內容摘要：正值全國人大常委會二審個人所得稅修正案的當口，一份名為“社科院財貿所個稅綜合改革方案”（以下簡稱“財貿所方案”）橫空出世。財貿所方案直指改革核心——旗幟鮮明地提出“綜合與分類相結合”的個稅改革思路。這一思路目標最早于上世紀90年代提出，然而卻跨越三個五年計劃周期無果。

　　正值全國人大常委會二審個人所得稅修正案的當口，一份名為“社科院財貿所個稅綜合改革方案”（以下簡稱“財貿所方案”）橫空出世。

　　與二審修正案在既有的“分類所得稅征收”基礎上的小步微調式“改革”截然不同的是，財貿所方案直指改革核心——旗幟鮮明地提出“綜合與分類相結合”的個稅改革思路。這一思路目標最早于上世紀90年代提出，然而卻跨越三個五年計劃周期無果。

　　中國社科院財貿所所長高培勇戲言，財貿所方案的推出是要樹立一個靶子，拋磚引玉。這一方案至少讓人們看到，真正意義上的個稅改革是有可實現路徑的，如該方案被相關立法部門采納，歷時十余年一再受阻的個稅改革或將有望破冰。

　　初始方案：起點低、務實、可拓展性

　　據介紹，財貿所方案目前是一個初始方案，在現行分類所得稅制的基礎上，以相對較小的征管成本引入綜合性因素。然后，在此基礎上，完成由初始方案向目標方案——未來的“綜合與分類相結合的”個稅制度——的過渡。

　　起點低、務實、具有可拓展性，是財貿所方案的特點，該方案最大的優勢就是具有很強的可行性與可操作性。“以較低的征管成本盡快推出‘綜合與分類相結合’的改革，避免因所謂征管條件不到位導致的一拖再拖，是我們設計考慮的首要問題。”課題組副組長張斌表示。

　　而國家稅務機關征管能力有限，征管成本投入過大一直是個稅改革跨越“九五”、“十五”、“十一五”，“十二五”四個五年規劃，追求了十幾年之久，卻一再受阻，未有結果的客觀原因之一。

　　故而，財貿所方案初始方案的核心，是以現行的分類所得稅制為基礎，且保持現行分類所得稅制的各項基本要素不變的前提下，僅對年所得超過12萬元納稅人實行自行申報，并綜合計征。對于納入綜合計征范圍所得項目的選擇上，財貿所方案給出了五種基本的綜合方案，不過，“我們更傾向于‘中等范圍的綜合’為基礎，可能更有現實性和可操作性”，張斌表示。中等范圍的綜合，是將全部四項勞動所得綜合，即：工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得以及特許權使用費所得。

　　“納入綜合計征范圍所得項目的選擇，是最難的一個方面，這里面包含兩個矛盾：公平與效率，征管成本與改革效果，所以我們在稅制設計中，要在這兩個矛盾之間做權衡。”

　　之所以限定綜合計征人群，張斌解釋：年所得超過12萬元的納稅人已經有了自行申報制度，我們可以借助這個平臺，在現行的自行申報基礎之上把這部分做實。據統計：目前年收入超過12萬元的，全國不到300萬人，“因此，征管壓力相對不大”。

　　雖然只是一個初始方案，財貿所方案卻具有較好的拓展性。“如果長期保持年所得12萬元這個標準不變，隨著收入的提高，通貨膨脹的影響，自然會有越來越多納稅人進入這個領域之內，這樣綜合計征的范圍會自動擴展。此外，也根據征管的實際要求，逐步調整和擴大納入綜合計征的項目，這是未來拓展的方向。”

　　降低間接稅勝于提高起征點

　　財貿所個稅方案一經曝光，即受到學界高度肯定。其主要因在于目前個人所得稅修正案盡管被冠之以改革之名，而且打出調節收入分配的旗號，然而，它并非真正意義上的改革。個人所得稅修正案只是目前糾結狀態下的一個妥協方案。從方案內容來講，它既難給真正意義上的中低收入者減負，也難給高收入者加負，與“十二五”規劃的分配正義（減輕中低收入者稅負，加大高收入者的調節力度）的原則相佐。

　　考慮到中國總體稅率結構功能性缺失，要注重收入分配的功能，因此，“我們在方案中要引入和擴大綜合制因素。”社科院財貿所稅收研究所副主任馬珺副研究員表示：“由于勞動報酬在國民收入分配中的比重下降，因此，個稅在這個過程當中作為傳統的再分配手段就顯得更加重要。而我們現行的分類制是不能滿足上述要求的。”

　　對于老百姓最熱議的個稅起征點一項，在財貿所方案中沒有涉及只字片語。對此，財政部財政科學研究所所長賈康認為，方案可以更鮮明、更積極一些。

　　“個稅起征點可以與國家統計局公布的物價指數掛鉤，并且每三年自動調整一次。這樣的常規性調整不用像現在這樣興師動眾，可以用相關程序固化下來，比如人大常委會通過就可以調整。”

　　對于這貌似的“疏漏”，張斌告訴《中國經營報》記者：之所以沒有涉及起征點，主要原因是因為，相比于通過提高起征點實現的減稅，提高稅后工資收入相比，他們認為，通過下調增值稅、營業稅等間接稅的方式，其實可以讓老百姓享有更大的實惠。

　　有兩組數據可以做佐證。2010年，全國個人所得稅收入總額約4837億元，而人們的消費納稅額則高達43000億元人民幣，前者與后者之間幾乎相差了十倍之巨！

　　“盡管在個人所得稅的改革方案上我們傾向于加稅，但是，在整體稅制改革當中，我們還有一個更強調的主張，就是在增加直接稅的同時降低間接稅，包括以增值稅、營業稅、交易稅等為主的流轉稅稅制。”據高培勇透露，財貿所正在做的另一個課題研究就是基于此方面內容的。該方案是落實到廣大納稅人身上的宏觀稅負水平的調整方案。

　　在初始階段，考慮到稅收的公平和征管成本，財貿所方案建議暫不以家庭為征收單位。“我們的方案表面上是在挑戰綜合制各方面的瓶頸，實際上也在挑戰作為綜合制方案當中的一個環節——實行家庭聯合申報的瓶頸。”高培勇表示：實行個稅綜合制有多難，實行家庭聯合申報就有多難。

　　個稅改革多年難突破

　　個稅改革的停滯，不能不算是中國稅收改革乃至中國經濟體制改革歷史上一個罕見的特例。

　　“個人所得稅法‘綜合與分類相結合’的改革目標從提出到現在，已經跨越了四個五年計劃，但是因為種種因素的制約，這個改革一直局限在分類稅制的框架下，‘綜合與分類相結合’的改革根本沒有取得實質性進展。”在“中國財政政策報告2011/2010”首發式上，全國人大常委會委員、中國社會科學院原副院長陳佳貴認為，“真正的改革還沒起步，還在孕育階段和研究階段。”

　　來自財稅管理部門的分析一再表明：稅收征管環境和條件的制約是推進“綜合與分類相結合的”個稅改革的主要障礙。

　　不過，國家稅務總局稅收科學研究所所長劉佐對此卻并不認同，“稅收征管環境和條件的制約”是改革阻力的最根本問題所在。他以越南、印度以及埃及、幾內亞、墨西哥、秘魯等非洲拉美一些發展中國家為例，這些被認為是很落后的國家都實行了綜合制。“更有意思的是，越南的個人所得稅綜合征收制還是從我們這兒學的，卻青出于藍勝于藍，那我們能不能反過來跟越南學一學？”劉佐的調侃中帶著幾許無奈。

　　關于改革之難，全國人大常委會委員陳佳貴最有切膚之體會。“我當了八年的全國人大常委，八年當中，這是第三次修訂《個人所得稅法》，平均三年不到就修改一次，這說明什么問題？說明這個所得稅法不適應目前形勢變化的要求了。”陳佳貴表示。

　　由于深知改革是一個相當復雜的系統工程，因此，高培勇呼吁：我們希望以這一方案作為“靶子”，并由此將有關個稅問題轉換到改革軌道，從而形成一股強大的社會力量，推進“綜合與分類相結合”的改革進程。