在研究采取哪種方式解決煙葉稅制轉變問題的過程中，財政部、國家稅務總局曾考慮過三種解決方式：

　　一是在消費稅稅目中增加“煙葉”子稅目，這樣做對地方收入和煙葉生產均無大的影響，但會改變現行消費稅屬于中央收入的財政分配體制。

　　二是適當提高卷煙消費稅稅率，然后由中央財政通過轉移支付對地方財政進行彌補，好處是稅制變動小，地方收入基本上可以得到彌補，但需要由中央政府向地方逐級返還收入，時間相對滯后，容易割斷地方政府與煙草種植的經濟互動關系，影響煙葉生產，地方財政收入也無法得到及時保證。

　　三是開征煙葉稅，在納稅人、征稅環節、稅率和收入歸屬等主要方面基本參照原煙葉特產農業稅的規定。

　　三種方式中，開征煙葉稅最后脫穎而出。之所以如此，是因為設置煙葉稅具有三個“有利于”。

　　其一，與煙葉特產農業稅相比，煙葉稅只是換了一個名稱，其收入歸屬和稅制要素均保持了煙葉特產農業稅的基本規定不變，可以最大限度地實現煙葉特產農業稅的稅制轉換，對現行稅收制度、財政體制和地方財政、煙草行業等各方面利益的影響最小，操作簡單，有利于改革的平穩過渡。

　　其二，有利于為煙葉產區地方政府提供長期穩定的財政收入來源。從稅制的長遠建設要求來看，對于一些帶有地方性和區域性特征的稅源，中央在稅收立法時應考慮有相應的稅收辦法，以便為這些地區的政府提供穩定的稅收來源。煙葉生產和收購帶有明顯的區域性特征，其稅源總額從全國看不是很大，但對于煙葉產區地方財政來說具有特別重要的意義。

　　其三，有利于保持煙草稅制的完整和對煙葉種植和卷煙工業實施必要的宏觀調控。煙葉作為一種特殊產品，國家歷來對其實行專賣政策，在煙葉的種植、收購、價格等方面實行計劃管理。與之相適應，對煙葉也一直征收較高的稅收和實行比較嚴格的稅收管理。從我國的歷史情況看，對煙葉始終征收相應的稅種。1994年稅制改革以前征收產品稅和工商統一稅，1994年以后改為對煙葉征收煙葉特產農業稅，同時對卷煙等煙草制品征收消費稅、增值稅，構成對煙葉和煙草制品的完整的稅收調控體系。這次停止征收煙葉特產農業稅，如果在稅收方面沒有相應的措施加以替代或補充，等于在煙葉種植和收購環節失去了一項重要的稅收措施。這不僅不利于國家取得必要的財政收入，也不利于通過稅收手段對煙葉種植和收購以及煙草行業的生產和經營實施調控。從這一意義講，設置煙葉稅有利于保持煙草稅制的完整性和對煙草行業實施必要的稅收調控。