍賣、統一考試、實地檢測等方式作出決定，減少了行政機關工作人員與申請人的私下接觸，增加了辦事的透明度。同時，相關行政事項原則上不收費，不得索取、收受他人財物或者其他利益，對行政許可設定和實施全過程實施嚴格監控，確保權利與利益脫鉤，有利于預防和制止行政機關“權力尋租”，從源頭上、制度上預防和治理腐敗。

    5、以不正當手段獲行政許可將受懲處

    如果公民、法人或者其他組織以不正當手段取得了行政許可，該怎么處理？《行政許可法》明確規定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責。行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在一年內不得再次申請該行政許可。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰；取得的行政許可屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在三年內不得再次申請該行政許可；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

    這些法律規定明確了如下問題：一是確立了把申請人對材料的真實性負責作為一般原則，把行政機關對材料進行核實作為例外原則。二是明確了對申請人違反誠信原則的處罰（給予警告）和限制（一年內不得再次申請該行政許可），從法律上解決了稅務機關對虛假申請行為的無奈。三是規定了對嚴重的以不當手段獲得許可的限制措施（三年內不許再次申請），這種限制需要信用記錄的支持。

    四、行政許可法實施前的對策措施

    保證《行政許可法》全面、正確地實施，是當前進一步規范執法、嚴格執法、公正文明執法的需要。依法治稅的一項重要工作，我們各級稅務機關對《行政許可法》的貫徹實施要高度重視，切實做好相關工作。

    1、明確意義，強化責任。實現執法為民、全面推行依法行政的高度，來認識行政許可法的重要性，增強學習的自覺性。貫徹實施行政許可法，時間緊，任務重，涉及面廣，情況復雜，難度很大，稅務機關必須嚴格按《行政許可法》處理有關事務。《行政許可法》實施后，各級稅務機關將不再享有稅務行政許可的設定權，實施稅務行政許可必須嚴格遵守《行政許可法》規定的條件、程序、方式和時限。能否貫徹、落實好這部重要法律，對于各級稅務機關及其工作人員合法有效地履行職責、對于稅務系統鞏固各項改革成果和繼續推進改革、對于反腐倡廉和樹立稅務機關良好的社會形象都具有重要意義和深刻影響。對此，各級稅務機關工作人員尤其是領導干部要有清醒的認識。

    2、認真學習，積極宣傳。做好《行政許可法》的學習宣傳培訓工作，是貫徹實施好《行政許可法》、自覺地用《行政許可法》規范稅務行政許可行為的前提。各級稅務機關工作人員特別是領導干部，都要按照國務院通知的要求，從實踐“三個代表”重要思想的高度，帶頭學習這部法律，準確理解、正確把握、深刻領會其精神實質，轉變不適應《行政許可法》精神的思想觀念。各級稅務機關要在系統內外，充分利用報刊、廣播、互聯網等各種輿論宣傳工具，采取多種生動活潑的形式，結合“四五”普法規劃廣泛宣傳《行政許可法》，使廣大納稅人熟悉《行政許可法》的有關規定，了解自己享有的各項權利，充分行使這些權利，有效維護自己的合法權益，對稅務機關實施行政許可的工作進行有效監督。

    3、健章立制，認真清理。《行政許可法》對有權設定行政許可的主體和法律文件、實施行政許可的程序和制度等作出了明確規定，積極探討《行政許可法》中規定了許多具有創新意義的具體制度，如：一個窗口對外制度、電子政務和信息共享制度、公開制度、聽證制度、招標拍賣制度、監督檢查制度等。為保證這些制度的落實，研究制定相關的配套辦法。同時，完善規范性文件的備案備查制度，健全執法責任制和過錯追究制。對涉及的審批項目及時進行了集中清理。進一步開展稅務行政許可實施情況檢查，防止出現新的管理漏洞。要堅持依法征稅，應收盡收，堅決不收過頭稅，堅決防止和制止越權減免稅的原則。

    4、精心準備，規范職責。法律把簡化行政審批程序、提高辦事效率、提供優質服務作為重要內容加以規定。切實加強法制機構和隊伍建設，保證盡快適應工作職責要求；嚴格按照《行政許可法》的規定，對現行有關稅務行政許可的規定、程序、措施等方面的文件進行全面清理；認真研究《行政許可法》對國稅工作的新要求，結合工作實際，積極探索適應行政許可制度的具體程序和措施。要嚴格按照法律規定的權限和程序行使權力、履行職責，嚴格依法行政。所有稅務人員都要學會善于依法處理經濟社會事務，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。要實行執法責任制和執法過錯追究制，做到有權必有責，用權受監督，侵權要賠償。要加快建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，努力把各級稅務機關建設成為納稅人真正擁護和滿意的執法機關。

                                                                  （作者：張軍 通州市國稅局）