不觸及計劃體制的煙草業市場改革，正面臨"種下龍種收獲跳蚤"的尷尬
作為一種對健康有危害、但從現實角度又難以根本禁止的產業，我國對煙草業實行著較為嚴格的專賣體制；而從對抗全球煙草業競爭及稅收角度著眼，我國舊有的煙草體制又顯然已難以適應新的市場形勢，如何健康有序地發展這一產業，成為新時期煙草業改革的出發點。
近年來嘗試在專賣體制下引入市場機制的中國煙草業改革，應該說取得了一定成效。目前我國卷煙企業已從四年前180多家減少為31家，而財稅收入卻翻了一番，在全國財稅收入大幅增長的背景下，煙草業在全國財稅總收入中依然占到近8%的比重。
但《瞭望》新聞周刊近期調研發現，由于改革并未從根本上觸動煙草行業的計劃體制，中國煙草業正面臨改革“變種”之后的多重困局。受訪的業內人士指出，“專賣不等于計劃，如果不對目前的煙草業改革進行必要調整，改革可能會走向其反面，成為行業發展新的體制性障礙。”
“地方財稅依賴”讓改革變味
“煙草一打噴嚏，我們就感冒；煙草一感冒，我們就發燒”——云南省玉溪市政府有關負責人的這個比喻，某種程度上是地方財政“煙草依賴”的形象說法。
玉溪是我國的煙草大市，其煙草業產值長期占全市GDP的50%以上，稅收更占到全市財政總收入80%以上，以至于2000年紅塔集團產品出現波動后，玉溪市的財稅收入竟出現了負增長。
本刊記者調研時發現，類似的財稅結構，在一些煙草大市不同程度地存在，從縣到州市乃至省區。由于“嚴格專賣、寓禁于征”的行業稅收特點，目前我國煙草行業總體稅負約55%，這在有效地抑制產業盲目擴張的同時，也使一些地方財政患上了“煙草依賴癥”，高額的消費稅、增值稅以及由此產生的城建稅、教育附加稅等，成為地方財政的重要來源。
“煙廠可真是財神爺。無論是大煙廠還是小煙廠，只要有煙廠，財政的日子就好過”，一位轄區內沒有煙廠的貧困縣縣長曾不無羨慕地告訴本刊記者。
“對于煙廠所在地來說，煙廠的財稅貢獻確實不能輕易變化”，一位煙草大省的財政廳負責人說，按照現有分稅制政策，中央對地方財政返還的依據是1993年的稅收基數，對于有卷煙生產的地區來說，當時的基數包含了煙草的“絕對貢獻”，如果煙稅突然沒有了，當地的基數就失去了很大的一塊，也就失去了中央財政的返還，“那日子還真過不下去了”。
與此同時，由于這種“財稅依賴”，地方政府對煙廠“百般呵護”，一種極而言之的說法是，“卷煙廠要縣領導8時到煙廠去開會，領導不會推到8時10分。”
而這種呵護，在業內人士看來卻是“煙草業不能承受之重”：地方政府作為公共服務部門把那么多的精力投在卷煙企業上，某種程度上已使煙草行業的市場化取向改革受到太多羈絆，并最終制約的是行業的全球競爭力。
以這幾年行業內大張旗鼓展開的“聯合重組”為例。從優化產品資源、做大做強品牌的要求出發，全行業展開了企業間的兼并重組，雖然截至目前全行業已由180多家減為31家，但因為重組涉及生產指標的增減，涉及已有的財稅利益的增減，所以基本實行的是“確定基數、同比例增減”的妥協政策，其間談判非常艱難。記者曾聽到一位州委書記與此轄區內欲參加重組的卷煙廠廠長的交談：“廠長，無論你怎么重組、怎么變化，你得保我們地方的利益。”
國家煙草專賣局特聘經濟研究員程永照分析認為，由于“財稅依賴”的牢固存在，今后的“聯合重組”將面臨更大的困難。此前完成的重組尚主要在各個省省內的企業間進行，雖然也有州縣的巨大阻力，進程磕磕碰碰，終究容易完成。下一步若要在不同省區間進行，如果中央確定的稅收基數繼續存在，重組已基本不可能。作為煙草大省的云南9個卷煙廠重組為3個后，原計劃3個并為一個，成為國內的旗艦企業，但終究因各種利益膠著而未成。
一些改革則因地方政府的“倍加呵護”而未能發揮預期效果。比如“工商分離”改革，其原意是使工業企業與商業企業在體制上分離，讓商業企業的利潤來源于產品的銷售，從而打破地方封鎖，建立全國統一的大市場。然而調查顯示，各地為了追求地方財政收入的最大化，仍在改頭換面、花樣翻新地進行地方封鎖，而對本地卷煙企業加大行政保護力度。據2006年的統計，全國36個名優卷煙品牌中，18個對省內市場依賴度在50%以上。“財稅依賴”已成為目前煙草行業地區封鎖、布局分散、計劃固化等種種弊端的根源。
受訪的業內人士指出，煙草業要健康發展，就需要下決心消除煙草在地方財稅中的“基數”地位，去除地方政府的“財政依賴”。道理很簡單，如果煙草企業繳納多少稅與地方政府的最終既得利益關系不大，地方政府地方保護、阻礙改革的驅動力就不存在，從而使煙草企業和品牌走向全面市場化的競爭。
就此，有關專家提出了兩種解決辦法：一是煙草消費稅改在銷售環節繳納。消費稅是煙草稅收的大頭，但長期以來我國消費稅的征收是在生產環節進行，這導致了有卷煙廠的地區不惜用行政手段保護地產卷煙，地方封鎖愈演愈烈。而改在銷售環節繳納后，變為不管是哪里的煙，賣煙賣得多稅收就高，煙草的地區封鎖就會土崩瓦解。
二是將煙草消費稅單列出來分解。具體做法是以某年為基礎年，將煙草消費稅單獨剝離后重新確立中央對地方稅收返還的新基數，從而確定煙草消費稅的固定數。固定數一旦確定就不再與地方煙草消費稅增減掛鉤，而是每年返還給地方，從而使地方財政和煙草稅收基本脫離。
專賣不等于計劃
“說起來，卷煙廠長是最好當的了，只要有計劃，你按照計劃組織生產就行，肯定就能贏利。嚴格說起來，卷煙廠廠長只相當于車間主任。”談及煙草行業的計劃色彩，一位業內人士不無揶揄。
煙草生產的指令性計劃管理是我國煙草專賣制度的重要內容，曾經為維護專賣制度、保證高額稅收發揮過重要作用。但本刊記者調研時發現，嚴格的計劃管理已經嚴重影響了資源的優化配置，進而制約了品牌的“做強做大”。
據介紹，目前的卷煙生產計劃指標管理有“全”、“細”、“嚴”的特點。說“全”，是指計劃指標貫穿了卷煙從原料組織、生產安排到銷售服務等每個環節；說“細”，是指計劃指標要求到了生產牌號、生產規格、生產日期等每項具體行為；說“嚴”，是指隨著監控管理技術的到位，計劃管理已經越來越嚴格，若有違反計劃之舉，后果十分嚴重。
不久前本刊記者到紅河卷煙廠采訪時吃驚地發現：工人早已放假，先進的生產線上空空蕩蕩。紅河卷煙廠廠長邱建康告訴記者，盡管市場有需求，但沒有生產計劃，我們只能放假。邱建康在煙草行業摸爬滾打了30多年，是從一線生產工人成長起來的企業管理者，這位熟悉煙草業的業內人士指出：“行政計劃不可能優化配置資源，這已經被無數的實踐所證明，煙草業也不例外。僵化的計劃總是與實際脫節，限制了企業作為一個真正的市場主體的成長。”
在接受采訪中，一些煙草業人士結合多年的探索實踐認為，煙草的“計劃指標管理”已經暴露了越來越多的弊端和問題，成為卷煙企業乃至整個行業發展的難以逾越的障礙。
一是管理創新活力不足。沒有經營自主權，也就剝奪了企業通過競爭獲得發展的基本權利，使企業在市場競爭中失去了動力和活力。目前冗員蕪雜、人浮于事、浪費嚴重等問題普遍存在于煙草企業。一個卷煙廠廠長透露，該廠近2000人，實際減少一半也不影響生產。
二是資源布局不能優化。按照產業集群發展的規律，產業應該向原料、工藝、裝備、人才、成本等有優勢的區域集中，但在生產計劃指標包含著財稅利益、財稅基數的管理模式下，計劃指標輕易很難調整。目前卷煙生產的現狀是，不同省市和企業卷煙的生產效益、市場需求程度大不相同，但由于指標調整涉及地方財稅基數而始終難有大的調整動作。
三是企業品牌難以做大做強。從世界范圍看，卷煙生產行業是規模經濟顯著、生產集中度最高的行業之一，例如美國國內的卷煙市場由五個公司占有，五個公司生產的12種品牌的卷煙就占有76.6%的市場份額。但在專賣方式日漸嚴密、計劃指標嚴格控制的體制下，有指標就意味著有高額利稅，在客觀上起到了“保護落后、排斥競爭”的作用，行業不能“優勝劣汰”，產品有市場不能擴大規模，產品無市場可以賣指標。以云南紅河卷煙廠為例，上世紀90年代初定的指標為9萬箱，此后多年不變，依靠的是買指標、聯營加工等方式做大企業規模，至今雖然年生產量已達到100多萬箱，但歷年來用于買指標的費用就在20億元以上。
四是市場化改革遭遇阻力。由于省際間計劃指標難以調整，一切改革均在“計劃”內進行，計劃的牢籠不破，市場化改革難以從根本上取得突破：“聯合重組”在省內完成后很難跨省進行，“工商分離”的地方封鎖在變換花樣。
采訪中，邱建康指出，專賣不等于計劃，專賣強調的是限定特定機構經營，目的是保證高額稅收，計劃強調的是限制盲目發展和重復建設。在稅收政策不完善、稅收監管不到位的條件下，計劃管理在強化專賣、保證稅收方面有作用，但在稅收征管方式日漸完善的條件下，應在堅持專賣的條件下取消計劃管理，這是中國煙草行業市場化取向改革成功的根本條件，也是中國煙草業未來發展的惟一出路。
“如果從控制煙草發展的角度出發，考慮目前煙草行業稅利較高的實際，只要提高稅收和價格，使煙草行業實現利潤水平接近市場競爭行業，有沒有專賣都能憑借價格杠桿控制總量，這是毫無疑問的。”邱建康說。
相反，在取消了計劃指標并提高稅收后，專賣應該強化而不是弱化。“取消計劃指標、實行充分市場競爭是現階段進一步維護和完善煙草專賣體制的客觀要求，是煙草專賣體制與社會主義市場經濟相結合的有效途徑”。
關鍵是，在沒有計劃指標束縛后，煙草行業就真正有了優勝劣汰機制，大浪淘沙，歷經市場洗禮后，中國才能崛起可與世界煙草巨頭抗衡的優秀企業。
以稅收促“優勝劣汰”
從建立“優勝劣汰機制、推進專賣資源優化組合”考慮，一些煙草行業人士建議，國家應進一步增加卷煙企業的稅收負擔，使一些占有煙草生產指標但經營水平不高的卷煙企業無利可圖，主動退出市場。
“坦率地講，卷煙企業是非常有錢的”，一位業內人士這樣告訴本刊記者，“隨便一個中等經營水平、規模不大的卷煙廠，如果銷售收入能有20億元，稅利就是10多億元，企業自己掌握的利潤就有三四億元。對于競爭性行業，這是不可想象的。”
在調查中本刊記者明顯地感受到，卷煙企業在各地均是“財神爺”。以某煙草大省為例，其2006年全年銷售收入約為700億元，在上繳約400億元稅收后，實現利潤仍高達100億元。
“說到底，這是一個稅負問題”，一位財稅官員說，他認為，作為一個有廣闊消費市場的行政壟斷行業，煙草的贏利是沒有問題的，目前，我國煙草行業總體稅負約55%，表面看稅負已然不低，但利潤率依然保持為20%，遠高于一般競爭性行業，“這表明，煙草行業的稅負依然很有潛力”。
“企業有一定的贏利能力，對企業擴大再生產、保持持續競爭力應該說是有積極意義的，但是，如果整個行業的贏利水平遠高于社會平均水平，就不正常了，這會阻礙行業的優勝劣汰和改革發展”，熟稔煙草行業的人士說。
據介紹，為了從整體上提升競爭實力，近年來全國煙草行業展開了行業內的聯合重組，但由于煙草企業普遍贏利較好，且這些贏利還牽扯過多的地方利益，地方政府和企業本身都不愿意被兼并，從而大大增加了重組的難度，影響了重組的進程。
“只要有100萬箱的規模，即使經營水平很低，即使不生產經營，也可以通過定向加工、聯營加工等方式有五六億元的利潤，過上滋潤的日子。在這樣的優越環境下，誰愿意被兼并？”談及此，邱建康不無焦慮，在其看來，專賣資源向優勢企業集中是我國卷煙企業做強做大的基礎和前提，但由于卷煙企業總體利潤空間過大，一些經營水平不高的卷煙企業照樣有存活的條件，從而影響了優勢企業的壯大。
記者在調查中還了解到，由于煙草企業普遍贏利水平較高，自有資金量過大，這給企業負責人的管理提出了更高要求。據統計，總體上說來，煙草行業的多元化投資量不小，但效益不理想。2006年，國家審計署對云南煙草的專項審計中，發現賬面資產為333億元，其中10多億元已經流失；而企業負責人在財務上栽跟頭更是屢見不鮮，挪用巨額資金、私分“小金庫”，甚至“案中案”還牽涉到省部級官員……一位煙草人士說：“對于一個規模較大的卷煙廠廠長來說，私分了上千萬元的資金可能他都記不起來。”
“適者生存、優勝劣汰是企業的生存法則，如果是單單煙草企業悠哉游哉，沒有生存壓力，這就阻礙了行業的資源優化配置，并從根本上抑制了行業的做大做強，并會使這個行業成為一個非常糟糕的行業”，一位研究人員說。
