近日，國家稅務總局起草了《中華人民共和國發票管理辦法（修改草案征求意見稿）》，并在2月7日前向社會公開征求意見。

《中華人民共和國發票管理辦法（修改草案征求意見稿）》公開征求意見

為全面落實《優化營商環境條例》，深化稅收領域“放管服”改革，深入推進發票電子化，服務經濟社會高質量發展，提高立法公眾參與度，推進民主立法、科學立法、依法立法，我們起草了《中華人民共和國發票管理辦法（修改草案征求意見稿）》，現向社會公開征求意見。公眾可在2021年2月7日前，通過以下途徑和方式提出意見：

1.通過國家稅務總局網站（網址是：）首頁的意見征集系統提出意見。

2.通過信函方式將意見寄至：北京市海淀區羊坊店西路5號國家稅務總局征管和科技發展司（郵政編碼100038），并在信封上注明“中華人民共和國發票管理辦法征求意見”字樣。

附件1：中華人民共和國發票管理辦法（修改草案征求意見稿）

附件2：關于《中華人民共和國發票管理辦法（修改草案征求意見稿）》的說明

國家稅務總局

2021年1月8日

《中華人民共和國發票管理辦法》（修改草案征求意見稿）

第一章?總則

第一條?為了加強發票管理和財務監督，保障國家稅收收入，維護經濟秩序，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》，制定本辦法。

第二條?在中華人民共和國境內印制、領用、開具、取得、保管、繳銷發票的單位和個人（以下稱印制、使用發票的單位和個人），必須遵守本辦法。

第三條?本辦法所稱發票，是指在購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動中，開具、收取的收付款憑證，包括紙質發票和電子發票。

國家推廣使用電子發票，電子發票具體管理辦法由國務院稅務主管部門制定。單位、個人開發電子發票信息系統自用或為他人提供電子發票服務的，應當遵守國務院稅務主管部門制定的電子發票監管規定和標準規范。

第四條?國務院稅務主管部門統一負責全國的發票管理工作。省、自治區、直轄市稅務機關依據職責做好本行政區域內的發票管理工作。

財政、審計、市場監督管理、公安等有關部門在各自的職責范圍內，配合稅務機關做好發票管理工作。

第五條?發票的種類、聯次、內容、賦碼規則以及使用范圍由國務院稅務主管部門規定。

第六條?對違反發票管理法規的行為，任何單位和個人可以舉報。稅務機關應當為檢舉人保密，并酌情給予獎勵。

第二章?發票的印制

第七條?增值稅專用發票由國務院稅務主管部門確定的企業印制；其他發票，按照國務院稅務主管部門的規定，由省、自治區、直轄市稅務機關確定的企業印制。禁止私自印制、偽造、變造發票。

第八條?印制發票的企業應當具備下列條件：

（一）取得印刷經營許可證和營業執照；

（二）設備、技術水平能夠滿足印制發票的需要；

（三）有健全的財務制度和嚴格的質量監督、安全管理、保密制度。

稅務機關應當以招標方式確定印制發票的企業，并發給發票印制通知書。

第九條?印制發票應當使用國務院稅務主管部門確定的全國統一的發票防偽專用品。禁止非法制造發票防偽專用品。

第十條?發票應當套印全國統一發票監制章。全國統一發票監制章的式樣和發票版面印刷的要求，由國務院稅務主管部門規定。發票監制章由省、自治區、直轄市稅務機關制作。禁止偽造發票監制章。

發票實行不定期換版制度。

第十一條?印制發票的企業按照稅務機關的統一規定，建立發票印制管理制度和保管措施。

發票監制章和發票防偽專用品的使用和管理實行專人負責制度。

第十二條?印制發票的企業必須按照稅務機關確定的式樣和數量印制發票。

第十三條?發票應當使用中文印制。民族自治地方的發票，可以加印當地一種通用的民族文字。有實際需要的，也可以同時使用中外兩種文字印制。

第十四條?各省、自治區、直轄市內的單位和個人使用的發票，除增值稅專用發票外，應當在本省、自治區、直轄市內印制；確有必要到外省、自治區、直轄市印制的，應當由省、自治區、直轄市稅務機關商印制地省、自治區、直轄市稅務機關同意。

禁止在境外印制發票。

第三章?發票的領用

第十五條?需要領用發票的單位和個人，應當持設立登記證件或稅務登記證件、經辦人身份證明、按照國務院稅務主管部門規定式樣制作的發票專用章的印模，向主管稅務機關辦理身份驗證和發票領用手續。主管稅務機關根據領用單位和個人的經營范圍、規模和風險級別，在5個工作日內確認領用發票的種類、數量以及領用方式，并告知領用發票的單位和個人。

單位和個人領用發票時，應當按照稅務機關的規定報告發票使用情況，稅務機關應當按照規定進行查驗。

第十六條?需要臨時使用發票的單位和個人，可以憑購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動的書面證明、經辦人身份證明，直接向經營地稅務機關申請代開發票。依照稅收法律、行政法規規定應當繳納稅款的，稅務機關應當先征收稅款，再開具發票。稅務機關根據發票管理的需要，可以按照國務院稅務主管部門的規定委托其他單位代開發票。

稅務機關代開發票時應進行身份驗證。禁止非法代開發票。

第十七條?臨時到本省、自治區、直轄市以外從事經營活動的單位或者個人，應當憑所在地稅務機關的證明，向經營地稅務機關領用經營地的發票。

臨時在本省、自治區、直轄市以內跨市、縣從事經營活動領用發票的辦法，由省、自治區、直轄市稅務機關規定。

第四章?發票的開具和保管

第十八條?銷售商品、提供服務以及從事其他經營活動的單位和個人，對外發生經營業務收取款項，收款方應當向付款方開具發票；特殊情況下，由付款方向收款方開具發票。

第十九條?所有單位和從事生產、經營活動的個人在購買商品、接受服務以及從事其他經營活動支付款項，應當向收款方取得發票。取得發票時，不得要求變更品名和金額。

第二十條?不符合規定的發票，不得作為財務報銷憑證，任何單位和個人有權拒收。

開具紙質發票后，如需作廢發票，應當收回原發票并注明“作廢”字樣；如需開具紅字發票，應當收回原發票注明“作廢”字樣或取得對方有效證明。開具電子發票后，如需開具紅字發票，應當取得對方有效證明。

第二十一條?開具發票應當按照規定的時限、順序、欄目，全部聯次一次性如實開具，開具紙質發票應加蓋發票專用章。

任何單位和個人不得有下列虛開發票行為：

（一）為他人、為自己開具與實際經營業務情況不符的發票；

（二）讓他人為自己開具與實際經營業務情況不符的發票；

（三）介紹他人開具與實際經營業務情況不符的發票。

開具發票人員應當進行身份驗證。

第二十二條?安裝稅控裝置的單位和個人，應當按照規定使用稅控裝置開具發票，并按期向主管稅務機關報送開具發票的數據。

使用非稅控電子器具開具發票的，應當將非稅控電子器具使用的軟件程序說明資料報主管稅務機關備案，并按照規定保存、報送開具發票的數據。

第二十三條?任何單位和個人應當按照發票管理規定使用發票，不得有下列行為：

（一）轉借、轉讓、介紹他人轉讓發票、發票監制章和發票防偽專用品；

（二）知道或者應當知道是私自印制、偽造、變造、非法取得或者廢止的發票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運輸；

（三）拆本使用發票；

（四）擴大發票使用范圍；

（五）以其他憑證代替發票使用；

（六）竊取、截留、篡改、出售、泄露發票數據。

稅務機關應當提供查詢發票真偽的便捷渠道。

第二十四條?除國務院稅務主管部門規定的特殊情形外，紙質發票限于領用單位和個人在本省、自治區、直轄市內開具。

省、自治區、直轄市稅務機關可以規定跨市、縣開具紙質發票的辦法。

第二十五條?除國務院稅務主管部門規定的特殊情形外，任何單位和個人不得跨規定的使用區域攜帶、郵寄、運輸空白發票。

禁止攜帶、郵寄或者運輸空白發票出入境。

第二十六條?開具發票的單位和個人應當建立發票使用登記制度，并定期向主管稅務機關報告發票使用情況。

第二十七條?開具發票的單位和個人應當在辦理變更或者注銷稅務登記的同時，辦理發票的核定信息變更、繳銷手續。

第二十八條?開具發票的單位和個人應當按照稅務機關的規定存放和保管發票，不得擅自損毀。已經開具的發票存根聯，應當保存5年。

第五章?發票的檢查

第二十九條?稅務機關在發票管理中有權進行下列檢查：

（一）檢查印制、領用、開具、取得、保管和繳銷發票的情況；

（二）調出發票查驗；

（三）查閱、復制與發票有關的憑證、資料；

（四）向當事各方詢問與發票有關的問題和情況；

（五）在查處發票案件時，對與案件有關的情況和資料，可以記錄、錄音、錄像、照像和復制。

第三十條?印制、使用發票的單位和個人，必須接受稅務機關依法檢查，如實反映情況，提供有關資料，不得拒絕、隱瞞。

稅務人員進行檢查時，應當出示稅務檢查證。

第三十一條?稅務機關需要將已開具的發票調出查驗時，應當向被查驗的單位和個人開具發票換票證。發票換票證與所調出查驗的發票有同等的效力。被調出查驗發票的單位和個人不得拒絕接受。

稅務機關需要將空白發票調出查驗時，應當開具收據；經查無問題的，應當及時返還。

第三十二條?單位和個人從中國境外取得的與納稅有關的發票或者憑證，稅務機關在納稅審查時有疑義的，可以要求其提供境外公證機構或者注冊會計師的確認證明，經稅務機關審核認可后，方可作為記賬核算的憑證。

第三十三條?稅務機關在發票檢查中需要核對發票存根聯與發票聯填寫情況時，可以向持有發票或者發票存根聯的單位發出發票填寫情況核對卡，有關單位應當如實填寫，按期報回。

第六章?罰則

第三十四條?違反本辦法的規定，有下列情形之一的，由稅務機關責令改正，可以處1萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收：

（一）應當開具而未開具發票，或者未按照規定的時限、順序、欄目，全部聯次一次性開具發票，或者未按規定加蓋發票專用章的；

（二）使用稅控裝置開具發票，未按期向主管稅務機關報送開具發票的數據的；

（三）使用非稅控電子器具開具發票，未將非稅控電子器具使用的軟件程序說明資料報主管稅務機關備案，或者未按照規定保存、報送開具發票的數據的；

（四）拆本使用發票的；

（五）擴大發票使用范圍的；

（六）以其他憑證代替發票使用的；

（七）跨規定區域開具發票的；

（八）未按照規定繳銷發票的；

（九）未按照規定存放和保管發票的；

（十）未按照規定作廢發票或開具紅字發票的。

第三十五條?跨規定的使用區域攜帶、郵寄、運輸空白發票，以及攜帶、郵寄或者運輸空白發票出入境的，由稅務機關責令改正，可以處1萬元以下的罰款；情節嚴重的，處1萬元以上3萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收。

丟失發票或者擅自損毀發票的，依照前款規定處罰。

第三十六條?違反本辦法第二十一條第二款的規定虛開發票的，由稅務機關沒收違法所得；虛開金額在1萬元以下的，可以并處5萬元以下的罰款；虛開金額超過1萬元的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

非法代開發票的，依照前款規定處罰。

第三十七條?私自印制、偽造、變造發票，非法制造發票防偽專用品，偽造發票監制章，竊取、截留、篡改、出售、泄露發票數據的，由稅務機關沒收違法所得，沒收、銷毀作案工具和非法物品，并處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

前款規定的處罰，《中華人民共和國稅收征收管理法》有規定的，依照其規定執行。

第三十八條?有下列情形之一的，由稅務機關處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，處5萬元以上50萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收：

（一）轉借、轉讓、介紹他人轉讓發票、發票監制章和發票防偽專用品的；

（二）知道或者應當知道是私自印制、偽造、變造、非法取得或者廢止的發票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運輸的。

第三十九條?對違反發票管理規定2次以上或者情節嚴重的單位和個人，稅務機關可以向社會公告。

第四十條?違反發票管理法規，導致其他單位或者個人未繳、少繳或者騙取稅款的，由稅務機關沒收違法所得，可以并處未繳、少繳或者騙取的稅款1倍以下的罰款。

第四十一條?當事人對稅務機關的處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。

第四十二條?稅務人員利用職權之便，故意刁難印制、使用發票的單位和個人，或者有違反發票管理法規行為的，依照國家有關規定給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第七章?附則

第四十三條?國務院稅務主管部門可以根據有關行業特殊的經營方式和業務需求，會同國務院有關主管部門制定該行業的發票管理辦法。

國務院稅務主管部門可以根據增值稅專用發票管理的特殊需要，制定增值稅專用發票的具體管理辦法。

第四十四條?本辦法自發布之日起施行。

關于《中華人民共和國發票管理辦法（修改草案征求意見稿）》的說明

為全面落實《優化營商環境條例》，深化稅收領域“放管服”改革，深入推進發票電子化，服務經濟社會高質量發展，我局擬提請國務院對《中華人民共和國發票管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進行修改，并起草了修改草案征求意見稿。現將有關修改情況說明如下：

一、修改的必要性

《辦法》自1993年發布實施以來，分別于2010年和2019年進行了2次修改，在規范發票管理、保障稅收收入、維護經濟秩序等方面發揮了積極作用。但隨著我國經濟社會的發展和改革的不斷深化，《辦法》施行面臨一系列新形勢新情況新要求，有必要及時修改完善。

（一）深入貫徹習近平法治思想的需要

習近平總書記指出，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。發票作為重要的商務、財務、稅務、法務憑證，關系經濟社會方方面面，發票電子化改革后，發票形態、領用、開具、交付、入賬、保管等都將發生重大變化，對稅收管理、財務管理，乃至市場交易秩序、社會經濟運行產生深刻影響。需要秉持法律準繩，用好法治方式，強化法治之力，通過完善制度安排，為發票電子化改革提供法律支撐，發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。

（二）落實《優化營商環境條例》的需要

深化“放管服”改革、優化營商環境，是全面深化改革的重要內容，是黨中央、國務院做的重要決策部署。《優化營商環境條例》明確提出加大推廣使用電子發票的力度，逐步實現全程網上辦稅，持續優化納稅服務。現行《辦法》是以紙質發票為基礎制定的，需要進一步修改以適應電子發票推廣使用需要，拓展優化發票服務舉措，降低發票領用成本，提升用票辦稅便利度，打造更優稅收營商環境。

（三）推動稅收治理體系治理能力現代化的需要

為貫徹習近平總書記“加快數字中國建設”重要指示，落實好中央深改委“規范和優化稅務執法”重點改革任務，稅務總局黨委謀劃了稅收現代化新“六大體系”布局，研究提出以發票電子化改革為突破口，打造智慧稅務。發票是稅務部門數字化轉型中重要的數據來源，是規范和優化稅務執法的重點工作領域。在紙質發票逐步轉向電子發票過程中，需要通過《辦法》修改進一步明晰征納雙方權責，更好保障納稅人合法權益。

二、修改的總體思路

稅務總局積極推進《辦法》修改工作，在前期充分調研的基礎上，總結國內做法、借鑒國際經驗，研究起草了修改草案。按照程序要求將修改草案多方式、多層次征求了全國稅務系統各級各部門意見，并召開一系列專家論證會和納稅人座談會廣泛聽取意見。在充分吸收各方面意見的基礎上，形成《中華人民共和國發票管理辦法（修改草案征求意見稿）》。

《辦法》屬于基礎性法規，與經濟社會生產生活密切相關。本次修改的總體思路是：堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，自覺把《辦法》修改工作放在黨和國家工作大局中來考慮、謀劃、推進，持續優化稅收服務與監管方式，健全稅務監管體系，強化納稅人權益保護，為深化稅務發票管理領域“放管服”改革和推進發票電子化提供法律制度保障。重點把握三點原則：

一是主動適應經濟社會發展和改革需要。全面落實《優化營商環境條例》，深化稅務發票管理領域“放管服”改革，推動完善發票管理法律制度，為電子發票應用提供必要的制度支撐，為經濟發展和新業態新模式預留制度空間。

二是突出目標導向和問題導向。著力完成發票電子化任務，健全適應經濟社會發展的發票管理辦法，針對《辦法》執行中出現的新情況、新問題，進一步優化發票服務程序，簡化發票領用手續，規范引導電子發票社會化服務，鞏固深化“放管服”改革成果。

三是保持相對穩定性。鑒于電子發票處于試點改革階段，紙質發票與電子發票將在一定時期并行，為保持發票法規的連續性和穩定性，本次主要對《辦法》做一定范圍必要修改，電子發票具體管理規范將通過《辦法》授權制定的《電子發票管理辦法》予以明確，待條件成熟后，再以完善法規方式進行固化。

三、修改的主要內容

（一）根據現行規定，稅務機關在納稅人領用發票時不再收取稅務發票工本費，此次修改統一將《辦法》全文中的“領購”修改為“領用”，涉及第二條、第十五條、第十七條、第二十四條第一款、第二十九條第一項。

（二）明確“電子發票”的法律地位和法定效力，增加發票類型內容，在第三條第一款明確發票“包括紙質發票和電子發票”;在第三條增加第二款“國家推廣使用電子發票，電子發票具體管理辦法由國務院稅務主管部門制定。單位、個人開發電子發票信息系統自用或為他人提供電子發票服務的，應當遵守國務院稅務主管部門制定的電子發票監管規定和標準規范”，為電子發票應用、社會化服務及監管提供必要的制度支撐;同時刪除第二十二條第三款“國家推廣使用網絡發票管理系統開具發票，具體管理辦法由國務院稅務主管部門制定”。

（三）增加發票賦碼的管理內容，將第五條修改為“發票的種類、聯次、內容、賦碼規則以及使用范圍由國務院稅務主管部門規定”，明確發票“賦碼規則”相應管理權限屬于稅務機關，以保證發票賦碼的唯一性。

（四）“企業印制發票”事項將通過政府采購方式確定，為適應此要求，一是將第八條第二款中“稅務機關應當以招標方式確定印制發票的企業，并發給發票準印證”中的“準印證”修改為“印制通知書”；二是將第十二條中“印制發票的企業必須按照稅務機關批準的式樣和數量印制發票”中的“批準”修改為“確定”；三是刪除第三十七條中“對印制發票的企業，可以并處吊銷發票準印證”的處罰規定。

（五）為優化跨省印制發票流程，降低稅務機關發票印制及管理成本，刪除第十四條第一款中的“由印制地省、自治區、直轄市稅務機關確定的企業印制”。

（六）根據“多證合一”商事登記制度改革的實際情況，為滿足不同市場主體領用發票的實際需要，將第十五條第一款“需要領用發票的單位和個人，應當持稅務登記證件、經辦人身份證明”修改為“需要領用發票的單位和個人，應當持設立登記證件或稅務登記證件、經辦人身份證明”，明確“設立登記證件”效力等同于稅務登記證件。

（七）為保護用票單位和個人合法權益，防范非法冒用身份領開發票違法行為，此次修改在“發票領用、發票開具和發票代開”業務中增加身份驗證的要求：一是將第十五條第一款“向主管稅務機關辦理發票領用手續”修改為“向主管稅務機關辦理身份驗證和發票領用手續”；二是在第十六條第二款增加“稅務機關代開發票時應進行身份驗證”；三是在第二十一條“開具發票應當按照規定的時限、順序、欄目，全部聯次一次性如實開具，開具紙質發票應加蓋發票專用章”后增加“開具發票人員應當進行身份驗證”作為第三款。

（八）發揮稅收大數據優勢，改變原來單純依據經營范圍和規模進行發票核定的局限性，將第十五條第一款修改為“主管稅務機關根據領用單位和個人的經營范圍、規模和風險級別”，增加“風險級別”作為發票核定的判斷依據之一，以此提高發票核定的精準性。

（九）《行政訴訟法》修訂后，已明確電子數據作為合法證據的法律地位，發票領用、繳銷等數據信息及時存儲在稅務信息系統中，供稅務機關及用票單位和個人查詢使用，不再需要通過紙質發票領購簿、發票登記簿記錄發票信息，因此刪除第十五條第一款、第二十六條、第二十七條、第二十八條中涉及“發票領購簿”和“發票登記簿”的表述和管理要求，進一步減輕納稅人負擔，提高辦稅效率；在第二十七條“辦理發票的變更、繳銷手續”中增加“核定信息”，以確保條款表述的完整性。

（十）為保障納稅人合法權益和用票需求，提升服務質效，一是將第十五條第一款中“在5個工作日內發給發票領購簿”修改為“在5個工作日內確認領用發票的種類、數量以及領用方式”，明確發票領用流程的辦理時限；二是在第十五條第一款增加“并告知領用發票的單位和個人”，明確稅務機關的告知義務。

（十一）從稅收征管實際情況看，各地對異地經營領用發票已不再要求提供保證人或收取發票保證金，因此，刪除現行第十八條，取消保證人及發票保證金管理要求，從制度上固化“放管服”改革成果。同時，對條文順序作相應調整和修改。

（十二）為保障受票方合法權益，防范涉票風險，增加作廢紙質發票和開具紅字發票的規定及罰則：一是在第二十條第二款增加“開具紙質發票后，如需作廢發票，應當收回原發票并注明‘作廢’字樣；如需開具紅字發票，應當收回原發票注明‘作廢’字樣或取得對方有效證明。開具電子發票后，如需開具紅字發票，應當取得對方有效證明”；二是在第三十四條增加“未按照規定作廢發票或開具紅字發票的”作為第十項。

（十三）明確僅紙質發票須加蓋發票專用章的要求：一是在第二十一條第一款明確“開具紙質發票應加蓋發票專用章”；二是在第二十四條第一款“發票限于領用單位和個人在本省、自治區、直轄市內開具”和第二款“省、自治區、直轄市稅務機關可以規定跨市、縣開具發票的辦法”中的發票表述前均增加“紙質”；三是在第三十四條第一項明確“未按規定加蓋發票專用章的”。

（十四）適應發票電子化改革要求，在第二十三條第一款“任何單位和個人應當按照發票管理規定使用發票，不得有下列行為”中增加“竊取、截留、篡改、出售、泄露發票數據”作為第六項，列明發票數據禁止性行為；同時在第三十七條第一款增加相應內容，明確對禁止性行為應予處罰。增加上述禁止性條款及罰則，有助于規范發票數據使用，保障納稅人權益，維護發票數據安全。

（十五）適應稅收現代化管理要求，減輕納稅人的負擔，刪除第二十八條中“保存期滿，報經稅務機關查驗后銷毀”。同時，刪除第四十四條中的“財政部1986年發布的《全國發票管理暫行辦法》和原國家稅務局1991年發布的《關于對外商投資企業和外國企業發票管理的暫行規定》同時廢止”。

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