經過20多年的發展，我國注稅行業已經成為完善市場經濟體制、深化稅收征管改革、優化納稅服務體系、提高說法遵從度的一支重要的專業化服務的社會力量，是僅次于律師和注冊會計師的全國第三大經濟鑒證類專業服務行業。然而，由于起步較晚、干擾因素多等原因，這支以稅法為根基、以稅收為標的、以征納為對象的專業服務隊伍卻沒有專門法律支撐，致使本該順利快速發展的注稅行業受到影響和制約。因此，加快注冊稅務師立法，以解決行業法律缺失、明確法律地位、確保科學發展，已迫在眉睫。

一、注稅行業在市場經濟中的重要作用不可或缺

——注稅行業在市場經濟體制不斷完善中初具規模，成為社會主義市場服務體系和稅收征管體制的重要組成部分。

作為社會主義市場經濟和稅收改革發展的產物，我國注稅行業是隨著市場經濟體制、稅收征管體制和納稅服務體系的不斷完善而逐步發展起來的。從1992年《稅收征收管理法》授權稅務代理，到1996年注冊稅務師資格制度建立，從《注冊稅務師資格制度暫行規定》出臺，到《注冊稅務師管理暫行辦法》頒布，我國注稅行業經過試點、清理整頓、脫鉤改制、資格確立、規范發展等20多年的發展歷程后，進入了快速、健康發展的嶄新時期，行業初具規模，綜合實力顯著增強。據2013年底統計，全國有118402人考取了注冊稅務師資格，其中在稅務師事務所執業的38671人；全行業有稅務師事務所5193家、從業人數101853人；全行業營業收入超過131億元。從行業規模、從業人數和營業收入等指標來看，注稅行業已經成為我國第三大經濟鑒證類專業服務行業，在社會主義市場服務體系占有重要位置，是一支促進納稅人依法誠信納稅、構建和諧稅收環境、推動社會主義稅收事業科學發展的不可或缺的專業服務和社會管理力量。

——注稅行業在服務社會經濟發展、服務納稅人、服務國家稅收事業等方面做出了突出貢獻。

近10年來，全國注稅行業不僅累計為全國2000多萬納稅人次和全國稅務機關提供了涉稅服務，而且服務對象還擴展到稅務機關等政府部門和社會團體。稅務機關在涉稅鑒證、納稅評估、稅務稽查、稅源調查、納稅人信用評定、“營改增”等工作中，通過政府采購方式借助注冊稅務師專業服務，成效顯著；科技、財政、人保、司法等政府部門，在高新技術企業認定、財政資金支出績效評價、社保工資總額審計、涉稅司法鑒定等工作中，采用注冊稅務師的專業服務，效果明顯。而且在服務范圍和內容上都有突破性進展，已經由最初的稅務代理事項，擴展到涉稅鑒證、稅務咨詢、納稅籌劃、申報準備、稅務培訓等高端業務領域。尤其是服務納稅人和服務稅收事業的效果十分突出。僅2010年至2012年，注冊稅務師在執行企業所得稅匯算清繳涉稅鑒證服務中，凈調增應納稅額9363億元。數據充分說明，注冊稅務師在開展涉稅鑒證等專業服務中，不僅維護了納稅人的合法權益，更保護了國家的稅收利益，為提高征管質效、降低征納成本，提高稅法遵從、降低稅務風險，做出了積極貢獻。

——注稅行業在市場經濟發展中發揮著不可或缺的作用，依法規范注稅行業發展，是完善市場經濟體制的必然要求。

理論和實踐都表明，注稅行業的職能作用、執業原則與市場經濟的制度要求相契合，其在完善市場經濟體制中自然、直接和有效地發揮著不可或缺的職能作用。因此，在完善市場經濟體制、全面深化改革的形勢下，依法培育和規范注稅行業發展，激發活力，有利于延伸政府服務、增強社會自律、完善市場體制，同時也能夠預防政府失靈和市場失靈，是加快完善現代市場體系、加快轉變政府職能、創新社會治理體制、建設現代稅收管理體制極其重要的舉措和途徑。

契合市場經濟是法治經濟的特點，注冊稅務師在堅持依法執業原則中，以稅收法律為準繩，用優質高效的服務保證了各項稅收法律法規政策的正確貫徹和執行，既維護了國家稅法的尊嚴，又維護了納稅人的合法權益和國家稅收利益，在完善市場經濟法規體系、優化依法治稅環境、提高社會稅法遵從度等方面發揮了重要作用。

契合市場經濟強調社會信用的要求，注冊稅務師在堅持誠信經營原則中，以優化專業服務為抓手，用優質高效的服務贏得納稅人、稅務機關和社會的信任，為構建和諧的征納關系、增強納稅人誠信納稅意識，營造優良的社會信用環境，促進社會發展和文明進步做出了積極貢獻。

市場經濟需要完善的社會管理體系，而注稅行業是具有專業化服務能力的社會組織，直接服務于廣大納稅人和稅務人員，是溝通征納的橋梁、聯系稅企的紐帶，在創新社會管理、加強社會治理、激發社會活力、構建和諧社會、優化稅收環境等方面發揮出不可或缺的作用。

市場經濟需要健全的現代稅收征管體制，而現代稅收征管體制應由三大環節構成，即以政府組織為代表的征稅環節、由納稅人組成的納稅環節和以涉稅服務組織為主的中介環節。三大環節必須統籌規劃、協調發展、缺一不可，發揮合力作用。注稅行業作為稅收征管鏈條中的重要環節和深化征管改革、提高征管質效的有生力量，在建立健全現代稅收征管體制中更是不可或缺。

國內外的實踐都證明，涉稅專業服務組織的發展與成熟是現代征管體制的重要標志，是宏觀調控和市場調節相結合中不可缺少的環節，具有政府行政管理不可替代的作用。因此，必須加快立法進程，保障注稅行業等涉稅專業服務組織健康有序發展。

二、注稅行業專業化服務的特殊性需要立法保障

注稅行業不是一般意義上的市場中介行業，而是具有涉稅服務和涉稅鑒證雙重職能的專業化服務行業，其提供的專業服務直接關系國家稅收利益和公共利益，牽扯稅收征管運行鏈條，決定納稅服務質效。從注稅行業的職能作用、服務對象、素質要求等方面看，其具有許多區別于一般性服務行業的特殊性，要求注冊稅務師執業需要具備特殊信譽和特殊技能。因此，需要設置一定的資質和市場準入條件，以確保注稅行業健康發展和涉稅服務市場規范運行。

——涉稅專業化服務直接關系公共利益和社會公信力，要求注冊稅務師執業需要具備特殊信譽，應立法設定市場準入。

稅收問題直接關系到國家安全、社會穩定，更關系到黨的執政地位，既是經濟問題，更是憲法關系領域的政治問題。與此相呼應，涉稅專業服務尤其是涉稅鑒證業務，直接關系到國家稅收利益和納稅人的公眾利益，政策性強，質量要求高，要求從事這項業務的人員和機構必須具備特殊信譽，嚴格依法、守信，秉持獨立、公正，以確保稅法嚴肅性和行業公信力。因此，對涉稅服務市場必須加強事前、事中和事后的行政監督與管理，而有效的監管依賴于法律法規的完善。通過立法，明確注冊稅務師及其稅務師事務所的法律地位、準入條件和執業資質等，是扎緊籬笆墻、開正門堵邪門、防范于未然最有效的監管。

眾所周知，我國政府對于經濟鑒證類業務一直實行市場準入，規定經濟鑒證業務只有經濟鑒證類專業服務機構承擔。由注冊稅務師組成的稅務師事務所屬于經濟鑒證類專業服務機構，這在2000年脫鉤改制前就得到政府認可；脫鉤改制后，政府依舊對其按照經濟鑒證類專業服務的性質進行管理。有鑒于此，國家稅務管理部門在放開涉稅服務業務的同時，也明確規定：涉稅鑒證業務只有具備注冊稅務師執業資質、納入行業監管的注冊稅務師及其稅務師事務所才能承擔。其他服務機構如果從事涉稅鑒證業務，必須具備注冊稅務師執業資質，成立稅務師事務所，納入稅務機關和注冊稅務師行業監督管理。這種對涉稅專業服務業務實行分類管理、放管結合、寬嚴相濟的做法，既符合依法治國國策和國家法規政策，又適應依法治稅要求和涉稅專業服市場實際需要，也得到其他專業服務行業的認可，形成了社會共識。國際“四大”會計公司和注會行業前10家內地大型會計師事務所都成立了各自的稅務師事務所，專司涉稅鑒證和涉稅服務業務。社會上一些稅務咨詢、稅務籌劃公司等也紛紛易名更張，納入注稅行業管理。因此，實事求是地認識和對待注稅行業及涉稅專業服務組織，對涉稅專業服務市場實行放管結合、寬嚴相濟的分類管理，對確保注稅行業健康發展、稅收事業興旺發達、市場經濟健全完善是極其必要的正確選擇。

——涉稅服務是一個獨立的專業領域，要求注冊稅務師執業必須具備特殊技能，應借鑒注冊會計師、律師的法律管理原則，實行執業資質管理制度。

涉稅專業服務是一個獨立的專業領域，既不同于注冊會計師，也不同于律師。三個行業的主要區別在于確定重要性的標準不同：注冊會計師強調經營決策有用性，律師強調法律秩序運行有用性，注冊稅務師強調稅收征納運行的合法性。

與注冊會計師比。注冊會計師的財務報表鑒證，解決的是經營決策有用性問題，屬于民法領域的私法問題。注冊稅務師的鑒證業務和咨詢業務，解決的是稅收征納運行的合法性問題（執法秩序、納稅秩序、救濟秩序），屬于憲法、行政法領域的公法問題。注冊稅務師與注冊會計師的執業技術，都具備一個共同特點——計量屬性的技術特點。二者在技術上的不同點主要表現在證明技術上：一是證明標準不同，注冊會計師適用民法的高度蓋然標準，注冊稅務師適用行政法和刑法的確信無疑標準；二是行為結果評價內容不同，注冊會計師主要是關注會計處理行為的合理性評價，注冊稅務師主要關注稅務處理行為的合法性。

與律師比。律師的法律服務，解決的是法律秩序運行有用性問題，注冊稅務師的涉稅專業服務，解決的是稅收法律秩序運行有用性問題。注冊稅務師與律師的共同點，主要是納稅爭議處理程序相同。二者的不同點：一是納稅爭議事項以外的其他稅務事項，律師較少提供服務，如稅務登記、稅務申報、稅款征收等有關的涉稅鑒證業務；二是稅法相對于其他法律最大的技術特點是計量屬性。在稅收爭議以外的行政訴訟和刑事訴訟當中，計量屬性的技術特點并不突出。這是在技術方法上區別律師執業技術的一個重要特征。

同時還要看到，涉稅鑒證等涉稅專業服務政策性極強、事項復雜、風險大，專業性要求高。精通稅法和稅收知識并能依法解決涉稅問題，是對注冊稅務師的根本要求。同時，作為一個合格的執業注冊稅務師，還要熟知和掌握會計知識、法律知識、國際法知識、企業經營管理知識等。因此，對于涉稅鑒證等涉稅專業服務，注冊稅務師及其稅務師事務所具有得天獨厚的優勢，其他非專業人員和機構是難以勝任和替代的。

鑒于涉稅服務是一個獨立的專業領域，必須具備特殊技能，鑒于注冊稅務師與注冊會計師、律師的執業技術特點的相近性和執業專業特點的獨立性，在市場監管上應當借鑒注冊會計師、律師的法律管理原則，在立法中進一步明確稅務師事務所設立審批制度和執業人員執業準入制度。

——注稅行業服務的“特質性”要求依法加強行業監管，不能放任自流。

與一般性的市場服務行業相比，注稅行業的服務具有突出的“特質性”，主要體現在涉稅專業服務有其特殊的服務質量標準。一般性的市場服務通常只涉及私人利益，很少涉及公共利益，因而需求者的受益程度與服務質量正相關，即服務質量越高，受益者受益越大。這樣，需求者的偏好往往是高質量服務。而稅收所體現的是政府與私人之間的公共債權——債務關系，涉稅專業服務不僅涉及私人利益，更多的是涉及公共利益（國家稅收利益）。由于繳納稅款是公民的法定義務和納稅人對政府的一種無償給付，降低了納稅人實際可支配收益，因而涉稅專業服務需求者（納稅人）的受益程度與涉稅專業服務質量的高低通常不具有直接、確定關聯性。在缺乏有效管理的條件下，涉稅專業服務市場可能會形成“惡性供求”。涉稅專業服務的質量標準是以服務的合法性為判定標準，高質量的涉稅專業服務是以遵從稅法為前提的服務，給納稅人帶來的收益可能是直接的，也可能是體現在減少涉稅風險上。低質量的服務就是違反稅法規定提供的服務。由于違法成本較低，納稅人的受益程度往往會與涉稅專業服務的質量負相關。這種低質量的服務可能導致納稅人得到更多的利益。此時納稅人可能會進行“逆向選擇”，誰能讓我少繳稅款，我就選擇誰，即選擇低質量的涉稅專業服務。在稅收監督管理較弱的環境中，部分納稅人會傾向于尋求偷稅、騙稅等“違法性服務”；在稅收監督管理較強的環境中，納稅人會傾向于尋求避稅等“脫法性服務”。因此，在世界各國的涉稅專業服務領域，通常都存在著嚴重的“市場失靈”現象。所以，要充分認識注稅行業管理具有不同于一般性市場服務行業管理的特殊性。在一般性市場服務行業管理中，政府主要是站在需求者的立場上，監管供給者，目的是維護需求者的利益。而在注稅行業管理中，政府不僅要監管供給者（注冊稅務師及其稅務師事務所），還要監管需求者（納稅人），目的是維護國家的稅收利益。在實踐中，這種情形無疑加大了對注稅行業的監督管理難度。只有通過行業立法加強行政監管、限權確權，才能從根本上解決這一問題。

同時還要看到注稅行業肩負著“雙服務、雙維護”重任的特殊性。注稅行業既服務納稅人，維護其合法權益；又服務稅務機關，維護國家稅收利益，而其服務的標的物是國家稅收，目標是保障納稅人合理辦稅、依法納稅，保障國家稅收應收盡收。在這種執業環境中，注冊稅務師要做到客觀、公正，不偏不倚，唯一的標準就是稅法，嚴格依法辦事、依法執業、依法代理、依法服務。所以，注冊稅務師對正確執行稅法、保障國家稅收收入有著直接和明顯的影響，關系到國家財政命脈和稅法尊嚴。因此，不能把市場化等同于“自由化”，不能聽任行業內的“無序競爭”和社會各類主體的“自由進出”，更不能把放開行政許可理解為“脫法許可”。加快注稅行業立法，對于維護市場經濟秩序、規范涉稅專業服務行為、優化涉稅服務專業環境，十分必要和迫切。

三、注稅行業現狀和涉稅服務市場不斷發展迫切需要行業立法

——涉稅服務市場競爭無序，亟待通過立法加強行政監管。

由于缺乏專門法律約束，涉稅服務市場無序競爭現象日趨嚴重。除注冊稅務師、律師、注冊會計師參與涉稅服務外，還出現了所謂的注冊管理稅務師、稅務咨詢師、稅務籌劃師、稅收風險評估師等，更有名目繁多的各種代理公司、財務公司紛紛參與涉稅服務市場競爭，導致魚龍混雜，“非正規手段”搶市場、行業之間搶業務、機構之間搶客戶等無序、惡性競爭頻繁發生，甚至低質、脫法、違法服務，不僅給行業發展和市場發育造成嚴重傷害，也嚴重影響稅收征管質量的提高。由于注稅行業監管法律層級較低，使得監管手段和措施單一，監管效果弱化。只有通過行業專門立法，才能解決處罰種類、處罰主體等監管弱化、缺位問題，保障行業和市場健康有序發展。

——納稅人數量增加和稅制趨向復雜對涉稅專業服務提出更高要求，必須加快立法，確保行業健康發展。

截止2013年底，全國企業納稅人近7000萬戶，其中辦理稅務登記的3798萬戶，且每年仍以10%的速度在增長。目前，我國有近4000萬個人所得稅納稅人，其中，工薪階層代扣代繳個人所得稅的有3000多萬人，年收入12萬元以上的自主申報的個人所得稅納稅人有500多萬人。2016年我國將基本完成個人所得稅由分類稅制向綜合與分類相結合稅制的轉變。如果與90%的納稅人選擇稅務代理的美國（美國有自主申報的個人所得稅納稅人1.4億人，占美國3.1億人口的45%，其中90%選擇稅務代理）類比，我國這項改革完成后，將增加2億多人（按7億城市人口的45%計算，）的涉稅服務需求主體。同時，我國現行稅法體系紛繁復雜，稅收政策變動頻繁，是亞太區稅收體系最為復雜的地區之一。我國現有18個稅種，除稅制改革的因素外，每年僅財政部和國家稅務總局出臺的稅收政策性文件就達200多個；《企業所得稅法》2008年頒布以來，補充的政策性文件就多達260余個。在這樣的環境中，單純依靠納稅人自行掌握稅法和正確履行納稅義務，顯然難以應付復雜多變的稅收事宜。另外，我國納稅人的稅法遵從水平較低，導致稅收流失額遠高于發達國家水平。加快注稅行業立法進程，明確注稅行業的法律主體地位，使其在社會上“明正、言順”的規范、健康發展，既是注稅行業發展的根本出路，又是應對稅制趨向復雜、稅收管理應接不暇的最佳選擇。

——缺乏法律保障，對注稅行業發展有重大影響。

截止目前，取得資格的注冊稅務師和行業內其他從業人員已達20多萬人，已參加注冊稅務師資格考試且通過一門至四門考試課目（3年有效期內）的人員也達12萬多人。作為市場體系的重要組成部分，注稅行業的運行和發展應有法可依、有法必依；同時，注稅行業也需要法律來保證其規范、健康發展。然而，目前注稅行業沒有專門立法，在設立、運行和監管過程中的主要依據是部門規章，層級較低，而其相對法律而言更加多變，極易出現相互矛盾現象，從而使注稅行業的發展受到嚴重影響，涉稅服務市場無序競爭局面很難得到有效治理。由于沒有專門法律法規支撐，國務院已把注冊稅務師資格由執業準入類改為水平評價類，對行業的業務開展、隊伍建設都會產生重大影響。

——黨和政府的重視和國務院文件為行業立法提供了重要依據。

黨和國家領導人對注稅行業的發展非常重視。2013年，經習近平同志圈閱，中組部批準成立了中國注冊稅務師行業黨委。這是繼注冊會計師行業之后，由中組部批準成立的第二家行業黨委，既充分體現了黨和國家領導人對注稅行業的關懷、重視和肯定，又說明注稅行業在國家政治生活中與注冊會計師、律師的地位相同。中央組織部對注稅行業發展和黨建工作非常重視，最近在《組工通訊》上專題印發了《注冊稅務師行業黨建工作全面推進》的做法和經驗。

特別是今年以來，國務院連續發布多個文件，把稅務師事務所與會計師事務所、律師事務所等專業服務組織相提并論，要求稅務師事務所依法對企業納稅情況的真實性合法性進行鑒證，充分說明了注冊稅務師與注冊會計師、律師一樣，在促進市場公平競爭、維護市場正常秩序中具有重要地位和作用。6月4日，《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）提出，“發揮市場專業化服務組織的監督作用，支持會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所、資產評估機構等依法對企業財務、納稅情況、資本驗資、交易行為等真實性合法性進行鑒證，依法對上市公司信息披露進行核查把關。” 7月23日國務院常務會議通過的《企業信息公示暫行條例》提出：“工商行政管理部門抽查企業公示的信息，可以委托會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所等專業機構開展相關工作，并依法利用其他政府部門作出的檢查、核查結果或者專業機構作出的專業結論。” 7月28日，《國務院關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》（國發〔2014〕26號）要求，“積極發展資產評估、會計、審計、稅務、勘察設計、工程咨詢等專業咨詢服務。”國務院的這些最新文件，既對稅務師事務所等市場專業化服務組織的社會監督作用給予了充分肯定，又提出了更新更高的任務要求。注稅行業應以國務院文件為依據，以推動《注冊稅務師條例》出臺為契機，加快行業立法進程。

四、國外同行業監管模式和立法經驗值得借鑒

——國外稅收中介服務行業監管模式與立法趨勢。

世界經合組織研究報告將各國稅收中介服務的監管模式大致分成兩種類型：一種是以日本為代表，國家以立法形式賦予稅收中介服務人員（即稅理士）專屬資格，服務人員因此需向稅務機關辦理登記注冊手續。類似的還有韓國、德國等。另一種是以英國為代表，以國內職業團體的行業自律作為最主要的管理手段。美國、澳大利亞等國家和地區大都介于兩者之間。

澳大利亞2009年修改了《稅務代理服務法案》，對稅務代理服務人提出了登記注冊和資質管控規定；美國2011年修訂了《納稅代理執業規則》，首次要求提供申報表編制代理服務的人員進行登記、強制賦碼和資格考試、后續教育等要求。英國也開始提出了稅務代理人分類管理、登記注冊的設想。綜上可見，強化稅收中介服務立法、將稅收中介服務納入稅務部門的專屬化管理體系，已成為國際社會所倡導的一個發展趨勢。

——國外審計與稅務分業經營模式發展趨勢。

隨著會計師混業經營模式在審計師獨立性風險上的弊端頻現，強制性的分業經營模式開始成為各國行政監管手段。2002年，為了避免“安然事件”審計丑聞的再度發生，美國國會參眾兩院通過《薩班斯•奧克斯利法案》，禁止會計師事務所為其審計的客戶提供包括稅務咨詢在內的非審計服務。歐盟委員會今年6月16日通過法律，明確“禁止會計師事務所同時向客戶提供審計業務和咨詢、稅務籌劃等非審計業務”。會計師審計業務與稅務等非審計業務的分離，已成為世界各國確保審計公信力的重要選擇。

——國外經驗給我們的啟示。

國際經驗證明，涉稅服務行業必須納入法律法規的管理。鑒于稅制與經濟環境日趨復雜、涉稅服務市場競爭無序，以及涉稅服務的“特質性”和注稅行業專業的不可替代性，為了建立起符合我國國情，與我國法律體系、市場環境和稅收監管水平相適應的有中國特色的注稅行業監管模式與法律體系，經有關專家和業內人士論證，建議跟進國際趨勢，以學習借鑒日韓經驗為主，加快注稅行業立法，明確涉稅專業服務市場準入制，賦予注冊稅務師及其稅務師事務所專屬資格。

日本的監管模式和涉稅服務法律制度對涉稅服務市場發揮了有效的保護與約束作用。一方面促進了稅理士行業的蓬勃發展，培養了大批稅務專業人才；另一方面大批的稅務專業人才利用其專業優勢，維護國家稅收利益和納稅人權益，創造出國家和納稅人雙贏的局面。同時，由于建立了稅理士專門的法定業務，與注冊會計師、律師等不重合，市場競爭有序，有效避免了稅理士因生存壓力違反執業道德、惡意降價、金錢拉攏等行為的發生。這些做法值得我國借鑒。

注稅行業發展進入關鍵時期，加快立法，確保涉稅服務市場發展和穩定，確保稅法的正確執行，確保市場經濟秩序，是理應，更是法應，既勢在必行，又迫在眉睫!