【編者按】古人云：“萬物得其本者生，百事得其道者成”。2013年習近平總書記提出“一帶一路”倡議以來，在國際社會積極響應共同參與下，收獲了豐碩成果，譜寫了人類命運共同體新篇章。資金融通作為“五通”之一，為“一帶一路”建設提供了穩定、透明且高質量的資金支持。銀行業作為資金融通的主要踐行者，在促進與“一帶一路”沿線國家金融合作，提升貿易和投資便利化，推動跨境人民幣應用等方面發揮了關鍵作用。未來，中國銀行業將繼續堅持共商共建共享理念，服務中資企業穩步走出去，把外資企業更好地引進來，助力形成國內國際相互促進的大循環。

中國銀行業協會行業發展研究委員會積極搭建優秀研究成果分享平臺，希望通過匯集行業力量，促進交流，凝聚行業共識，推動優秀經驗做法轉化為商業銀行轉型發展的加速器。本期推薦國家開發銀行研究院撰寫的《“一帶一路”投融資模式與合作機制的政策思考》。本文圍繞“一帶一路”投融資模式與合作機制這一主題，深入探討投融資供需錯配與債務可持續等問題，介紹了增強“一帶一路”投融資能力建設的有效金融形態，并結合實際闡述了相關戰略思考與政策建議，以供讀者參考。

一、引言

“一帶一路”倡議提出以來，成果超過預期，一批早期收獲項目進入實施建設階段，對沿線國家直接投資與工程承包規模大幅提升，由此帶動的經貿合作與沿線國家的期盼高度契合。 “一帶一路”建設順應了合作國加快經濟和社會發展的長期訴求與遠景規劃，為推動全球化再平衡開辟了新的治理模式與發展路徑。于我國而言，“一帶一路”倡議也是推進優勢產能互補、促進中資企業“走出去”、引進國外先進技術的重要契機 。

基礎設施作為“一帶一路”建設的優先領域，已成為促進全球經濟發展的新動力與新引擎。盡管世界銀行、亞洲開發銀行等國際多邊開發機構在基礎設施投資中均發揮了重要的作用，但無論在融資規模還是融資方式方面均無法滿足“一帶一路”沿線國家的發展需要。因此，如何有效地滿足全球基礎設施投資尤其是發展中國家基礎設施投資的需求仍是一項嚴峻的挑戰，而探索新的方法實現各國可持續的基礎設施建設成為各界關注的焦點 。因此，“一帶一路”建設同樣面臨長期、巨額的投融資需求,創新投融資模式可高效配置金融資源支持“一帶一路”建設的效率，強化國際合作機制可營造“一帶一路”建設的良好環境，而金融創新的本質也在此過程體現為更高效的服務實體經濟。 

“一帶一路”建設具有長期性、復雜性和艱巨性，重大項目投資規模大、建設周期長、財務收益低，資金供需錯配、投入產出不均衡、風險收益不平衡等矛盾愈加突出。因此，本研究基于“一帶一路”建設的背景和趨勢，嘗試回答以下問題：建設“一帶一路”的主要投融資模式在推進過程中的效果如何？在落實政策要義和符合開發性金融機構發展的前提下，如何突破與資金供需錯配的瓶頸？按照“信息互通，利益共享，風險分擔”的合作原則，如何構建金融支持體系？為保證推動創新模式，需要加強哪些制度設計和推行何種政策以實現長效創新？

二、投融資供需錯配與債務可持續等突出矛盾阻礙了“一帶一路”走深走實

“一帶一路”沿線國家以新興經濟體和發展中國家為主，投融資環境較差、國別風險較大，建設涉及領域廣、項目多、工程大，基礎設施互聯互通、能源資源合作需要長期、大額融資 ，貿易暢通需要產業類發展資金和短期貿易信貸資金。部分海外項目面臨政權更迭、地緣格局、金融風險等多重風險，風險識別和緩釋技術需要加強。

（一）重大項目投融資瓶頸亟待突破

“一帶一路”重大項目主要集中在能源、資源、基礎設施互聯互通、重大產能和裝備制造等領域，絕大部分項目投資規模大、建設周期長、工程技術復雜，重大項目面臨的投融資約束問題凸顯，如長期可持續融資能力不強、投融資主體匱乏、風險識別與防控能力較弱等。

1.缺乏低成本資金來源和有實力的投融資主體，延緩重大項目實施落地。境外重大項目普遍需要長期、大額、低成本資金，而我國資金成本在國際上缺乏競爭優勢。中資銀行普遍缺乏穩定、低成本的外匯資金來源，外匯資金主要來源于境內，境外發債資金受限于發行額度僅能作為補充。從同業而言，世行、亞行等國際開發性金融機構由于享受“AAA”評級，10年期發債成本較開發銀行、進出口銀行等低近100BP，而美、日、歐等國政策性銀行在具備本幣融資優勢的同時，還獲得了較高比例的國家財政資本金注入或享受政府特許存款，遠低于市場化發債成本。此外，我國國內較高的稅負成本削弱了境外貸款定價競爭力。同時，“一帶一路”業務尚缺乏實力強的多元化投融資主體，亞投行、絲路基金等新設投融資平臺受限于國際多邊協調與市場化運作等約束，短期內難以對重大項目發揮有效融資支持。項目所在國政府或業主具有較高的貸款利率敏感度，普遍傾向于脫離市場行情的低利率（優惠）需求，這些因素制約了重大項目實施落地。

2.“一帶一路”重大項目面臨多重風險，風險識別和緩釋技術不夠強。“一帶一路”沿線國家區域跨度極大，國家及地區發展情況復雜，各國經濟發展水平、信用評級、對資本的吸引力差距顯著。國家、地區間利益交錯、沖突不斷，各國為保護主權完整和市場獨立，普遍針對投資設置限制性條款。各國投融資活動的制度和司法體系存在明顯差異，中方企業和金融機構在境外開展投融資業務面臨較大的法律風險與投融資抵質押、擔保物管理風險，在貸后管理、抵押品重估以及不良資產處置等環節的風控能力仍較弱。

3.基礎設施互聯互通成為“一帶一路”建設的重點難點領域。基礎設施作為公共物品和準公共物品，具有投資規模大、初期經濟效益較差、投資回報低和回收期限長的特點，僅靠項目自身現金流難以實現市場化運作，如社會資本投資參與度不高，投融資落實難度則較大。此外，境外基礎設施建設普遍涉及征地拆遷、生態環保、非自愿移民等問題，項目推進難度較大，容易出現超概和延期問題。

（二）“一帶一路”沿線國家債務可持續問題亟待厘清

隨著“一帶一路”建設深入推進，面臨的國際輿論環境日趨復雜，部分西方媒體、機構炒作“一帶一路”債務問題，指責中國提供的融資加大了發展中國家債務負擔，存在債務可持續性等問題，亟待加強“一帶一路”債務問題和開發性金融相關研究。

客觀來看，“一帶一路”沿線國家債務有所加劇 ，但這不能簡單歸于“一帶一路”建設在短期內造成的，究其實質則是西方國家長期推行其發展融資戰略和沿線國家經濟發展內生原因導致的。據國際貨幣基金組織（IMF）對政府與對外債務數據統計數據顯示，在“一帶一路”國家中 ，九個國家對外存量債務占GDP的比重超過80% 。六個國家 的公共債務（政府債務和政府對外擔保債務）對GDP比率高于75%。克羅地亞、埃及、牙買加、約旦等國的公共債務對GDP比率高于75%，外債對GDP比率低于100%。哈薩克斯坦、老撾、拉脫維亞、卡塔爾等國的外債對GDP比率高于100%，公共債務對GDP比率低于75%。“一帶一路”沿線國家隨著經濟發展內生原因導致的債務負擔加劇 ，增加了推進“一帶一路”建設的風險。

（三）“一帶一路”沿線國家債務可持續問題需統籌兼顧、綜合評估

一些西方國家將“一帶一路”沿線國家債務水平的上升歸結為中國的“債務輸出”，評判標準應置于短期債務上升與貧困率降低之間的權衡，債務上升是否有助于促進長期可持續發展。這些國家大多處于經濟增長與轉型的關鍵時刻，面臨減貧、城鎮化、工業化和大規模基礎設施建設的任務，短期債務有助于解決其經濟發展階段性問題。

1.債務問題涉及經濟發展理念與增長模式之間的權衡。合作國有權選擇適合自身稟賦和基礎的發展模式，以有效解決基礎設施、能源電力、產業結構升級等發展瓶頸和短板，必然會有大規模投融資需求刺激債務規模增長。其中的適度負債規模、投資效率、負債結構、負債比例、債務期限等需要統籌兼顧、綜合評估。應高度重視債務問題，與合作國在推動經濟長期健康、可持續發展的同時，探索以合理有序的方式解決債務問題，確保“一帶一路”沿線國家建立可持續經濟增長模式，承擔適度合理的債務規模。

2.IMF和世界銀行實行多年的債務可持續框架（DSF）存在較多弊端 。DSF是對中低收入國家對外債務進行監測和控制的重要手段，對于引導債務國采取負責任的借債行為、保護國際投資人權益發揮了積極作用，其預測指標和分析模型得到了各類投融資機構的廣泛認可。DSF雖已推行近十年并多次修訂，但指標設計、打分標準、發展理論未考慮重債窮國的實際情況，國家政策和制度評估指數多適用于與西方發達國家民主政治體制，政策指標大都體現西方國家政治與金融制度和文化價值觀。此外，DSF體系過分強調債務可持續，忽略了從發展可持續角度來解決債務可持續問題，缺乏準確、全面的客觀數據支撐，經常低估經濟增長水平，預期判斷主觀色彩濃厚，降低了評估價值。

3.聯合有關各方研究建立符合“一帶一路”債務可持續評估體系具有重要意義。一是在世界銀行和IMF提出的債務可持續分析方法中，更多體現“發展因素”，有利于提高債務可持續分析的針對性。二是中國逐漸成為沿線國家主要債權人，亟待發起建立符合沿線國家特點的債務可持續評估體系，為相關投融資合作方提供指引。三是選取反映沿線國家投資收益風險特征建立指標體系，有利于重新構建國際社會認可的投融資機制，引入國際組織、市場化投資機構，撬動國際資金，消除投資疑慮。四是為沿線國家在“一帶一路”框架下開展投融資合作提供了科學、合理、公正的規則和指引，進一步推動中國從國際規則的接受者向制定者和整合者轉變。

三、開發性金融成為增強“一帶一路”投融資能力建設的有效金融形態

（一）開發銀行已成為支持“一帶一路”建設的主力銀行

國家開發銀行作為中國最大的對外投融資合作銀行、世界最大的開發性金融機構，截至2018年末，國開行累計為600余個“一帶一路”項目提供融資超過1900億美元，在沿線國家國際業務余額1059億美元。習近平主席在首屆“一帶一路”國際合作論壇開幕式上宣布，由國開行提供2500億元等值人民幣專項貸款用于支持共建“一帶一路”。兩年來，國開行秉持綠色、環保、可持續發展理念，完成專項貸款評審承諾5065億元，合同簽約2607億元，為“一帶一路”建設提供了長期、可持續、風險可控的金融支持，集中反映了開發銀行支持“一帶一路”建設的獨特優勢和重要作用。

（二）開發性金融在“一帶一路”建設中發揮了獨特優勢

開發銀行的國際實踐為“一帶一路”建設增添了可持續發展的驅動力，也構建了行之有效的國際合作模式。

1.政府合作統貸模式。在我國與“一帶一路”沿線國家達成的政府間和區域間合作協議下，在合作國建立或指定具有較強資金調度能力和協調能力的政府機構或國有企業，作為統一承接開發銀行貸款的主體。采用平臺統貸、政府增信的方式，為合作國的基礎設施、產能建設等項目提供一攬子融資支持。

2.政府與社會資本合作（PPP）模式。開發銀行結合國內經驗在“一帶一路”沿線國家推廣PPP模式，支持中資企業作為社會資本方參與合作國的基礎設施項目建設，實現由EPC工程承包為主向實現“工程承包+投資+融資+運營”一體化的升級和轉變。

3.國際銀團模式。加強與國際金融同業間的合作，建立“信息互通、收益共享、風險分擔”的投融資合作機制。結合具體業務需求、風險特征和同業競爭合作情況，采用開發銀行牽頭（單獨或聯合）組建銀團、參與他行銀團等方式開展業務。允許在銀團貸款中搭建結構化融資，設置不同期限、不同條件的多組別貸款，開發銀行根據自身的風險偏好選擇參與特定組別。

4.價值鏈聯動模式。開發銀行充分發掘核心客戶群聯動、產業鏈上下游聯動、區域聯動的潛力，以點帶面形成規模效應。例如：支持港區、工業園區建設，帶動后續入駐產業融資。以基礎設施建設融資帶動中國的技術、設備、施工及EPC等出口信貸融資。以產能合作領域的產能建設融資帶動后續流動資金貸款及產品出口貿易融資。以多邊金融機構、央行合作帶動與其他金融機構合作等。

（三）開發銀行積極推動構建新型國際投融資合作機制

一是推動多雙邊合作機制建設。2013年以來，累計與“一帶一路”建設參與國合作方簽署協議170余份，涉及融資金額1800億美元，為增進戰略互信發揮了重要作用。二是為規劃設計提供服務。全程深度參與中國與哈薩克斯坦、老撾、柬埔寨、科威特等8個國家的雙邊合作規劃，以及中蒙俄、中巴、孟中印緬3個經濟走廊規劃，與合作國政府和企業共同推動規劃成果轉化為具體項目。三是以銀行聯合體為平臺深化金融合作。發起設立上合組織銀聯體、中國—東盟國家銀聯體、中國—中東歐銀聯體、中國—阿拉伯國家銀聯體等多邊金融合作機制，通過銀團貸款、同業授信等方式與“一帶一路”建設參與國金融機構開展合作，積極投資和管理絲路基金、中國—阿聯酋共同投資基金、東盟—中國系列基金等“一帶一路”對外投資基金，發揮中長期權益資本支持作用，借助債券銀行優勢，發行多筆“一帶一路”專項債，引導社會資金共建“一帶一路”。

（四）開發性金融已成為服務“一帶一路”建設的重要融資形態

開發性金融作為支持“一帶一路”建設的重要金融形態，得到了合作國政府及世界銀行、聯合國開發計劃署（UNDP）等國際組織的高度認可，已成為國際社會的廣泛共識，尤其在2017年“一帶一路”高峰論壇聯合公報、27國財政部共同核準的《“一帶一路”融資指導原則》等文件中都有明確提及。

總體來看，開發性金融在“一帶一路”建設中能夠發揮獨特作用有其內在機理和外在需求。在“一帶一路”投融資框架下，政策性金融規模有限，一般要求主權借款或擔保。同時，商業性金融以實現股東利益最大化為目標，在融資上順周期趨勢較強，難以滿足重大基礎設施項目長周期的大額資金需求。

開發性金融是指服務國家戰略、依托信用支持、不靠政府補貼、市場運作、自主經營、注重長期投資、保本微利、財務上有可持續性的金融模式。實踐證明，開發性金融業務具有多重優勢，既可連接政府與市場、整合各方資源，又可為特定需求者提供中長期信用支持，還能對商業性資金起引領示范作用，以市場化方式予以支持 。開發銀行運用開發性金融理念和方法，在不增加項目所在國財政負擔的基礎上，堅持項目的現金流建設和可持續發展原則，按照國際慣例和市場規則進行運作，堅持選擇能夠產生經濟效益，并且在經濟上具有可行性的項目，不會形成對財政資源的擠占，避免滋生道德風險和導致市場扭曲等問題。開發銀行對合作國的財政狀況和主權信用等級等方面都有嚴格要求，對這些國家的授信額度以及貸款集中度等有嚴格限制，從而在源頭上把握債務風險，同時加強與國內外多雙邊金融機構加強合作，實現互利共贏、共同發展，充分發揮了開發性金融的獨特作用。

四、推動“一帶一路”投融資合作機制建設的戰略思考與政策建議

現階段需與“一帶一路”合作國在資金融通層面深耕細作，以市場化為原則發揮地緣、成本、規模、配套和政策支持等優勢，整合政策性金融、開發性金融、商業性金融的資源，構建和完善多層次、多種類的金融服務體系。在推動重大項目實施建設的同時，高質量推進和深化金融合作，兼顧塑造新型國際投融資機制，完善國際經濟金融治理體系。

（一）加強與沿線國家政府的戰略對接和多邊機制建設 

在維護、完善現有國際金融秩序的基礎上，采取“一國一策”、“一域一策”方式打造多層次金融平臺，通過國際多邊機制加強與沿線國家政府的多層次戰略對接[1]，引導亞投行、金磚銀行、銀聯體等新型合作機制發揮更大投融資支持作用。

用好現有區域合作機制，發展區域金融市場，在EMEAP 機制下，加強貨幣與金融穩定委員會的功能。加強亞洲債券基金建設，引導亞洲債券市場的開放和發展。在SEACEN（東南亞中央銀行組織）、中亞、黑海及巴爾干地區央行行長會議、中日韓央行行長會議等機制下與各方加強政策協調和溝通，形成應對跨境風險和危機處置的交流合作機制，完善風險應對和危機處置制度安排。

（二）探索 “利益共享、風險分擔”的投融資合作模式 

繼續深化中國開發性金融機構和政策性金融機構的中長期投融資優勢。合理確定外債結構調控目標，適當提高中長期外債規模和比重。簡化中方企業境外項目獲取貨幣互換資金程序，逐步提高境外人民幣貸款的使用比例，作為預設條件在項目開發前期明確提出。

加快金融機構“一帶一路”沿線布局。鼓勵中資金融機構以“一帶一路”為軸，謀劃全球網絡布局。進一步完善針對境外人民幣貸款的支持政策。研究制定稅收優惠政策，通過設置“白名單”方式，給予減免增值稅的優惠政策。對境外人民幣貸款規模實行差異化管理，重大項目上通過抵押補充貸款（PSL）等手段給予銀行低成本資金支持，提高定價競爭力。

探索建立涵蓋國際銀團、綠色金融、PPP模式、項目收益債券、資產證券化（ABS）等市場化方式的投融資服務體系，滿足多層次融資需求。同時，與合作國政府、金融機構、中外方企業建立良好的風險分擔機制，實現對“一帶一路”長期、穩定、可持續、風險可控的金融支持。

（三）推動以人民幣國際化為核心的“一帶一路”金融市場建設

在沿線國家著力推行人民幣債券市場建設，構建以人民幣為計價、支付和結算貨幣的大宗商品交易市場，在能源貿易、油氣管線建設項目上應加快提升使用雙邊貨幣的比例。以亞投行為平臺，將人民幣納入一籃子貨幣并作為未來結算貨幣。在香港、新加坡、英國、韓國、俄羅斯、阿聯酋和匈牙利等國家加強離岸市場建設。積極支持沿線國家金融機構在中國境內發行“熊貓債”，為雙邊貿易使用人民幣結算創造良好條件。

完善和利用好人民幣跨境支付系統（CIPS）等跨境金融基礎設施。加強征信管理部門之間在征信立法、征信市場培育、征信機構監管、建立信用評級體系和標準、防范信用風險、保護信息主體合法權益方面的溝通。加強征信機構、評級機構之間在技術和服務創新、信息安全保障等方面的交流合作。  

（四）加強與發達國家、國際組織建立三方合作長效機制

與發達國家、國際金融機構及國際金融中心開展第三方合作，借鑒國際高效融資方案和發展援助的經驗，探討適宜“一帶一路”的先進實用標準、先進實用規則和先進實用的融資安排，有助于形成優勢互補，有效提升對沿線國家的投融資支持。

充分運用上合組織、金磚國家、APEC、G20等現有國際合作機制，以及東盟銀聯體、金磚銀行合作機制、中非銀聯體等區域性金融合作機制，加強與英、日、美等國開展對話，聯合世界銀行、聯合國開發計劃署（UNDP）等國際開發性機構共同推動第三方市場合作。

聚焦中日兩國同為關注的東南亞國家基礎設施項目，重點支持“東部經濟走廊(EEC)發展計劃”。加強雙邊合作，在第三方共同爭取光伏發電項目訂單、向第三國推銷發電站、金融、保健和初創企業投資等廣泛領域展開合作，推動中國制定透明度較高的投資規則。

（五）做深做實“一帶一路”專項合作中心建設

一是充分發揮發改委、財政部等部門牽頭籌建的“一帶一路”促進中心、“多邊開發融資合作中心”等專項國際合作機制影響力。著眼于聯合國內金融機構、中央企業等執行機構，對重大項目、金融支持、投資環境、風險管控、安全保障等關鍵問題進行分析評估，分門別類地建立國際合作新機制，抓緊研究、解決國際組織的迫切訴求，如經費支持、人員派駐、示范項目等，加強國際組織、東道國對“一帶一路”軟聯通的存在感與依賴感。

二是與聯合國開發計劃署（UNDP）、聯合國工業發展組織（UNIDO）等國際組織 ，針對重點地區的示范性項目開展研究咨詢與效果評估等合作。中國政府給予經費支持、推薦合作機構、篩選示范項目，形成具有示范性、推廣性的合作成果，以此增強“一帶一路”重大項目的透明度，增強合作國的可持續發展能力，為吸引歐、日等國與我開展第三方市場合作增信釋疑、建立機制、夯實基礎。

（六）建立符合 “一帶一路”特征的可持續發展評價體系

一是結合中國經驗和“一帶一路”特點，研究建立“一帶一路”可持續發展評價體系，從動態發展的角度對“一帶一路”合作國可持續發展進行綜合評價。綜合考慮所在國資源稟賦和發展潛力，通過發揮各方資源整合能力，將資源稟賦和發展潛力轉變為項目現金流，從而實現經濟可行和促進所在國社會經濟發展。采取發展和動態的評價方法，允許合作國政府通過適當負債或擔保，用于推進基礎設施和產能合作等產生正向現金流的項目建設，帶動經濟增長和增加財政收入，從而形成良性循環。

二是全面提高中國在全球經濟治理中的制度性話語權 。注重投融資規則和標準的對接融合，堅持共商共建共享原則，充分借鑒現有國際規則標準，研究制定符合“一帶一路”國情特點的投融資國際規則標準。

三是推動與“一帶一路”合作國開展國家發展規劃和融資規劃工作。通過規劃研究，確定合作國發展階段、發展方向和發展重點，明確重點項目和資金需求，并根據項目收益情況合理確定融資來源。

（七）創新建立“一帶一路”債務可持續評估體系

一是在“一帶一路”合作過程中，既要高度重視債務問題，又要堅持經濟發展為導向，與合作國在推動經濟長期健康、可持續發展的同時，探索在不同發展階段結合不同結構的要素稟賦，發揮型結構經濟的比較優勢，通過基礎設施投入帶動產業升級，提升自身經濟造血能力。同時，通過第三方合作、國際援助等渠道妥善解決債務問題，確保“一帶一路”沿線國家在承擔適度合理的債務規模基礎上，建立可持續經濟增長模式。

二是現階段可探索設立“中國國際資信評級公司”，參照IMF、世界銀行的債務可持續評估體系（DSF），充分考慮發展中國家的發展模式、治理機制及國情民情，建立具有“一帶一路”特色的債務可持續評估體系。與現有國際DSF體系形成互補，輔助評估主權國家經濟成長性及債務規模，判斷主權國家債務承受能力，評估主權國家融資風險，作為國際組織和第三方開展援助借款、投融資風險評估的輔助標準，協助發展中國家推動形成規范的項目融資制度框架等能力建設。

（八）政策支持開發性金融增強重大項目融資能力

一是參考國際開發性金融機構做法，設立“一帶一路”技術援助貸款品種。比照世界銀行和亞洲開發銀行等開發性金融機構的傳統做法，設立“一帶一路”技術援助專項貸款，用于“一帶一路”重大項目前期可研、規劃和項目論證工作。

二是健全資金保障機制，解決基礎設施互聯互通融資瓶頸問題。為滿足境外大型基礎設施融資需求，同時鼓勵對外投融資中更多使用人民幣，減少我國外匯壓力，設立符合境外重大基礎設施互聯互通項目風險和現金流特點的開發性金融產品（重大項目開發貸款），由開發銀行提供期限最長可達40年，寬限期10年的人民幣融資產品，作為中方企業在重大項目上的資本金出資或項目融資來源，以緩解項目資本金壓力和前期還款壓力。