隨著市場經濟體制的建立，成本意識越來越成為人們行為的基本準則，政府行政成本問題也逐漸成為關注的焦點。在財政資源總量一定的條件下，政府消耗的財力越多即政府行政成本越高，社會公共事業如公共教育、醫療衛生和社會保障等可利用的財力資源就越少。因此，如何有效控制我國行政費用過高、增長過快的現象，構建節約型政府，使有限的公共財政更好地用于公共服務，是擺在我們面前的一項重要研究課題。

　　一、行政成本控制與節約型政府構建

　　關于行政成本，有很多不同的稱謂，如行政管理支出、行政管理成本、行政業務費、政府成本等。至于其定義，學界有不同的說法和理論。有的學者認為，行政成本有廣義與狹義之分，廣義的行政成本是指國家權力機關的執行機關在一定時期內，為履行其行政職能、實現行政目標、在行政管理活動中所支付費用的總和，包括政府在行政過程中發生的各種費用，以及由其所引發出的當前和未來一段時間內的間接負擔（朱文興，2004）。這種廣義的成本概念不僅包括政府運行的顯性成本，還包括隱性成本；不僅包括政府過程的直接成本，也包括政府過程的間接成本；不僅包括政府運行過程中發生的正常的、合理的、合法的成本，也包括政府過程中的非正常、不合理、不合法的成本；不僅包括行政作為發生的成本，也應包括行政不作為引發的成本。狹義的行政成本，是指政府管理活動的費用支出，在政府財政預算與決算中，表現為“行政管理費”項目下的支出，它常被稱為政府行政成本。而《行政管理學簡明辭典》將行政管理支出界定為：國家權力機關和行政管理機關進行活動所需要的預算費用，包括行政支出（含國家機關經費和人民團體活動補助費）和外交支出（魏海波，1986）。

　　筆者在本文中所談的行政成本主要是指狹義上的行政成本。從一般意義來講，行政成本是指政府在進行公共管理和提供公共服務的過程中所花費的各種費用的總和。就狹義的行政成本而言，在政府財政預算與決算中，行政管理費項目的支出包括由靜態成本、運行成本等構成。靜態成本是構成政府組織機構所需的費用，包括政府辦公場所、辦公設備、政府工作人員的工資等；運行成本是維持政府正常運轉所需費用，包括公車、公務接待、培訓考察會議和政府采購等。從成本支出的角度來分析，政府運行成本可分解成顯性成本和隱性成本兩部分。顯性成本是政府履行其職能的直接支出，可以計算并在政府財政預算中列支，可分為經常性支出和發展性支出兩類。而隱性成本是一種隱含的成本，它是為政府運作支付的一種社會代價，或者是一種負外部性，通常在政府預算中無法列支。在這兩者中，本文中的行政成本僅指顯性成本。

　　節約型政府是指通過采取法律、經濟和行政等綜合性措施，提高資源利用效率，把政府的資源消耗維持在最低水平，并以最低的資源消耗獲得最大的社會和經濟效益。從公共財政視角來看，節約型政府中的“節約”不僅要求政府在管理活動中，用盡可能少的財政資源，提供更多的公共產品和服務，而且力戒政府在管理活動中的鋪張浪費行為。當前，由于我國人口眾多、資源相對不足、環境承載能力較弱，因此，構建節約型社會已成為人們共同關注的熱門議題。據有關專家研究的結果表明，我國資源的數量和品種，總體居于世界前列，但人均資源量卻居于后列，而且資源質量、均衡度、匹配度等，也處于相當的劣勢。如果世界綜合平均發展成本為1.00，則我國綜合平均發展成本為1.25.顯然，我國是人均資源量比較少的國家，隨著人口和資源消耗的進一步增加，人均資源量將會進一步降低，要求我們必須注重資源的節約使用。建設節約型社會重在構建節約型政府，因為沒有一個節約型政府，就不可能建設一個節約型的社會。首先，政府是建設節約型社會的倡導者。政府作為社會事務的管理者，掌握著行使著國家公共權力，具有強大的影響力、凝聚力和號召力。在建設節約型社會進程中，如何提高全社會成員的節約意識，政府應義不容辭地擔當倡導者的任務。其次，政府是建設節約型社會的垂范者。建設節約型社會雖是全社會的事情，需要全體社會成員的共同努力，但需要政府地身體力行。社會看政府，群眾看干部，政府是社會的組織者和表率。如果政府帶頭節約，就會在社會樹立起節約的典范，引導社會保持節儉的傳統，促進節約型社會的建設。

　　構建節約型政府重在行政成本控制。一個節約型的政府，其行政成本控制主要體現在：對政府規模進行適度、有限控制，做到“精兵簡政”；在行政成本上要節約，要求“既廉潔又廉價”；行政效率上要求高效率。政府作為公共服務的提供者，收取納稅人的錢，有義務向納稅人負責。建立“廉價政府”是馬克思主義國家學說的一個基本觀點。馬克思認為，國家在經濟上一個重要的特征，就是向其國民收稅“賦稅，就是喂養政府的母奶”，沒有賦稅，政府是不可能生存和活動的。政府的行政成本是與公民的稅賦成正比的：行政成本越高，公民賦稅越重；反之，行政成本越低，公民賦稅越輕。因此，“廉價政府”就是使全體國民作為供養政府的納稅人能以較少的稅負，得到政府高質量的服務。其實質就是要求政府及其官員在履行公務的過程中盡量地壓縮其經費開支，以減輕國民的負擔。

　　政府行政成本控制的目的就是降低行政成本，把有限的財力優先考慮到民生等重大問題上，用有限的資源投入，最大限度地為社會供給公共產品。長期以來，人們比較關注政府的廉潔、效能問題，卻很少注意政府的節約問題。政府機構愈來愈龐大，人民為維持政府所支付的代價愈來愈高。特別是我國各級地方政府大量的行政成本擠占了財力，在公共財政支出的優先次序上，未能體現民生優先、就業優先、公共事業優先、環境優先等。雖然我國的經濟發展取得了顯著成效，但目前我國財政收支矛盾體現出財政收入還無法滿足公眾的基本需要，如在公共教育、醫療衛生和社會保障等方面都存在著經費嚴重不足的問題。在收支矛盾日益突出的情況下，更需要降低行政成本，讓有限的財政資金用在最適當的地方，為公眾辦更多的事。因此，要構建節約型政府，必須控制行政成本。

　　二、我國行政成本控制面臨的問題及成因分析

　　新制度經濟學家科斯指出：政府并非完全無成本地運行，政府行政機制本身并非不要成本，實際上，有時它的成本大得驚人。因此，行政成本是政府在行政活動中行使行政職能的必然產物，這是任何時間、任何管理體制的政府都客觀存在的。但行政成本并非都是合理的，就經濟而言，它要求政府在公共管理活動中，用最少的人力、財力與資源取得優質的公共服務。在預算不變的前提下，政府機關用于自身消費或自我服務的資金愈少，用于公共服務的經費或資金就愈多，所取得的行政效率愈高。反之，政府機關用于自身的消費或服務愈多，其提供給社會和公眾的公共服務就愈少，取得的行政效率也就愈低。當行政成本超出了政府管理社會所帶來的效應時，可以認定為行政成本過高。

　　改革開放以來，盡管在歷次行政管理體制改革和政府機構改革中，我國中央政府都把降低行政成本、提高行政效率作為改革的重要內容，雖收到一定效果，但行政成本過高、行政支出增長過快的現實，使行政成本控制面臨諸多問題。

　　首先，我國行政管理費用過高，增長過快。從1978年至2003年的25年間，我國行政管理費用增長87倍，而同期財政收入增長21倍，GDP增長31倍。行政管理費占財政總支出的比重1978年為4.74%，到2003年上升到19.03%。這個比重比日本的2.38%、英國的4.19%，韓國的5.06%、法國的6.5%，加拿大的7.1%、美國的9.9%，分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點。近年來行政管理費用的增長還在大幅度地上升，平均每年增長23%（任玉嶺，2006）。事實上，行政管理支出中預算外部分還有很大一部分根本就無法計算。同時，行政管理費用與GDP、財政功能性質分類的各項支出經費相比較，也是超常增長的。我國GDP從1978年的3624.1億元到2003年達到117251.9億元，只增長了31倍，年均增長1.2倍；經濟建設費1978年為718.98元，到2003年達到7410.87億元，增長了10倍；國防費1978年為167.84億元，2003年達到1907.87億元，增長了1l倍；社會文教費1978年為146.96億元，到2003年達到6469.37億元，增長了44倍；其他經費1978年為35.41億元，到2003年達到4170.58億元，增長了117倍（余天心，2005）。

　　其次，政府規模過大，人員經費在公用經費中的支出比重過高。新中國成立之初，我國總人口中財政供養人口的比例為600：1，而現在已經達到28：1，財政供養人員增長了88.7%，是同期人口增幅的3倍。2002年，中國有4500多萬行政官員和公共事業單位人員要靠國家財政供養，按該年黨政機關10043元的平均工資及為其提供的辦公設施、住房、醫療保障、養老保險等方面計算，每增加一個人，一年財政支出至少2萬元。政府工作人員工資總額占政府成本的比例，1978年為55.0%，2001年上升至59.96%（楊浩然，2004）。

　　第三，講排場、比闊氣，鋪張浪費嚴重。近年來，一些政府部門領導為講排場、比闊氣，大搞“政績工程”、“形象工程”，為了自身利益的需要，或保自己的烏紗帽或想升遷提拔，不顧本地財政實力和經濟發展的需要，也不顧群眾的利益是否受損，樹立一些“政績工程”以達到贏得上級領導肯定的目的。據有關部門披露，我國五分之一的城鎮建設存在“政績工程”。許多地方政府把修建豪華辦公樓當作政績，美其名曰“展現地方形象”，為了“招商投資”。于是，“真皮座椅老板臺，電視電腦隨時開”，轎車一輛比一輛豪華，辦公大樓越修越豪華，一些縣級市或區的辦公樓可以和歐洲中等國家的總統府相媲美。在一些經濟十分貧困的地方，某些領導也喜歡搞豪華工程、面子工程。甚至通過貸款、舉債，挪用扶貧款等，打造超豪華辦公樓、大廣場、大劇院、大體育館以及高爾夫球場等工程。

　　第四，公務消費大手大腳，奢侈之風盛行。在公務接待上，公款吃喝、迎來送往消費巨大。在某些地方公務接待中，已形成“非茅臺酒不喝，非茅臺酒拿不出手”的潛規則。接待不按標準，動輒“燕鮑翅”天價盛宴，出手闊綽，甚至令客人驚訝。“一頓飯，一條牛，屁股底下一座樓”，在某種程度上反映了公款吃喝的消費情況。同時，文山會海膨脹，一天可以開完的會要開三天，本單位可以開的會，卻拉到大飯店、度假村開。此外，考察培訓等變相的公款旅游，每年也浪費掉大量的錢財。

　　探究我國政府行政成本失控的原因是多方面的，就公共財政方面而言，主要有以下幾方面。

　　第一，公共財政預算編制不完整，預算外資金大量存在。長期以來，由于各種原因，我國各級政府預算，主要表現在財政分配中，把財政性資金分為預算內、預算外資金，但財政分配實際上只對或主要對預算內資金進行分配，導致預算外資金游離于預算管理之外，收支缺乏約束，以致帶來支出上的混亂。而在財政不透明和缺乏監督條件下，大量預算外資金的存在，得不到公眾和立法機構的審查監督，甚至也缺乏上級行政部門的有效監督，使掌握預算外資金的部門在使用上產生隨意性和隱蔽性，容易導致公務消費中更多的浪費行為。

　　第二，公共財政預算透明度不夠，約束軟化。由于公共財政具有公共性等特點，其支出以公共需要為基準，因此，公開、透明是公共財政預算不可缺少的特征。要增強預算本身的透明度，就要細化預算，使預算支出落實到每一個部門、每一個項目。目前我國預算的類級科目只有100多條，預算相當粗，除了部分人員經費外，其他支出很難具體到單位和項目。在政府財政預算的審議環節，政府向人大提交的預算報告項目不明細或不完備，使人大代表無法真正履行法律意義的權威審議。同時，按照法律規定，政府預算經人大批準后無權任意更改，但事實上政府部門不嚴格執行預算的情況屢見不鮮，預算執行的彈性化為政府官員大手大腳地花錢提供了便利。

　　第三，公共財政的支出監督機制不完善。目前，我國對各級公共財政的支出還是行政首長的“一支筆”審批，政府行政首長在行使財政審批權力時，往往出于自身的目的和利益而不能嚴格按程序行事，很容易導致財政預算資金經常出現亂支、挪用、浪費等不良現象，給以公謀私者提供了可乘之機，嚴重影響了財政支出的效益。

　　三、有效控制行政成本的路徑選擇

　　應當承認，如何控制和降低行政成本是一個世界性難題，在美、英等發達國家，政府對行政開支的增長也深感憂慮。那么，如何消解我國地方政府行政成本控制的困境呢？筆者認為，要構建節約型政府，有效降低政府行政成本，需要采取一系列強有力的措施，除強化領導干部節儉意識，力戒奢侈浪費；深化行政體制改革，進一步精簡機構與人員外，在公共財政方面要改革和完善現行財政體制，通過建立和完善公共財政體制，優化支出結構，加強監督機制，以降低行政成本。

　　第一，完善公共財政預算編制，擴大預算編制的范圍。應盡快取消預算外政府收支，逐步將預算外政府收支納入預算內管理，把預算內和預算外資金結合起來，建立統一的政府預算體系，形成一個覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預算之外的政府收支項目的完整統一的公共預算。這樣，可以充分反映以政府為主體的資金收支活動的全貌，可以反映政府控制、調節的財政性資金的流量和流向。要進一步深化部門預算制度改革，在每個部門預算中，又要按管轄的單位編制單位預算，統一按營運支出、資本支出、轉移和補助支出、項目支出等功能進行分類，從而更好地反映部門使用財政資金的規模和具體用途，使政府的各項活動盡量反映納稅人的合理要求，有效控制政府行政成本。

　　第二，增加公共財政預算的透明度，加強財政預算的剛性約束。增加公共財政預算的透明度，首先需要細化預算編制。要全面推行部門預算，并細化財政總預算，切實解決我國預算草案粗糙、項目不細、預算報表所列科目級次少、透明度低等問題。預算大類科目按部門設置，下設明細項目，大類科目下再按具體支出項目編制款、項、目等明細預算。在行政經費方面，預算資金應盡量落實到具體單位、項目，應爭取做到每個基層預算單位的每個支出項目都能在預算中有所反映，每一筆支出都有根有據，可以從源頭上強化對行政經費支出的監督。合理的預算更需要剛性的約束機制，一般來說，預算一旦被立法機構批準，就具有法律效力，必須嚴格執行，特別情況需要追加預算的必須按法定程序經人大批準，且每年預算變動要控制在一定范圍內，以維護預算的嚴肅性。

　　第三，強化我國政府預算管理，實行績效預算制度。績效預算是以部門預算為基礎的系統的預算管理過程。績效預算將業績指標、成本核算和預算執行結果都納入預算體系，對預算進行系統管理。績效預算對公共部門在提供公共產品與服務過程中投入的人力、財力和物力等資源進行計劃、衡量與控制，使有限的資源達到最大的效果。當前，我國政府預算管理還存在著忽視績效與結果的問題，預算資金分配的科學性有待進一步提高，預算執行的嚴肅性有待提高，因而，強化我國政府預算管理，根本途徑是推進公共預算的績效化。績效預算賦予將績效評估與財政預算掛鉤，有助于促使政府部門按照成本效益原則優化資源配置，提高財政資金使用的有效性。

　　第四，加強對財政支出的監督，建立多元化的公共財政監督機制。要完善人大對財政支出的監督，各級人大應經常監督各級政府財政預算執行情況，應該通過調查和聽證等方式對行政部門進行經常性監督，把重心轉到日常監督上來，實現全方位、多層次、多環節的監督，使日常監督貫穿財政活動的全領域；加強審計監督和紀檢監察監督，強化對部門預算執行情況審計和領導干部離任審計，提高審計和監察的水平；加強媒體和公眾的監督，建立政府機關公務消費的公開機制，將政府機關消費置于媒體和公眾的監督之下。而各級地方政府的財政決算應真正向社會公開，以接受各方面監督，營造一個社會和群眾監督的機制和氛圍。