編者按：1994年，在初步建立社會主義市場經濟體制的進程中，稅制改革曾作為一項重要舉措為整體改革的推進發揮了重要作用。2004年，在完善市場經濟體制這一系統工程中，稅制改革又要充當突擊隊，為改革向縱深挺進鋪路搭橋。

　　新一輪的稅制改革會如何演化？怎樣向縱深發展？經濟環境與政策環境又是怎樣？如何深入地理解新一輪稅制改革的意義？春節前夕，中國稅務報社邀請部分在京的知名財稅專家、本報專家指導會成員對稅制改革的有關問題進行座談。座談會上，專家們對新一輪稅制改革的焦點問題進行了深入的探討和精辟的解析。本報特將專家們的發言整理刊發， 以饗讀者。

　　新一輪稅改核心是創新

　　陳東琪(國家發改委宏觀經濟研究院副院長、研究員、博士生導師)：

　　經過近一年的醞釀，今年將著手進行自1994年實施分稅制以來的第二輪稅制改革。與第一輪稅改相比，新一輪稅改有一些鮮明的特點：第一，上次稅改時，剛剛提出“社會主義市場經濟”的概念，改革實際上是在計劃經濟體制框架內進行；本輪改革我們面臨的是完善社會主義市場經濟這樣一個新的環境。因此，改革的措施自然要與市場經濟發展的 基本要求相一致，要按照市場的機制來設計這一輪的稅改。第二，上次稅改涉及的實際上只是政府自身———在中央和地方兩級政府之間建立新的財政分配關系；本次稅改的主要對象不是宏觀管理層面，而是集中于微觀的層面，涉及包括農民在內的生產者、消費者和勞動者，涉及企業和個人。第三，上次稅改面比較窄，只是在收稅人之間進行權利的分配，基本不觸及納稅人之間的利益調整；本次稅改全面涉及納稅人之間的利益調整，因此，稅改的范圍寬，內容多。第四，上次稅改主要是在稅權上做文章，這次稅改的核心是較為全面的稅制創新，要按照市場經濟發展要求建立健全兼顧公平和效率的納稅機制。

　　一個好的稅制，重要的是要體現公平原則，但又不能以犧牲效率為代價。因此，公平與效率要同時兼顧。今年稅改擬取消除煙葉以外的農業特產稅，并將農業稅稅率整體降低一個百分點，今后各年逐漸降低，直至取消。這項改革首先符合公平原則。大家常講“谷賤傷農”，其實重稅也傷農。這幾年我國糧食產量不斷下降，農民生產糧食的積極性越來越低。加快改革農業稅制，可以較好地解決“三農”中的公平與效率問題，這是中央作出的一個正確選擇。

　　現行的個人所得稅也有這個問題。現行個人所得稅是整個稅制改革體系當中問題最多，公平與效率兼顧得最不好的稅種。除了征稅、納稅行為不透明、不規范以及制度本身存在漏洞等缺陷外，一個重要的缺陷是中低收入者納稅，特別是工薪勞動者納稅是剛性的，一般少有“滴漏”，而中高收入者，特別是比較富有的非勞動收入納稅“滴漏”比較多。這 樣一方面對低收入納稅人、對工薪者是不公平的，另一方面也會打擊他們的工作積極性，特別是不利于經濟增長，不利于刺激需求。因為在貧富差距過大，富人沒有足額納稅的情況下，實際是“窮人支援富人”。所以“窮幫富”的個人所得稅制度既喪失了公平，又喪失了效益。從這個意義看，加快改革個人所得稅制度，也是真正兼顧公平和效益的政策選擇。個人所得稅改革的實質不在于稅率的高低，而在于制度的創新，要與收入分配制度的現狀和發展趨勢相匹配。這也是完善市場經濟體制最重要的內容之一。

　　關注宏觀經濟走勢考量新一輪稅改時機

　　叢明(國務院研究室宏觀司副司長)：

　　按照十六屆三中全會決定的部署，今后國家將按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，穩步推進稅制改革。任何一項稅制改革都蘊涵著稅收政策導向，它集中表現在稅負的增減變化上，對經濟運行將產生較大的調節作用。因此，推進下一輪稅制改革，既要考慮改革稅制本身不合理的地方，同時還要從宏觀經濟全局出發，考慮稅收政策對經濟運行進行調節的時機和效果。

　　新一輪的稅制改革，總體上具有減稅政策效應。一般來講，運用減稅政策刺激經濟增長是最有效的。一是減稅更能發揮市場機制的調節作用。權衡政府的支出政策和減稅政策，政府支出一般運用行政手段配置資源的力度要大一些，而減稅主要是運用市場機制來配置資源，其效率會高一些。二是減稅后，可減輕企業的稅負，刺激企業投資，也可減輕個人的稅負，刺激個人消費。三是實行減稅政策，從近期看會減少財政收入，增加財政赤字，但從根本上看，由于減稅刺激了經濟增長，最終會帶來稅收增加，進而補償初期減稅帶來的赤字缺口。今后幾年，隨著新一輪稅制改革的不斷深入，減稅力度會越來越大。

　　按照去年底中央經濟工作會議的部署，今年我國要繼續實施積極的財政政策，同時調整政策實施的力度和重點。今年仍要發行一定數量的長期建設國債，但發行總量將比去年減少數百億元，今年中央財政赤字大體保持去年水平。國債發行規模減少，而財政赤字規模保持不變，假定其他財政收支條件不發生大的變化，這意味今后國家財政可騰出數百億元的財力來支持稅制改革，彌補減稅帶來的短收影響。目前，我國的財政環境對實施減稅政策比較有利，國家應爭取用3年～5年的時間，推出新一輪稅制改革的主要部分，運用減稅政策逐步替代部分支出政策，盡快發揮減稅政策促進經濟增長的作用，做大經濟蛋糕，為進一步增加稅收創造有利條件。

　　在看到完善積極財政政策為減稅提供一定空間的同時，還必須看到當前宏觀經濟運行出現了一些新情況和新問題。在投資和信貸規模偏大，通貨膨脹壓力顯現的情況下，實行較大規模的減稅政策的時機不太好，尤其是全面實行增值稅轉型的時機還未到。所以，今年的稅制改革應是漸進式的，要密切關注宏觀經濟走勢，穩步推進稅制改革，有效發揮減 稅政策對經濟運行的調節作用。

　　從新一屆政府執政思路看新一輪稅改政策背景

　　陳淮(國務院發展研究中心市場所副所長、研究員)：

　　討論2004年新一輪稅制改革的趨勢，有必要對2003年進行回顧。2003 年稅收工作取得的成績絕不僅僅是收入超過2萬億元這一點，2003年也是稅收的調控作用發揮得比較充分的一年，比如非典期間的減免稅、農村稅費改革、再就業稅收優惠和出口退稅機制改革等等。回顧2003年，我們可以看出新一屆政府對財稅工作的思路。由此透視新一輪稅制改革，有幾個背景值得關注。

　　首先，稅制改革實際是在中央、地方分級行使國有資產所有者職能這個背景下進行的。上一次稅制改革只是簡單調整中央與地方政府的關系，只是在增量上調整，而此次是將資產關系、存量關系、增量關系一起調整。這與以前明顯不同，是順應市場經濟、推進國有企業改革和國有資產優化布局的明智選擇。

　　其次，我們還需要將稅制改革與轉變政府職能這個背景聯系起來。從十六屆三中全會的文件中我們可以看出，今后，政府不再從老百姓那里收了稅，拿去建工廠、蓋酒樓、辦飯店，政府收稅是要增加公共產品，調整社會公平，維護社會經濟秩序以及承擔改革成本。而公有制也不再是國家辦的企業才是公有制，股份制經濟就是公有制。這些提法其實都 與收稅、用稅的職能變化密切相關。

　　2004年是中國加入世貿組織以后，必須要拿出實際動作來應對挑戰的年頭。入世的五年關稅保護期前兩年可以慢一點，后三年就不能再拖了。事實上從2003年的下半年，我國在降低關稅上即表現出積極的態度。新一屆政府的意圖很明顯，就是我們不是在努力把保護和降低關稅承諾兌現往后拖，而是積極地往前提。這個姿態很明顯，我想新一輪稅制改革也會體現出這個特點。

　　過去我們總強調收稅是為了加強政府的宏觀調控能力，實際上在社會資源配置機制中，是市場配置資源的力量遠不充分，而不是政府配置資源的力量不充分。在新一輪稅制改革中，新一屆政府已把過去“盡量把資源收到政府手中，然后由政府‘當家’去解決經濟、社會發展過程中的各種矛盾”的思路調整為“直接利用稅賦杠桿來調整社會經濟關系， 緩解各種矛盾”，力求協調可持續的發展思路。十六屆三中全會格外強調統籌、兼顧、協調和持續。稅收是調整社會方方面面利益關系最有力的辦法。新一輪稅制改革，我想應該本著持續協調，而不僅僅是增收這樣的思路來進行。

　　新一輪稅改凸現減稅趨勢

　　安體富(中國人民大學教授、博士生導師)：

　　啟動新一輪稅制改革不僅十分必要，而且十分緊迫。從國內經濟社會環境而言，1998年以來，社會總體需求不足，通貨緊縮，而現行稅制誕生的背景卻是經濟過熱、通貨膨脹的1994年，它所起的作用顯然已與宏觀經濟政策目標相悖。從國際經濟形勢來看，進入新世紀后，國際競爭加劇，各國紛紛推出了減稅計劃和方案，調低稅負。隨著經濟全球化進程的加快，稅制波及效應的顯現，國與國之間的稅制差異將日益縮小。對于已經加入WTO的我國來說，為了提高企業的競爭力和進一步引進外資，對世界性減稅的趨勢不能視而不見。

　　黨的十六屆三中全會作出了分步實施稅制改革的決定，其內容包括八項改革，其廣度和力度都是很可觀的。從 “簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的12字原則來看，新一輪的稅改體現出適度減稅的思路。根據我個人的粗略估算，增值稅轉型會減收600億元～800億元，內外企業所得稅合并可能會減收200億元～300億元，取消農業稅實行城鄉稅制統一約減收600億元，降低出口退稅率會增收150億元，其他稅種的改革，增收與減收大體平衡。就賬算賬，合計這次改革大約會減少收入1500億元左右，如果5年完成改革,平均年減收300億元,應當說這一減稅規模財政 是承受得了的。當然，考慮到稅制完善對經濟的刺激作用和加強征管的正效應，可能不會減收那么多。

　　進入新世紀以來，出現了世界性的減稅趨勢。西方國家把減稅作為增強本國企業競爭力，刺激經濟復蘇和增長的手段，同時也爭取了民心與選票。我國此次推出的新一輪稅制改革，應該說減稅的力度不算小，但不知為什么始終不敢公開提“減稅”兩個字，這或是仍然要堅持在稅負總體不變的前提下進行這次改革。我個人認為，進行稅制改革不能不考慮財政收入，但也不能將它放在首位。那樣一來，稅制改革的力度和完善程度恐怕會大打折扣，這樣的教訓我們不是沒有。 

　　用依法治稅劃分稅務部門和納稅人的利益

　　茅于軾(中國社會科學院研究員、教授、博士生導師)：

　　依法治稅是社會進步的標志，也是稅務部門和納稅人利益劃分的準則。想要做到依法治稅，就必須徹底放棄與依法治稅相悖的東西，特別是依計劃征稅。做到稅務部門和納稅人之間平等的第一步，是建立牢固的依法治稅的思想，要徹底和過去一家說了算的做法決裂。稅務文明的核心是依法治稅。征稅人在征稅時代表政府，具有權威性。可是正因為如此，征稅人必須依法征稅，不可以有任何的隨意性。

　　稅收方面有許多老觀點，和當今的現代化政府的財政觀念不相符。稅收的目的是為提供公眾所需要的政府服務支付成本。這種服務既不是愈多愈好，更不是愈完善愈好，而是要地宜、時宜，恰到好處。

　　低稅率、嚴征管是鼓勵誠信納稅的有效辦法。我們千萬別以為提高稅率就能增加國庫收入，降低稅率就會減少國庫收入，事實可能恰恰相反。依法治稅雖然是稅務文明的核心，但是并不是全部，所依的這個法本身必須是一個合理的法，否則還是達不到稅務文明的要求。

　　稅制改革逐步推開配套改革需要跟進

　　賈康(財政部科研所所長、研究員、博士生導師)：

　　十六屆三中全會提出了稅制改革的原則和總體思路，“減稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”這12個字成為稅制改革和完善的基本方針和總體原則。回顧過去，我們可以發現，1998年以后，在實施積極財政政策過程中，決策層的表述基調從不以減稅為重點。這是因為雖然稅收占GDP 的比重在上升，但稅收年度增加的幅度并不十分穩固。事實上， 1999年以后政府也采取了一系列局部減稅的措施。進入2003年，稅收在非典的沖擊之下仍保持了3000多億元的增長，說明前些年的減稅讓利已經進入收獲期。新一屆政府施政伊始，就考慮擴大減稅范圍，這既是基于對整個經濟形勢的把握，也表明政府對基本的收入規模有相當的信心。

　　今年稅制改革將逐步推進，從配套角度考慮，應該進一步深化財政體制改革，特別是省以下的財政體制改革。目前，在五級政府的框架下搞分級財政是沒有出路的，應該簡化政府層級。去年底召開的財政工作會議已經開了口，允許有條件的地方把鄉鎮一級變成縣級政府的派出機構，而且很多地方現在已不再把地市一級作為一個層次，而是省管縣。如果真正成為三級，分級財政體制才算是走出了一條路，財政體制才能真正理順。

　　今后一段時期，我們還應積極考慮社會保障稅的問題。我認為，社會保障一定要全國統籌，要建立全國統一市場。如果不建立在這樣一個層面，勞動力的自主流動將障礙重重。一旦做到全國統籌，生產要素里最活躍、最關鍵的人力資本就會更加符合市場經濟的要求。目前，社會保障方面的收費有必要進一步規范。實際上，現在很多地方已經傾向于請稅務部門來代征，把它規范到稅的形式上。今后社會保障稅由稅務部門在全國統一征收，這才是根本出路。

　　個人所得稅制改革要走簡化、優化之路

　　顧海兵(中國人民大學教授):

　　縱觀市場經濟比較發達的國家，其在稅制上有這樣的特點，個人所得稅是中央財政收入的最大來源。與其他稅種相比，個人所得稅更能兼顧公平與效率。在我國財政收入中個人所得稅雖然增長較快，但比重明顯偏低。因此，我們應逐步改革我國的個人所得稅制，使個人所得稅成為主體稅種。我個人有幾項建議：

　　個人所得稅改為中央與地方共享稅后，把由地稅機關征收逐步改為由國稅單獨征收。這樣可以防止公民跨地區流動帶來的稅收“滴漏”。

　　盡可能減少個人所得稅的免征項目，爭取收入面前人人平等，實現公平納稅。比如省、部、軍級以上及外國機構頒發的獎金免征個人所得稅既不與國際接軌，又不符合情理。從稅理上講，級別越高數額越大的獎金越應該納稅，而外國機構頒發的獎金不納稅則是對國內機構的歧視，與WTO的平等原則相背離。又如對存款利息、股票分紅、企業債券利息 征收20%的個人所得稅，而對財政部發行的債券與國務院批準發行的金融債券利息免征個人所得稅也是一種不平等做法，影響了稅制的統一性。

　　目前我國的個人所得稅的征稅項目有11項，建議簡化并優化。對財產轉讓所得征收所得稅缺乏依據，應予取消。對捐贈不僅應從應納稅所得中全額扣除，而且應依據捐贈額的比例對其應納稅額進行減征。

　　稅制改革還需法制先行

　　湯貢亮(中央財經大學教授、博士生導師)：

　　在前幾年采取局部減稅措施的基礎上，新一輪稅制改革將會擴大減稅的范圍。此次減稅范圍的擴大，是基于良好的經濟基本面的支撐。只有依托于這樣的平臺，國家才會有底氣作這樣的安排。但是，在總體的框架中，也會有增稅的考慮，比如消費稅，內外資企業所得稅，房地產稅等。至于減稅效應發揮得如何，理想不理想，還有待考驗。但從“減稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的12字方針里，可以看出本輪稅改將世界市場經濟發展與國民經濟的實際很好地融合在一起，而且越來越條理化、系統化。

　　當然，稅收問題首先是法制問題。2004年計劃推出的四項改革是增值稅轉型、企業所得稅合并、個人所得稅改革，還有農業稅調整，這四項改革涉及全國人大正式通過的三項稅收法律。因此，此次稅制改革就涉及這三項法律的修訂。以企業所得稅改革為例，目前的企業所得稅內外分立，已嚴重背離改革開放形勢和市場經濟的發展需要，我個人認為 改革企業所得稅是此次稅制改革應優先解決的問題。但企業所得稅的合并要正式提交人大常委會討論，有關部門應加快進程，馬上啟動企業所得稅合并的立法工作，盡快將其列入2004年全國人大立法議程，爭取在 2004年年底前審議通過。在統一企業所得稅立法過程中，還需要應對企業所得稅領域的國際競爭，適當降低企業所得稅稅率，將其設定在25％ ～27％之間，同時統一稅前扣除標準，減少和規范稅收優惠。

　　啟動新一輪稅改正當其時

　　高培勇(中國社會科學院財貿所副所長、教授、博士生導師)

　　運行了10年的中國現行稅制到了非啟動新一輪改革不可的時候了。當然，改革可以分步實施，不必一攬子推出。但是，不管怎樣，在當前的中國，推動新一輪稅改的良機已經到來。

　　2003年中國稅收有兩件大事，一是稅收收入經歷了非典的沖擊仍然延續了高速增長的勢頭，創歷史新高；二是與現行稅制相伴10年的出口退稅矛盾，終于有了一個比較適當的解決方案。前一件事有點出人意料，但也在情理之中。后一件事可以說是新一輪稅改正式啟動的信號和標志性成果。前后兩件事聯系起來，還會使我們看到更多、更富有啟發意義的東西。比如，持續多年稅收高增長，在提升了財政收入占GDP比重的同時，也迅速提升了企業和居民的實際稅負水平。重新審視企業和居民稅負水平，變革稅收制度的必要性，早在幾年前就為人所認同。之所以久拖不決，惟恐稅收收入大幅減少是一個最重要原因。也就是說，搞稅制改革要花錢，而要花錢就得有錢的來源。2003年稅收收入創歷史新高，使國家進行新一輪稅制改革有了財力保證。

　　由出口退稅機制改革想到增值稅、消費稅、個人所得稅、企業所得稅的改革，可以認定，現行稅制確實到了不改不行的地步。當然，由于各個稅種的特點各異，其表現出來的同現實環境之間的矛盾沖突不盡相同，因而改革可以分步實施，成熟一個推出一個，有多少錢辦多少事。

　　(部分專家發言根據錄音整理，未經本人審閱。)