一、城鄉二元結構自古有之，城鄉二元體制卻形成于上世紀50年代，并逐漸成為計劃經濟體制的兩大重要支柱之一

　　中國的計劃經濟體制實際上有兩個重要支柱：一是政企不分、產權不明的國有企業體制，二是城鄉分割，限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制。這兩個支柱，支撐著整個計劃經濟體制的存在和運轉。

　　城鄉二元結構自古就有。但以前盡管有城鄉二元結構，卻沒有城鄉二元體制。如清朝“關內”人“闖關東”，山東的農民可以到東北的城鎮中做學徒、當店員、開店、辦作坊、購房建房；山東的城里人也可以到東北鄉村租地、種地、購房購地、建房；人們在城鄉之間可以自由遷移。這種情況一直維持到20世紀50年代前期。

　　從20世紀50年代后期起，由于計劃經濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉二元體制形成了，城鄉也就被割裂開來了。從這時開始，城市和農村都成為封閉性的單位，生產要素的流動受到十分嚴格的限制。在城鄉二元體制下，廣大農民被束縛在土地上、禁錮在農村中，城市居民和農民的權利是不平等的，機會也是不平等的。在某種意義上，農民處于“二等公民”的位置。

　　中國的經濟體制改革是從農村家庭承包制的推行開始的。農村家庭承包制調動了農民的生產積極性，并為鄉鎮企業的興起創造了條件。但實行農村家庭承包制只否定了城鄉二元體制的一種極端的組織形式（人民公社制度？雪，而沒有改變城鄉二元體制繼續存在的事實，城鄉依舊隔絕，兩種戶籍制度仍然存在。而從1984年黨的十二屆三中全會以后，改革的重心從農村轉向城市，國有企業體制的改革成為全社會關注的熱點。直到現在，國有企業體制一直不斷地進行改革。通過國有企業的股份制改造和國有資產的重組，這方面已經取得了很大成績。

　　需要進一步做的，是深化壟斷行業的改革以及加快建設國有資本經營預算制度。然而，計劃經濟體制的另一個重要支柱，即城鄉二元體制，卻基本上未被觸及，至今只能說“略有松動”而已。這里所說的“略有松動”，主要表現于農民可以進城務工，可以把家屬帶進城鎮，城市中的企業可以到農村組織農民生產（如采取訂單農業形式）等等。但這些依然是在城鄉二元體制存在的條件下實現的，其成果十分有限。

　　二、城鄉二元體制弊端甚多，城鄉二元體制的改革是繼國有企業體制改革之后另一項帶有根本性質的經濟體制改革

　　黨的十六屆三中全會第一次明確提出要建立有利于逐步改變城鄉二元結構的體制，城鄉二元體制改革從此被正式提上了議事日程。這是關系到貫徹科學發展觀，完善社會主義市場經濟體制，協調社會發展，促進社會進步，讓廣大農民共享發展與改革成果的重大舉措，具有深遠的歷史意義�？梢钥隙ǖ卣f，城鄉二元體制的改革是繼國有企業體制改革之后另一項帶有根本性質的經濟體制改革。

　　從“以人為本”的角度來看，社會主義革命和建設的目的都是為了讓人民過上幸福的生活，而人民生活的幸福體現于人民生活質量的不斷提高，體現于人的全面發展，體現于社會的物質文明、政治文明、精神文明和生態文明的發展和協調。只有改革城鄉二元體制，才能真正使農民走向共同富裕。在現實生活中，人們經常提出的一個問題是讓廣大農民共享發展與改革的成果。政府對農業投入的增長，農業稅的減免或取消，政府對種糧農民進行直接補貼等等，這些都是必要的，但顯然又是不夠的。關鍵在于改革城鄉二元體制，讓農民和城市居民一樣享有同等的權利，擁有同等的機會。這才是城鄉二元體制改革過程中要認真解決的問題。

　　從社會協調的角度來看，必須做到城鄉發展的統籌，區域發展的統籌，經濟和社會發展的統籌，國內發展和對外開放的統籌，人與自然和諧發展的統籌。所有這些，都同城鄉二元體制的改革有關。如果不對城鄉二元體制進行實質性的改革，這五個統籌幾乎都談不上，經濟和社會都難以走上可持續發展道路，社會協調也就難以實現。需要指出的是，提高農民收入，縮小城市和農村的收入差距，是城鄉協調發展中的首要問題，也是經濟和社會可持續發展中應當著力解決的要點。城鄉二元體制不改革，不僅農民收入無法實現較大幅度的增長，城鄉收入差距無法有較大程度的縮小，而且鄉鎮和村這樣的基層單位由于本身財力所限，也無法在鄉風文明建設、村容整潔、環境保護等方面有較大的進展。

　　從推進城鎮化的角度來看，城鎮化是伴隨著工業化的進程而不斷推進的。但在中國，城鎮化的進度相當緩慢，原因之一在于城鄉二元戶籍制度的存在。隨著城鄉二元體制的改革，戶籍一元化勢在必行。農村戶籍的背后是土地制度，包括農村土地承包制度和農村宅基地制度。也就是說，城市居民和農民在城鄉二元體制下的差別之一，在于農民有承包地和宅基地，以及可以在宅基地上蓋住房。他們既是農民的生產資料，又是生活保障。

　　三、土地使用權問題是城鄉二元體制改革的核心之一，穩妥而積極地處理好農村土地的承包經營權與農民宅基地使用權的流轉或抵押，是推進城鄉二元體制改革的重要內容

　　戶籍與土地，是城鄉二元體制改革過程中不能逾越的兩大核心問題。這里重點探討土地——農田與農民宅基地的權屬性質及如何改變的問題。分土地承包經營權流轉、農民宅基地置換、農民承包地和宅基地使用權抵押，以及相應的加強農村、農業保險工作等部分闡述。

　�。ㄒ唬┌凑找婪ㄗ栽赣袃斣瓌t，健全土地承包經營權流轉市場

　　農村土地承包制，即農村家庭承包制，是中國經濟體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農民20多年來能夠解決溫飽問題，農村土地承包制功不可沒。但20多年來的農村實踐同樣表明土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。這些局限性是：第一，一家一戶對土地的承包，使農業的規模經營不容易實現，農業勞動生產率難有較大幅度提高。同時，對土地的規劃使用也難以落實，這也影響了農業勞動生產率的提高。

　　第二，青壯年農民外出務工后，農村家庭承包的土地使用效率不高，有些耕地甚至任其荒廢不用。

　　第三，農村土地承包制的繼續存在不利于有效的推進城鄉二元體制改革。

　　然而，能不能取消農村土地承包制呢？芽在現實情況下，那是不可行的。

　　一種建議是實行耕地私有化，誰承包的土地就改為誰對這塊土地擁有所有權。但這容易使農村社會發生巨大動蕩。再從經濟上分析，耕地私有化以后更不容易實現農業規模經營，耕地使用效率更不容易提高，因為相當多的農民會特別珍視私有的耕地，寧肯守著這塊私有耕地而不愿意離開它。

　　另一種建議是改行耕地國有化并在此基礎上實行永佃制。這同樣會導致不少人對此不理解，甚至會激化農民同政府的矛盾，影響社會穩定。永佃制將被解釋為世襲租佃，成為推進農業規模經營的新障礙。假定只實行耕地國有化，不實行永佃制，那么問題會更多。因為多年來的實踐已經充分說明，國有農場的效率未必高于家庭承包制。

　　因此，目前可行的做法是：堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場。也就是說，目前可以在農村土地承包制不變的條件下，由農民根據自愿原則，采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式，實行承包土地使用權的流轉。這有利于促進農業規模經營，有助于農業產業化經營和以農產品為經營對象的龍頭企業的發展。

　�。ǘ�）農民的宅基地應可置換，使農民及其家屬安心遷入城鎮工作生活

　　與推進城鄉二元體制改革密切有關的另一個土地問題是農民宅基地的處置。農民把自家的宅基地看得很重。宅基地以及宅基地上蓋的房，成為農民生活保障的一部分，對穩定農村社會有利。

　　在推進城鄉二元體制改革時，要妥善處置進城務工農民的宅基地。

　　目前大體上有以下三種設想：1、宅基地隨承包土地的流轉而一并流轉。這種方式看起來比較簡便易行。但問題在于：如何處理宅基地上的已蓋房屋；再有，若外出務工的農民及家屬因故返回農村了，他們又能在哪里安家棲息？

　　2、把宅基地出售給農村或城市中的其他人，或出售給企事業單位。但是現行法律對出售宅基地是有障礙的。此外，是否能夠保證通過某種途徑購買了宅基地的個人或企事業單位對購入的宅基地的合理使用。至于已經賣掉宅基地的外出務工農民如果又帶家屬回到村里而沒有房屋住，那又該怎么辦？

　　3、宅基地置換。這里所說的宅基地置換，是指在縣市政府的統一安排下，迸城工作和生活的農民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體上相當的城鎮公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財力許可，還可以再給這些農民以城市低保待遇。這樣，農民及其家屬就可以安心地遷入城鎮工作和生活。綜合各種因素，這種方式未嘗不是處理農民宅基地的較好選擇。

　　（三）應當考慮容許農民承包地和宅基地使用權的抵押，且應及早予以落實，使之走向規范化

　　在城鄉二元體制改革過程中，應當考慮允許農民承包地和宅基地的使用權的抵押。這是關系到發展農業生產，提高農民收入，便于農民及其家屬進城工作和生活，以及使城鎮化得以有序進行和加速進行的一件大事。

　　農民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押，實際上包括兩個方面：一是外出務工和準備遷入城鎮的農民，把承包地和宅基地（包括上面的房屋）抵押出去；二是繼續留在農村的農民，為了生活或生產上的需要，把承包地和宅基地（包括上面的房屋？雪抵押出去。

　　首先要指出，承包地和宅基地（包括上面的房屋？雪的抵押，不等于流轉，因為在抵押之后仍歸原來的使用者使用，而且在償還貸款之后可以贖回。對于外出務工和遷居城鎮的農民，他們應當有權在對自已的承包地和宅基地的抵押和流轉之間作出選擇。主要的問題是：農民如果選擇抵押的話，那么抵押給什么人好。如果抵押給本村的或外村的其他農民，可能引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸。而且一旦到期無法贖回，又會成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業，也會出現類似的情況。較好的做法是：組建土地銀行，之類的農村金融機構，或允許條件較好的農村信用社或鄉鎮銀行兼營農民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押業務。

　　對繼續留在農村的農民的承包地和宅基地的抵押，同樣涉及抵押給農村中的私人或企業還是抵押給農村金融機構的選擇問題。較好的作法仍是由農村金融機構從事土地抵押業務，以避免私人之間發生糾紛或出現變相的高利貸行為、私人土地兼并行為。

　　農民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押問題應及早予以落實。當前，無論是外出務工和遷居城鎮的農民，還是繼續留在農村的農民，都可能出于生產或生活的需要，急需一些資金，卻往往借貸無門。因此，他們倘以自家的承包地（包括上面的房屋）作為抵押物，而獲得貸款應急，這是正常的。對準備迸城的農民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地（包括上面的房屋）抵押出去而得到一筆資金，可以用于在城鎮中購買或租到房屋，也可以用于在城鎮中作為經營店鋪或手工作坊的資本，然后陸續償還貸款，這樣，他今后的工作和生活就有保證了。

　　再以繼續留在農村中的農民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地（包括上面的房屋）抵押出去而得一筆資金，就可以用于添置農業機械或農用汽車，也可以在農村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚，或興建較大的養豬場、養牛棚，以增加產量，提高勞動生產率，增加收入，然后陸續償還貸款。這樣，今后的工作條件和生活狀況也會大大改善。

　　既然如此，就應當容許農民的土地使用權的抵押行為，并加以引導，使之走向規范化。

　�。ㄋ模�為使農民土地抵押順利開展，農村、農業保險工作應當加強

　　為了使農民的土地抵押業務能夠順利開展，我國農村、農業保險工作應當加強。把承包地或宅基地（包括上面的房屋）抵押出去的農民，如果遭遇到重大自然災害，損失慘重，收入銳減，他們如何償還債款？豈不是連承包的土地、宅基地（包括上面的房屋）都要喪失？如果進行土地抵押的農民家中的主要勞動力因各種原因而死亡、殘疾，他們同樣會落到喪失抵押物的地步。因此，農村保險，農業保險實際上是對農民的土地抵押行為的有力支持，也是農民增產增收的保證之一。

　　可以相信，一旦土地抵押行為規范化了，以及農村、農業保險工作加強了，農村經濟就增添了活力，不僅外出務工和遷居城鎮的農民受益，繼續留在農村的農民受益，而且城市居民同樣受益，因為農民的收入提高了，城鄉經濟聯系加強了，城鎮化的速度會加快。

　　四、通過改革城鄉二元體制，可望促成社會最低生活保障制度的全面實施和城鄉人民的權利平等

　　社會最低生活保障制度是把城鄉居民都包括在內的最低生活保障制度。無論城市還是鄉村，只要收入低于一定標準的居民，都可以享受此項社會保障。這是由財政撥出經費，由專門的部門負責發放的。它是城鄉居民最后一道生活保障線。其他各種社會保障（如就業保障－養老保障、教育保障、醫療保障、住房保障等）都是社會最低生活障障的延伸。

　　不能把社會最低生活保障制度視為社會救助體系的一部分。社會救助對象應當是災民、流浪者、乞丐、殘疾人、孤兒等，資金來源可以多樣化。而社會最低生活保障卻需要覆蓋全社會的低收入家庭，而且其費用只來自財政，井由專門的部門負責發放。

　　由于城鄉二元體制的存在，以及由于農民的承包土地和宅基地實際上包含了社會最低生活保障的內容，所以目前要基本上建立的社會最低生活保障制度必須在城鄉二元體制框架內考慮，而不能等到城鄉二元體制結束之后再考慮。

　　農民如果遷居城鎮，并放棄了承包地、宅基地之后（不管以何等方式放棄的），低收入家庭都應享受城市最低生活保障。如果農民進城務工但并未放棄承包地、宅基地的，則不享受城市最低生活保障。而且只要城市務工收入高于農村最低生活保障支付標準的，也不在農村最低生活保障費發放范圍之內。

　　假定我國在工業化中期基本上建立了社會最低生活保障制度，那么，隨著經濟的持續發展以及工業化、城鎮化的推進，城鄉二元體制改革將在這個過程中取得進展，也就等于我國逐步向城鄉最低生活保障統一支付標準靠攏。再說，隨著國家經濟實力的增強和財政承受能力的增強，社會最低生活保障支付標準是有條件逐步提高的，社會最低生活保障支付標準也將隨著職工平均工資和農民平均收入的增長而增長。今后，可能在這方面最先達成城鎮居民與農民間的權利平等。

　　五、一個可以期待的前景：改革城鄉二元體制將使中國農民實實在在地成為一個數量十分龐大的“待富”群體，從而帶來內需的大突破，其作用與影響誰都無法估量

　　無論是農民承包的耕地入股、農民宅基地的置換，還是農民以承包地、宅基地（包括上面的房屋）作為貸款的抵押物，都是城鄉二元體制改革過程中有必要及早解決的問題，且都需要有法律上的明確界定�？梢韵仍诟鱾�改革試驗區范圍內試點，總結經驗，逐步推廣。即使有些做法同現行法律有不一致之處，或者找不到先行法律的依據，也不妨礙繼續試點，以便以后再修改法律或制定新的法律。中國的經濟體制改革不正是這樣一步步走過來的嗎？芽可以相信，隨著城鄉二元體制改革的推進，隨著農民承包地的流轉和宅基地置換工作的展開，隨著農民承包地和宅基地抵押問題的解決，農民開展自主經營的積極性將得到空前的大解放，我國農業一定會有很大發展，農民收入會迅速增長，整個農村建設，特別是城鎮化的速度也一定會大大加快。相應地，城鄉收入差距將會在農民收入增長過程中逐步縮小，由此對中國經濟發展的持續推動作用是難以估量的。

　　這里可以用城鎮化的加速作為例子。前面已經提到，城鎮化之所以進展緩慢，同城鄉二元體制的存在有關，因為這大大限制了農村人口外遷和土地的集約使用。即使農民進城找了工作，家屬的安置、子女的就學升學、醫療問題的解決都相當困難，歸根結蒂，在現有體制下，農民很難融入城市社會。所有這些情況，都將在城鄉二元體制改革中發生變化。因此，城鎮化的進展將會是加速度的。

　　中國經濟增長至今仍是以投資帶動為主。消費，尤其是民間消費，雖然近年來有所增加，但與投資帶動相比，依舊居于次位。擴大內需是我們面臨的大問題。如何持續而健康地擴大內需？芽關鍵是迅速提高農民的收入，改變農民的生活方式，調整農民的消費結構。城鄉二元體制的改革，將導致農民收入的增加和農民生活方式的變化，以及由于社會最低生活保障制度基本建立而導致社會低收入家庭后顧之憂的逐漸消除，必定會引起內需的大突破。全世界最大的待開發的市場在哪里？芽就在中國的農村。中國的8億農民，包括遷居城市的農民和繼續留在農村的農民，是一個數量十分龐大的“待富”群體，一旦他們走上小康、富裕的道路，會帶來令人矚目的巨大成就。